基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估.pdf

17王焱，何文盛.基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估 J.求实，2 0 2 3（4）：1 7-3 1.政府治理研究2023年第4 期求寳基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估王焱，何文盛?（1.南昌大学公共政策与管理学院，江西西南昌3 3 0 0 3 1；2.兰州大学管理学院，甘肃兰州7 3 0 0 0 0)摘要：新一轮党和国家机构改革进一步优化了政府职责体系，如何在党的集中统一领导下实现部门之间协同高效成为新的研究课题。整体绩效观提供了部门协调与配合的基准，基于整体绩效观对政府职责体系进行调适是一种可行路径，即调整政府作为整体的边界并强化内部机构的职责集成，使政府建立有内部支撑的统一对外平台，进而形成整体绩效输出。为此，需要探索以绩效贡献率为导向的政府绩效评估新思路，在评估政府整体绩效和部门绩效的基础上，以绩效贡献率来衡量部门对于政府整体绩效提升的作用。在“以评促改”框架下强化部门的协同意识与行动，有助于逐步使政府整体绩效观从“形式”走向“实质”。关键词：政府治理；政府职责体系；机构改革；整体绩效观；绩效贡献率；政府绩效评估中图分类号：D63-3;D035文献标志码：A文章编号：1 0 0 7-8 4 8 7(2 0 2 3)0 4-0 0 1 7-1 5一、问题的提出党的十八大以来，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。党的二十大报告强调要“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构”，随后，“以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向”的新一轮党和国家机构改革在2 0 2 3 年全面铺开。这是改革开放以来我国第九次大规模机构改革。此前的多次机构改革，总体上呈现出从实验主义向整体设计转向的特征。收稿日期：2 0 2 3-0 4-1 0作者简介：王焱（1 9 8 8 一），男，湖北黄冈人，毕业于兰州大学管理学院，管理学博士，南昌大学公共政策与管理学院讲师，主要从事政府绩效管理研究；何文盛（1 9 7 4 一），男，甘肃陇南人，管理学博士，兰州大学管理学院院长、经济学院院长、教授、博士生导师，主要从事政府绩效管理、公共绩效治理、预算绩效管理研究。182023年第4 期求宝其中，前七次改革主要是针对政府机构，着力于精简机构、转变职能与职能整合，是一种以大部制为主线的政府职责体系优化 2 ；党的十八大以来，党和国家机构改革统筹推进，进一步强化了党的集中统一领导和优化协同高效的要求，具有显著的整体性取向。这种战略性调整是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是对新时代中国社会主要矛盾发生转化的正面回应。当前，中国的“党和国家”愈来愈趋向于成为一个整体性组织，即广义的政府 3，总揽全局、协调各方的党的领导体系与职责明确、依法行政的政府治理体系同频共振，构成国家治理体系的基本结构 4 。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,加强党的全面领导，统筹党和国家机构改革，优化党政体系运行机制是对西方政府治理传统的突破和超越，其本质是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的战略性行动 5 。面对新形势新任务，中央持续深化党和国家机构改革，不断优化部门间职责关系，很大程度上解决了职能交叉、政出多门、多头管理等长期困扰改革发展稳定的问题。然而，机构改革总是有限度的，部门再大也是有边界的，超出这一边界，矛盾和扯皮在所难免 6 。同时，改革后部门内部二级机构之间的“条块分割”仍然存在，以专业化为基础的分工可能会衍生新的协调压力 7 。因此，机构改革并非是优化政府职责体系的终点，深化改革的难点是在党的集中统一领导下强化不同主体之间的协同，以形成一种黏合的力量来超越治理的碎片化。国家治理的复杂性决定了部门分工的必要性和合理性，全面深化改革目的在于形成系统完备、科学规范、运行高效的政府职能体系，以持续提升政府绩效。政府目标具有多样性，其绩效应当是多维度的综合体 8 ，但在部门分工的条件下，又很容易被条块分割”。特别是源于西方席卷全球的新公共管理运动提倡机械主义绩效观，更进一步加剧了治理的“部门主义”与“绩效碎片化”9 。在中国语境下，强化党的集中统一领导彰显了国家治理体系的整体性取向，但也无法回避不同主体之间的协同难题。超越这种“论”，则需要在学理上寻求治理理念的突破。从以人民为中心的发展思想出发，树立整体绩效观是一种可行的路径 1 0 。整体绩效观提供了部门协调与配合的基准，进而助力政府职责体系调适，形成整体绩效输出。基于此，本文从整体绩效观的内涵与外延出发，分析如何调适政府职责体系，探索性地提出政府绩效评估新思路，以期为党和国家机构改革后实现协同高效目标提供启示。二、文献回顾政府绩效是政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，体现了政府在行使职能、实现意志过程中的管理能力 1 2 7 3。正是在这个意义上，政府绩效自政府产生之初就客观存在了 1 2 ,而追求政府绩效最大化则是政府管理永恒不变的主题 1 3 。上述观点将政府视为一个抽象整体，实际上，政府有着非常复杂的结构体系，政府绩效提升有赖于各部门的高效运作。如何优化政府职责体系以提升政府绩效的研究，主要围绕部门的分工与合作两个方向展开。(一)部门分工论分工是一种广泛存在于各行各业的现象，被视为提高效率的一种重要方式。在亚当斯密看19基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估来，“劳动生产力最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果”1 4 1 3。此后，分工与效率成为经济学研究的一个重要方向，并逐步扩展到区域分工、国际分工、产业分工等领域。马克斯韦伯以理性和法理型权威为基础提出官僚制理论，强调专业化分工的重要性，认为合理的分工是行政效率的基本保障。特别是随着政府治理对象日益多样化和复杂化，政府部门对公共事务进行分工成为必然。分工能够适应政府多任务委托代理的现实需要，时至今日，专业化和部门化的分工及组织形式已成为各个国家法律和政策层面的基本要求 1 5 需要注意的是，与经济领域的分工不同，政府分工实际上是一种分权，即遵循“分工一分职一分责分权 的逻辑 3 。由此可知，优化政府职责体系实际上是完善政府的内部分工，旨在提升政府治理效能。在“职责同构”体系之下，我国各级政府在部门间的分权结构基本一致 1 6 ，分权调整也基本遵循自上而下的路径，具体表现就是改革开放以来我国的历次机构改革实践。历史上，我国曾根据管理行业的不同而分别设置了大量的政府部门，2 0 世纪8 0 年代初，国务院的工作部门多达1 0 0 个。这种简化且过细的分工并不能适应治理环境的变化，反而严重影响了行政效率，以至在随后的机构改革中部门精简合并成为一种共识性趋势 1 7 。特别是2 0 0 8 年和2 0 1 3 年的机构改革，“大部制”特征明显，通过对职能相近、业务范围趋同的事项采取统一管理，以最大限度避免职能交叉、政出多门、多头管理 1 8 。2 0 1 8 年以后的机构改革有了更大突破，统筹了党和国家机构，体现了越来越强的系统性与科学性 1 9 。但有学者也指出,要注意机构改革的限度，不可将机构改革不能承受之重强加于它 2 0 。在“大部制”基础上，将一些原来分散在若干个部门的相关职能进一步集中到某一部门，借此实现更深层次的跨部门整合 2 1 ，但仍不能忽视部门间的协调成本。因此，除了机构合并调整外，实行大部门决策权与专业化机构执行权相分离、进一步完善议事协调机制等同样也是必不可少的 2 。（二）部门合作论部门分工是政府治理的一种客观选择，但有效分工的前提是工作必须可分且可在相对分离的基础上保持有效的沟通与协调 2 3 1 9 4。政府作为一个整体，分工是为了提高效率，但有效分工并不一定能提升效率，一体化与分工带来的专业化之间的内在矛盾决定了部门合作的必要性 2 4 本质上，部门分工对效率提升的正向作用与部门协调成本的消极影响需要一个更好的平衡点，分工的同时必然伴随着协调需求的增加 2 5 。正政府部门更多的是考虑本部门的利益，基本上只对本部门和上级负责 2 6 ，因此，部门合作通常指向面对单一行动者无力或难以有效处置的公共问题，两个或多个行动者参与的集体行动治理安排 2 7 。强调部门合作源于对新公共管理运动的反思。在公共部门引人竞争机制，推崇分散化和分权化，强化绩效评估都是新公共管理运动的重要主张 2 8 。在有助于提高行政效率的同时，这些主张使得政府行政管理更加碎片化，部门间业务分割，以封闭程序进行决策，削弱了政府总体战略规划的整体效果 2 9 。从交易成本的视角来看，跨部门协作是一种能够减少组织间协商成本的行动，因此，进入2 0 世纪9 0 年代以后，西方国家开始打造整体政府，尝试对部门进行整合，试图建立一种以协调纵向、横向机构之间的行动来实现组织愿景的政府治理新范式 3 0 。整体政府并不202023年第4 期求宝完全代表一种理念，将其视为“伞式概念”（umbrellaterm），用以描述应对公共部门碎片化问题的一系列回应 3 1 我国在推进部门合作上也有诸多制度性安排。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党和国家在结构、功能与活动上的紧密联系从根本上体现了我国与西方治理架构的差异 3 2 。在具体制度设计上，中国形成了以党委（组)领导制为核心，以归口管理和小组为支撑的“一核双翼党政结构，从而实现了从部门决策走向统筹决策的治理过程 3 3 。在部门之上，分管领导通过影响部门的信息、政策和资源获取等方式，发挥了部门整合的作用 3 4 ，而临时协调小组或常设的委员会等机构则在组织上提供了支撑 3 5 。进入新时代，政府部门对优化协同高效提出更高要求，其中，优化就是科学合理、权责一致；协同就是有统有分、有主有次；高效就是履职到位、流程通畅 3 6 。总体而言，既有研究揭示了政府职责体系运行的基本形态，在部门分工和合作基础上的制度化努力让政府绩效改进呈现持续性特征。政府分工而治是一种客观事实，不断深化的机构改革让部门分工更为科学合理，党的领导、副职分管、协调小组等让部门合作具备了组织基础。然而，这些还不足以弥合碎片化的政府治理，因为部门间乃至部门内部的协同都具有高度的情境性，所以，制度性安排形成的规范难以实现全覆盖。这就需要差异化的主体树立共同的治理理念，以激发其积极性和主动性，从而达到真正的协同高效。基于此，本文提出以整体绩效观作为部门协调与配合的基准，通过进一步优化政府职责体系，完善政府绩效评估办法，以期更好提升政府绩效。三、从整体政府到整体绩效观整体绩效观是以实现公共价值为核心目标导向，耦合多元行政主体之间的绩效生产行为以提升政府整体产出水平和绩效结果的新治理观念9。整体绩效观关注如何解决政府绩效碎片化问题，将“整体性”与“绩效观”深度融合，从理念层面指导政府部门的决策与行动，衔接不同政府机构形成绩效合力以实现共治善治。从推进整体政府建设到贯彻整体绩效观，是一个不断深化的认知过程。(一）整体政府整体政府是针对部门分割和碎片化问题而实施的一种新型的政府管理模式和运作机制 3 7 ，是对功能性组织模型进行反思的产物。2 0 世纪8 0 年代，西方国家兴起新公共管理运动，在政府内部引人竞争机制以期提高政府绩效，但随之而来出现了治理碎片化、政府空心化等问题。到了20世纪9 0 年代，英国布莱尔政府首倡整体政府施政理念，随后迅速扩散到美国、澳大利亚等经济合作与发展组织(OECD)国家,逐渐成为一种新的治理范式。整体政府既关注组织内部整合，也关注不同组织之间的协同，主张自上而下的目标设置和公共服务的顾客导向 3 8 。从理论层面来看，整体政府与整体性治理存在内在联系，主张通过建立网络化、相互联结的协同机制来整合组织职能和利用资源，减少不同部门或主体之间的对立与冲突 3 9 。如果将政府内部视为一个公共场域，协同治理理论也可以为整体政府建设提供支撑，当多个部门面临共同的难题时，各主体以21基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估共同目标为导向，以互惠价值为基础，跨越部门或组织边界协同发力以实现集体目标 4 0 虽然有学者认为整体政府已成为一种系统化理论体系 4 1 ,但实际上整体政府更多是提供了变革的启示，尚难提出具有普适性的指导方案。究其原因，整体政府是一种组织层面的应然导向，其协作具有一定的被动性。在西方政治架构下，其开展的政府整体绩效评价只是作为一种调节中央与地方关系的工具，选票及选举市场才是真正发挥作用的形式 4 2 。而作为政治过程的选举，在实践中因信息操弄和选民操控、消极竞选和政治极化、政治代表性偏差等问题导致多重异化 4 3 ，试图通过“以评促改”来提升政府整体绩效只是一种“美好愿景”。与西方国家不同，中国是一个社会主义国家，政府权力分解与机构分工是为了更好地实现为人民服务的宗旨，而非部门之间的相互博奔与制衡。因此,虽然在被引人中国之初，整体政府也常被冠以“合作政府”“协同政府”等名称,其在概念上存在一些争论，但给中国地方政府的改革带来了积极显著的变化。比如，华南理工大学曾持续开展的政府整体绩效评价产生了广泛的社会影响；浙江省“最多跑一次”改革，实现了群众和企业办事从“跑部门”向“跑政府”的转变。(二)整体绩效观整体政府兴起于对治理碎片化问题的被动应对，在需要跨部门协调时各部门能否形成共同目标乃至采取共同行动具有不确定性。整体政府提供了一些平台搭建、机制构建及利益互惠等组织变革的启示，但对认知因素的关注仍不够。当政府各部门局限于完成上级授权和规定的行政事务而缺乏主动作为的进取心时，也就难以将部门置于政府整体目标与完整功能实现的高度进行理性反思与策略行动，这就限制了整体政府建设的效用。因此，仍有必要从认识论层面寻求突破，树立整体绩效观，让部门更多地作为政府整体绩效生产的某一环节；对于部门而言，协作与配合成为承上启下的主动选择。树立整体绩效观的目的是消除传统政府部门间的绩效张力，以持续改善和提高政府整体性的绩效产出。整体绩效观具有价值导向性、要素整合性和职能衔接性三个核心特征。价值导向性强调公共价值要贯穿绩效生产的全过程，形成公共价值从内化到个体、融人到决策、落实到行动上的完整体系；要素整合性要求从顶层设计到落实执行都要超越部门本位，将各种资源要素视为一个整体，并追求最终的整体性结果；职能衔接性明确各部门以政府整体绩效目标实现为出发点，消解部门间的绩效目标冲突，选择最佳行动方案。三个核心特征是互为一体、相互支撑的，其中，价值导向性是要素整合性和职能衔接性的基础，而要素整合性和职能衔接性则是价值导向性的集中体现，两者共同服务于政府作为一个整体的绩效提升目标。在中国语境下，党中央作为绝对领导核心，其代表的是人民的意志。“以加强党中央集中统一领导为统领”的机构改革，相对弱化部门的独立性而突出政府的整体性，以形成“政府一人民”的有效互动，实际上体现了以人民为中心的发展思想，与中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨一脉相承。特别是党的十八大以来，“统筹”日益成为中国治理的关键词，党的十九大报告中“统筹”出现2 0 次，党的二十大报告中“统筹”出现2 6 次。作为一种方法论，“统筹”体现了党政体制下中国治理的鲜明特色，不同的分工都统一于服务型政府建设。在此基础上，整体性政府既代表不同利益主体的整合机制，也反映不同行政主体运行的融合机理，而这种整合能力最终体现在222023年第4 期求宝政府作为整体的绩效产出上。整体绩效观正是从政府产出与结果的角度重构思想理念与行动框架1 0 整体绩效观与整体政府有着内在关联，但前者更富有本土化特色，特别是与中国治理场景高度契合，既延续了新公共管理理论对于绩效的高度关切，也为破解碎片化困境提供了启示。整体绩效观并非排斥政府部门分工，而是充分认同政府分工对提升政府绩效的重要性，其独特价值在于从认识论层面提供了一种新视角，为部门在分工基础上的协调与配合提供内在的价值基准从这个意义上讲，整体绩效观可以为进一步调适政府职责体系提供指引，而持续开展评估则有助于整体绩效观落到实处。四、基于整体绩效观的政府职责体系调适改革开放以来，我国已经历了九次机构改革，尤其是党的十八大以来的两次机构改革，通过统筹党和国家机构职能，一体化调整不同部门的职责边界，已形成较为完整系统的部门分工体系。面对纷繁复杂的公共事务，部门分工是合理且必要的。强调整体绩效观的黏合作用，并非是对当前政府职责体系的再次重构，而是着眼于实现协同高效目标的适度调适。基于整体绩效观的政府职责体系调适，主要是指政府作为整体对外的边界调整和政府内部机构之间的职责集成两个相互关联的面向。（一）政府作为整体的边界调整政府具有天然的垄断性，在抽象意义上它是单一主体，在实体意义上其被分割成诸多相对独立的部门，每个部门对外都代表了政府。政府职责体系指向由政府和政府部门所承载的所有职责构成的有机整体，职责体系能否适应国家发展的需要，是检验行政体制改革成功与否和政府职能转变是否到位的基本标志 4 4 。强调政府及其部门的权责统一是对整体行政伦理的维护，目的是平衡不同类型的部门权责分担，进而提升政府整体的治理能力 4 5 。其前提条件，即厘清政府职责的边界，明确哪些事务需要政府来管理，哪些公共服务必须由政府来提供。这从总体上决定了政府职责的总量及部门分工的内容，体现了政府作为整体的职能定位和权力限度。改革开放初期，我国政府部门的设置与职责设定呈现出很强的经营性特征，进人2 1 世纪以后逐步转变为以公共服务为本的治理体系 4 6 。这种转变在历次的机构改革中都得到充分体现，政府逐渐退出了经营性领域，相关职能部门不断精简，根据新发展形势的要求，也增设了更多服务性部门。党的十八届三中全会明确指出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”“权力清单”和“责任清单”作为“清单制度”的主要内容，涵盖了面向行政相对人和政府内部的政府职责，由此，政府权责的总量及其在部门间的划分得到进一步梳理和完善。从本质来看，政府权责清单是细化、规范政府与社会的角色和功能，相关制度的深化落实正是包括作为抽象的政府与社会和作为具体的特定政府与其治理对象之间的调适。这个调适过程要求政府将权力运行与责任落实相统一，实现从“权力本位”到“责任本位”的理念转变。将政府23基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估内部的减权和控权与外部社会力量施加的发挥清单管理功能的驱动力结合起来，有助于形成更好的合作共治格局，也为“放管服”等其他改革的不断深化奠定了坚实基础。完善政府权责清单制度，可以进一步明确政府的边界，同时为部门间权责的划分与整合提供依据。民众传统的需求较为分散或单一,其与政府的接触限于特定的场景,或者遵循特定的流程与多个部门接触，往往较为繁低效。“相关部门”很多时候又缺乏“相关性”，部门事务办理过程路径依赖明显甚至相关部门积极寻租，造成部门间联动办事的能力低下，背离了政府结构整体设计与功能分散实施的初衷。而随着民众权利意识的不断强化，其诉求更为多元，与政府的接触也更为频繁，传统的政府内部分工模式将难以与之相适应。对于民众来说，其多元需求当然希望得到一次性解决，因此，“最多跑一次”这种口语化的表达就成为对政府创新变革的精准描述。民众需要一个高效互动、解决问题、满足诉求的一体化政府服务平台，而非分散地寻求不同的政府部门来办事服务。这就要求政府以减少层级、优化流程、提高效能、方便办事为原则，将内部机构的要素和功能整合在这个平台上，从而为民众提供一体化服务的“界面”2 4 。从实践来看，以互联网为代表的现代信息技术为上述调适提供了实现路径。早在1 9 9 7 年，广东省江门市就建立了综合性的政务服务大厅，随后这种模式在全国得以推广。集中办事的服务大厅集政府各部门职能于一体，构成全方位综合服务平台，物理距离的压缩初步打通了民众与政府部门沟通的渠道，切实为民众提供了便利。而随着“互联网+政务服务”的兴起，“一网、一门、一次”改革成为重点，互联网替代了物理设施，标准化和可视化流程可以实现更为有效的沟通，从而成为民众与政府新的互动平台。制度与技术上的突破使得实体意义上部门分立的政府得以形成抽象意义上的整体。然而，在政务服务之外，政府整体性仍然有待进一步提升，包括公共政策制定、公共事务治理等。这些并不以特定的行政相对人诉求为直接动因，作为更抽象的行政行为，它是政府治理功能更重要的体现，涉及更为广泛的民众需求。事实上，政府部门各自为政所造成的政策效应抵消等问题也主要集中在这些领域，由于并不与民众直接互动，更多涉及的是政府内部机构的职责集成。（二）政府内部机构的职责集成在政府权责总量梳理和分工调整的基础上，当前，在政务服务领域，面向公众的政府服务借助于现代信息技术已经实现较好整合，无论是主动还是被动，政府部门都在从“各自为战”向“协同作战”积极转变。而在非政务服务领域，如公共政策制定、公共事务治理等，对政府部门整合的需求更为迫切，这也是政府存在的本源，即政府应解决公共问题。其并不以特定的行政相对人诉求为直接动因，或者其诉求更多涉及各个部门的抽象行政行为，由于缺乏集体行动空间，民众“搭便车”等心理普遍存在，导致可见的政务服务改进常常无法满足民众的共同诉求，而其产生的严重后果往往引发广泛关注。例如，2 0 1 7 年甘肃省祁连山系列环境污染案，即暴露出当地农业开发和环保部门长期各自为政，而案件发生之后行政执法部门与司法部门又协同失效，导致案件处理前后衔接不到位，最终成为典型的失败案例。政府部门从属于政府整体，即使假定部门间的职责没有直接重叠，流程上的衔接或内容上的交叉在所难免，在部门本位主义驱使下可能出现拖延或推。因此，在更微观的层面，近年来我242023年第4 期国持续推进政府部门的“三定”改革，其更直接地指向政府内部机构的职责划分，界定了部门职责、内设机构、人员编制等具体内容。关键在于要以政府整体绩效最大化为出发点，将不同主体之间的协作需求纳人“三定”考虑范围，特别是要强化不同部门之间的内在联系，明确职责主次关系，形成以绩效合作生产为主线的内部业务线。在这一前提下，不断修改和完善“三定”方案，实现更为合理的定岗定编此外，考虑财权与事权的匹配性，在预算管理上应着眼于政府整体绩效的最大化。全面实施预算绩效管理是政府治理的深刻变革，其源于政府及其部门职责的实现都需要以预算作为基础。近年来，随着预算管理一体化改革和预算绩效管理的深化，基本上所有预算都纳入了项目管理范围，政府在财力上可以实现更有力的统筹，由此，预算有可能成为部门协同的重要桥梁。以整体绩效观为指引，对于人员类、运转类等基本支出，不同部门应当保持相对的统一性，以体现部门作为政府组成部分的从属性地位；同时，充分考虑工作的性质、强度等差异因素，设定合理差距，体现支出的责任性，从而为绩效合作生产提供现实支撑。在实践中，分管领导、协调小组等形式为部门协同提供了组织基础，但它们或者有赖于领导的个人意愿，或者已形成路径依赖，难以全面发挥作用。因此，应当在整体绩效观指引下，进一步强化绩效合作生产意识，建立有效的协调与配合机制，包括目标共享机制、对话协商机制和协同行动机制等。从理论来看，部门的绩效目标来源于对政府整体绩效目标的合理分解承接，基于成本风险考虑或认知偏好差异，不同部门可能难以达成一致的绩效目标，出现各自绩效的“视野盲区”，造成整体绩效的落空。因此，部门之间需要充分共享绩效目标，通过对话来消除绩效冲突与分歧，达成分摊成本和风险的共识，进而整合人力、物力、财力以实现绩效聚合。在理想情况下，上述制度安排能够满足有效分工的前提条件，但由于认知局限、外部环境变化等因素始终存在，总有制度安排无法覆盖的情境。更为重要的是，若只对需要部门合作的事项进行被动应对，仍无法实现最优的政府整体绩效。此时，整体绩效观就能发挥重要作用，充分激发部门的主观能动性，实现更高层次的职责集成。一方面，要充分发挥党的全面领导作用，统一思想认知，树牢大局意识，借助我国党政嵌人治理的优势来弥合专业化分工形成的“空隙”。另一方面，进一步拓展现代信息技术的应用场景，以标准化、系统性的数据生成、集成、存储和分析，实现不同部门充分的信息共享和实时沟通。上述集成路径可以大大降低部门协同的机会成本，也为部门间就特定目标或任务的实现及达成共识提供条件，最终使政府在实质上成为一个整体。五、以绩效贡献率为导向的政府绩效评估政府绩效评估是树立正确发展观和政绩观的基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求 4 7 。但在政府内部引人竞争机制后，以部门绩效为导向的评估可能会强化部门的本位主义，使本应作为整体的政府绩效被分割成所谓的“部门绩效”，导致较为严重的“绩效损失”。部门分工是对政府职责的细化，其履职尽责应当服务于政府整体绩效的最大化，而非是引发部门之间的资源争夺。基于整体绩效观对政府职责体系进行调适，意在打通部门之间的协作通道。25基于整体绩效观的政府职责体系调适上政府绩效评估贯彻整体绩效观则需要开展以绩效贡献率为导向的绩效评估，在“以评促改”的框架下强化部门主动合作意识与行动。绩效贡献率是指政府部门对于政府整体绩效提升的贡献比例，因此，以绩效贡献率为导向开展政府绩效评估，既要评估政府整体绩效，也要评估部门绩效。(一)绩效贡献率贡献率是分析经济效益的一个常用指标，用以计算有效或有用的成果数量与资源消耗占用量之比，也常用来衡量经济增长中各因素所起作用的大小。在任何系统中其要素或单元并不是孤立存在的，单纯以其产出来衡量贡献率存在缺陷，需要同时考虑单元在整体中的功能定位及对资源占用的情况。特别是在需要多要素集成或多单元协同的情况下，合理地界定每个要素所发挥的作用或每个单元要实现的功能就至关重要，这是识别和区分贡献率的基础。贡献率体现了系统思维和整体理念，不仅要关注系统中要素或整体中单元的变化，也要关注与之相关联的那些要素或单元的变化，从而可以更为清晰地呈现其效用。比如，在财务领域中资产贡献率、经济增长中技术进步贡献率等，这些指标可以为决策者提供全盘决策的信息，进而对部门作出针对性调整。就政府绩效而言，它是政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，部门分工旨在更好履行政府职责。部门作为政府系统中的特定职责单元，也可以将政府绩效界定为政府履行职责的程度，将部门的绩效界定为部门履行职责的程度。但政府绩效评估一直是个难题，价值标准、评估指标、评估周期、评估方法等都会直接影响评估结果。假定不存在操作误差，遵循相同的价值标准，采用相同的评估指标和评估方法，理论上特定政府的整体绩效在纵向时间维度上应呈现提升之势，否则，所谓的改进绩效的努力就没有意义。政府整体绩效的提升，源于政府部门各自及相互协同的努力。若可以计算出部门对政府整体绩效提升的贡献比例即绩效贡献率，也就可以细化衡量部门各自及相互协同两种努力程度，进而采取针对性的措施加以改进，这正是“以评促改”的逻辑。上述思路的前提是要准确界定政府及其部门的职责 4 8 ，而在整体绩效观理念下，部门职责包括独立承接的政府职责和需要与其他部门协同承接的政府职责。政府整体绩效是民众期待与政府回应的统一，涵盖了特定评估周期内政府行使职能的各个方面 4 9 。实际上，绩效评估中常用的职责维度包括国民经济、人民生活、科教文卫、生态环境、社会治安等，当然，这个职责维度也可以进一步细化为具体指标。绩效贡献率则是综合考虑部门职责、资源占用等情况后，在评估期内对政府整体绩效提升的实际贡献比例。这个比例并不简单地等同于部门绩效在整体绩效中的权重，因为部门的职责不同，对内服务于部门和对外服务于民众的部门显然是无法在同一评估体系之下作比较的。由于分工的不同，部门间对于资源占用存在差异，“强势”部门似乎对政府整体绩效作出了更大的贡献，但也消耗了更多的资源。因此，绩效基准应当是“花合理的钱，做合适的事”，预算管理的一体化十分关键 1 0 。对于部门独立承接政府职责的，部门的绩效贡献就等于政府在特定职责维度的绩效提升。但从政府绩效评估实际来看，绩效提升更多源自部门间的协同努力。作为一个整体，部门之间的合作至关重要，对于共同完成某项绩效目标的部门，则要充分考虑部门职责本身的差异性，既承认所有部门的贡献，也要对不同部门作合理区分。262023年第4 期（二）政府整体绩效评估政府绩效自政府产生之初就客观存在，在没有形成专业的绩效评估方法之前，民众的行为选择是其对政府整体绩效最直接的评估结果，但这种结果往往具有毁灭性，如中国古代的王朝更替 1 2 。在现代国家语境中，民众仍然可以用选票对政府整体绩效作出评价，如西方国家的政治选举，但这种评价是民众一种比较模糊的感知，在特定政治立场下很难说是准确的，且因易受多种因素影响而异化。即使一些国家通过政治投票更换了执政党或领导人，但国家治理仍然没有起色，甚至不断滑坡。在专业评估出现之后，政府基于评估结果获取反馈信息来进行自我调整，绩效的持续改进才真正成为可能。此时，绩效评估不仅具有政治功能，且具有工具价值，其统一于政府对民众诉求的回应。正是在这个意义上，有学者认为开展政府整体绩效评估具有典型的“中国特色”，是一个全新的领域 5 0 。在实践中，我国政府绩效评估以单项评估为主，政府整体绩效评估并不多见。比较典型的有华南理工大学的广东试验”、中国社会科学院的实验性评估和兰州大学的县级地方政府绩效指数等。尽管这些评估“让地方政府倍感压力”，但作为独立的第三方评估主要依赖公开的二手数据，因此，很难说其已经成为政府整体绩效提升的指南。已有的众多政府整体绩效评估实践，在理论基础、绩效标准、数据采集、分析方法等方面也存在较大差异，这本身也说明了政府整体绩效评估的困难性。此外，我国地域辽阔，经济社会发展不平衡不充分，将所有地方政府置于同一标准下进行评估显然是不合理的，因此，既有的第三方评估尝试虽然在方法和技术层面力求科学，但其结果的公信力仍比较有限。按照宪法的相关规定，政府对本级人大负责并向其报告工作。政府的工作报告一定程度上是政府对整体绩效的自我评价，总结过去一年的工作成效与不足，进而提出下一步的工作安排。但作为一种政治性活动，政府工作报告由于较为宏观，内容难以全面涵盖政府工作的方方面面，也无法据此对相关的部门工作作出绩效评定。在政府内部，将年度绩效考核和领导干部综合考核评价作为工作抓手，这更多侧重于部门绩效或领导干部个人绩效，并不能体现政府的整体绩效。从政府纵向结构来看，上级政府当然希望全面了解下级政府整体绩效状况，但又不能采用统一的标准进行评估，可见,这种统一的评估效果有待进一步提升。因为特定政府的整体绩效具有高度的情境性，所以，统一的评估会给横向政府间增加竞争压力。政府整体绩效评估的实践模式主要是特定政府的自我评估，或以内部评估模式展开，或委托第三方进行评估。基于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展这一社会主要矛盾，科学合理的政府整体绩效评价标准就是人民满意，这也与整体绩效观的价值导向性相契合。人民满意并不限于政府提供的公共服务，而是人民对于美好生活的需要，绩效评估应当涵盖公共政策制定、公共问题治理等政府总体的“成绩与效益”。不同于政府工作报告对重点工作进行的回顾和总结，整体绩效评估应当对应各个部门的职责，其难点在于如何以“人民满意”为绩效标准，科学合理确定评估的绩效维度和具体的绩效指标。因此，在确定绩效维度和绩效指标时，可以按照“规定动作”和“自选动作”两种思路展开，即紧扣政府职责体系，充分统筹“自上而下”的要求与“自下而上”的诉求。需要注意的是，绩效维度和绩效指标在相对较长的时期内，如一个五年规划期间要27基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估保持相对稳定，否则难以从纵向时间维度上进行比较，这就需要有战略层面的规划作为指引。当下对政府整体绩效作出评估是必要甚至紧迫的。政府整体绩效评估具有政治表达和政治评价的属性，即使解决了绩效维度和绩效指标等技术上的困难，其可持续性也存在疑问。因此，要推进政府整体绩效评估，既需要从理论与方法上进行突破，还需要获得充分的政治支持和立法保障。而实际上，我国的政府绩效评估立法明显滞后，在中央层面也缺乏统一的指导文件，一些地方性的探索经常因相关领导的变更而陷人停滞，个别地方的立法创新也没有在更大范围内或更高层级上实现政策扩散。随着2 0 1 8 年中央提出全面实施预算绩效管理，政府绩效评估出现了新的方向和变化。预算本就涉及政府所有的职责履行活动，全面实施预算绩效管理的实践在组织与技术上形成的积累，特别是部门预算整体绩效报告和政府综合财务报告制度的逐步实施，使得政府整体绩效评估有了现实基础。据此，待未来条件进一步成熟，就可以推进政府绩效评估相关立法的探索和论证。（三）部门绩效评估部门从属于政府，部门绩效与政府整体绩效具有相似的逻辑，绩效生产都围绕着职责履行展开。一方面，政府为了提高治理效率而进行部门分工，由政府层面统筹，部门层面执行，这种从属性决定了部门自主性应当受到限制。另一方面，在条块体制下，政府部门受本级政府领导，在业务上又要接受上级对口部门的指导，具有“双重身份”属性。因而，部门对政府职责的承接有一个非常复杂的链条，既要服务于本级政府的总体部署，又要完成上级归口部门下达的任务。在理想情况下，上级部门只是发挥业务指导作用，上下级政府间职责划分清晰合理，此时，条块之间不存在矛盾，下级政府有足够的统筹空间，从而对其所属部门的职责形成属地化的统筹分工。但若上级部门形成了“碎片化权威”，则会让下级政府受到肘，会影响需要多个部门协同承接的职责分工。正如上文所述，清晰界定部门职责是对其展开绩效评估的前提，因此，适当调整上级部门对下级部门的影响，这也与整体绩效观弱化部门而突出政府整体性的主张有着内在的一致性。在独立承接政府职责的情况下，部门绩效评估与政府整体绩效评估的逻辑基本一致。部门战略层面的规划源于政府的统筹安排，绩效维度与绩效指标从政府整体绩效评估指标体系中直接选取，这样就可以清晰地展示部门对政府整体绩效提升的贡献。推进过程中的难点在于，政府如何将部门协同落实为部门的职责，并通过评估来强化协同。如上所述，政府应当将不同部门之间的协作需求纳人“三定”考虑范围，并明确不同部门之间职责的内在联系与职责主次，从而形成部门协同的组织和资源基础，评估的关键在于协同绩效的归属及协同失效的归因。前者要约束部门的“争功”，后者则要约束部门的“避责”，但这种“多因一果”有着高度情境性，确定协同的职责界定可以提供分析评判的依据，但评估结论必然会有一定的主观性。此时就要采用多种方法进行平衡，比如，协同部门间进行互评、分管领导居中评价、引人第三方开展独立评估等。从技术层面来看，这个评估很难做到绝对科学合理，但评估结果是一种导向，通过信号机制来引导被评估对象的行为。其本身并不是目的，准确性损失在一定程度上是可以接受的。经过上述评估过程，可以得知部门的绩效水平及其相对于上一评估周期的增量，下一步需要计算其对政府整体绩效的贡献率。显然，在部门没有协同职责的情况下，其对政府特定绩效维度282023年第4 期求宝的贡献率是1 0 0%，对政府整体绩效的贡献率就是绩效维度所占的权重。在有协同职责的情况下，则需要考虑部门绩效在政府整体绩效中的应然份额。与上述“多因一果”相似，应然份额的确定也具有一定的主观性；不同之处在于，它应当与绩效指标体系同步形成。要降低这种主观性的影响，一方面，要从财权与事权的匹配性要求出发，合理界定部门对于预算及其他治理资源的占用情况；另一方面，要给予部门主动作为的空间，在充分协商的基础上达成共识。由于是事先确定的份额，即使同样存在准确性损失，依然能发挥引导部门行动的作用。当前的实践中，指向部门绩效评估的政府年度绩效考核遵循“中心工作逻辑”。当某项工作被纳人年度考核体系，说明这项工作“很重要”，并据此引导部门进行资源配置来完成工作。这种“选择性”可以突出政府工作重点，抓住政府绩效的关键，但也可能进一步加剧绩效碎片化。同时，这种评估未考虑不同部门对预算等治理资源的占用情况，导致绩效报告与预算报告呈现“两张皮”5 0 。在全面实施预算绩效管理背景下，部门预算整体绩效报告制度正在逐步落实，从预算收支的角度考察部门整体产出和效果，无疑考虑了部