领导干部法治能力提升研究——基于E市337位领导干部调查数据的分析.pdf

DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.08.0182023年第8期 总第214期 领导方略 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要内容，领导干部个人的法治能力是影响法治建设成效的关键因素之一。领导干部法治能力是指领导干部依托法治知识和法治理念，遵循法治思维，运用法治方式进行决策和管理事务的本领和技能1。领导干部法治能力高低事关依法治国战略目标的实现，也直接影响地方政府推动改革发展和维护社会稳定的治理水平，因此，提升领导干部法治能力具有十分重要的意义。本文对E市337名领导干部开展问卷调查，发现E市领导干部的法治能力相对较好，但在法律知识、法治理念、法治思维和运用法治方式等方面存在不足。针对这些问题，深入分析了领导干部法治能力不足的原因，并在此基础上提出对策建议，以期促进E市领导干部法治能力的提高。一、E市领导干部法治能力的现状与问题为了解E市领导干部的法治能力水平，调查组通过问卷的方式进行调研，在查找问题和分析原因的基础上，探寻提升领导干部法治能力的合理对策。（一）问卷设计及样本选择问卷的题目分别从法律知识、法治理念、法治思维和运用法治方式四个维度了解领导干部的法治能力，并对领导干部法治能力不足可能存在的原因进行调查。调查对象的选取在地域和身份上作出严格限制。调查问卷的发放对象以E市市委党校20202022年各类培训班的领导干部为主，包含处级、科级领导以及一般干部，并选取部分旗区的街道领导干部法治能力提升研究基于E市337位领导干部调查数据的分析鲁子楠敖斯琴摘要：在全面推进依法治国的进程中，领导干部的法治能力是影响法治建设成效的关键因素。为进一步了解领导干部的法治能力，调查组对E市337名领导干部开展问卷调查，发现E市领导干部的法治能力相对较好，但在法律知识、法治理念、法治思维和运用法治方式等方面存在不足。针对这些问题，文章深入分析了领导干部法治能力不足的原因，包括培训学习作用不明显、法治文化氛围不浓厚、法律法规实际运用不相适、考核评价机制不健全、选人用人导线不凸显和监督过程不完整等。在此基础上，提出对策建议，以期促进E市领导干部法治能力的提高。关键词：领导干部；法治思维；运用法治方式；法治能力基金项目：2022年内蒙古自治区党校系统重点调研课题“鄂尔多斯市领导干部法治能力提升研究”（2022D02）。作者简介：鲁子楠，中共鄂尔多斯市委党校公共管理教研部讲师；敖斯琴，中共鄂尔多斯市委党校直属机关分校讲师。（内蒙古 鄂尔多斯 017010）中图分类号：C933文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）08-0086-05086和乡镇领导干部进行调查。本次调查以电子问卷的形式在网上展开，共发放问卷 337 份，有效回收问卷 337 份。其中，对正处级领导干部收回有效问卷4份，占比1.19%；对副处级领导干部收回有效问卷 13 份，占比3.86%；对正科级领导干部收回有效问卷70份，占比 20.77%；对副科级领导干部收回有效问卷 58份，占比 17.21%；对一般干部收回有效问卷 192份，占比56.97%。关于调查对象从事工作与法律的相关程度，13.95%的调查对象从事的工作与法律直接相关，25.52%的调查对象从事的工作与法律关系较大，38.27%的调查对象从事的工作与法律关系较小，22.26%的调查对象从事的工作与法律无关。可见，大部分调查对象从事的工作与法律存在不同程度的相关性。（二）现状与问题调查发现，E市领导干部的法治能力整体较好，但少数领导干部的法治能力与依法治国战略目标的实现和法治政府的推进存在一定差距。1.法律知识。从法律知识来看，领导干部法律专业知识水平较高，但后期学习法律知识的意愿较低。有研究表明，一个国家的法学专业人士从政越多，这个国家的法治越发达，国家就越和平安定2。在E市被调查的337名领导干部中，有96名 领 导 干 部 曾 就 读 过 法 学 相 关 专 业，占 比28.49%。其中，取得本科以上学历的领导干部有81名，占比24.04%；取得研究生以上学历的领导干部20名，占比5.93%。另外，有将近10%的领导干部通过了国家法律职业资格考试，具备更为专业的法律知识。可见，E市领导干部的法律知识专业综合水平相对较高。但是，也可以看出一部分领导干部认为自己当前掌握的法律知识较难适应工作的需要。在被问及“目前掌握的法律知识能否适应实际工作需要”时，有24.33%的受访干部表示“不太适应”，有7.72%的受访干部认为“不适应”，总占比达到32.05%。并且，大多数领导干部后期学习法律知识的意愿较低，仅有23.15%的受访干部平时经常自学法律知识，56.08%的受访干部偶尔自学法律知识，14.24%的受访干部没有时间学习法律知识，6.53%的受访干部没有学习法律知识的需求。2.法治理念。当前领导干部已树立基本的法治理念，但并未深入人心。在关于经济改革发展与法治关系认识的问题中，76.26%的领导干部认为“发展是硬道理，改革发展应该于法有据”，20.88%的领导干部认为“发展是硬道理，改革发展于法无据的要先行先试”，认为“发展是硬道理，法律约束太多”和“发展是硬道理，要敢于闯法律禁区”的领导干部均占1.78%。可见，大多数领导干部已经可以正确认识经济改革发展与法治的关系，认识到推动经济改革发展应依据法律规定进行，但还有少数领导干部不能正确看待法律规定对经济改革发展的指引和约束作用。在关于程序正义与实体正义关系认识的问题中，62.91%的领导干部认为“在保证实体正义的前提下运用程序正义”，24.33%的领导干部认为“无论程序怎样，我们追求的就是最终结果的实体正义”，10.98%的领导干部认为“严格依程序办事，会引起效率的降低，为了实体正义可以不必经过程序正义”，还有1.78%的领导干部认为“紧急情况下可以不在乎程序”。可见，大多数领导干部可以正确认识程序正义和实体正义的关系，但还有少数领导干部对程序正义的价值存在忽视。在关于公民合法维护权利认识的问题中，86.65%的领导干部认为“民告官 有利于监督、制约政府权力”，9.76%的领导干部认为“民告官 强化了双方的矛盾，不利于矛盾的真正解决”，2.08%的领导干部认为“民告官 损害了政府的权威，不利于政府的管理”，1.48%的领导干部认为“民告官 会让法治缺乏威严”。可见，多数领导干部可以正确认识公民合法维护权利，但少数领导干部还不能正确看待公民合法维护权利。3.法治思维。从法治思维来看，多数领导干部已具有一定法治思维，但少数领导干部法治思维较弱。当被问及“在工作中应优先运用哪种思维”时，71.51%的领导干部认为是“法治思维”，23.44%的领导干部认为是“政治思维”，4.15%的领导干部认为是“道德思维”，0.89%的领导干部认087为是“经济思维”。可见，多数领导干部认识到法治思维的重要意义。在“开展工作首先会想到应符合怎样的目的和宗旨”的问题中，88.43%的领导干部首先会想到“法律、法规的目的和宗旨”，8.31%的领导干部首先会想到“是否有利于当地经济发展”，2.37%的领导干部首先会想到“上级政府或领导的意图”，0.89%的领导干部首先会想到“是否有利于个人政绩”。可见，多数领导干部可以用法治思维认识工作的目的和宗旨，法治思维较强。4.运用法治方式。从运用法治方式来看，领导干部对法治方式运用认同度较高，但实际运用法治方式水平还有待提升。在“处理工作问题更多运用什么方式”的问题中，76.85%的领导干部认为自己更多的情况是依法办事，14.24%的领导干部认为自己更多的情况是依政策办事，7.72%的领导干部认为自己更多的情况是依领导指示办事，1.19%的领导干部认为更多的情况是依自己习惯办事。但是，在“您身边的领导干部决策和执行决策运用法治方式情况”的问题中，73.59%的领导干部认为自己身边的领导干部运用法治方式的情况较为经常，18.99%的领导干部认为自己身边的领导干部运用法治方式并不经常，还有4.75%的领导干部认为自己身边的领导干部不理解什么是法治方式，以及2.67%的领导干部认为自己身边的领导干部没有很好或者几乎没有使用法治方式的情况。对比发现，领导干部认为自身运用法治方式多于身边领导干部运用法治方式的情况，说明领导干部普遍对运用法治方式的认同程度较高，但还有少数领导干部在实际工作中并未能完全运用法治方式处理问题。5.法治能力综合水平。调查发现，有31.75%的领导干部认为E市领导干部法治思维和能力水平“好”，43.32%的领导干部认为E市领导干部法治思维和能力水平“较好”，说明领导干部的法治能力水平整体较好。但是，54.60%的领导干部认为E市领导干部法治思维与能力存在层级差异，51.04%的领导干部认为E市领导干部法治思维与能力存在地区差异。可见，E市领导干部法治能力水平主要在层级和地区间存在差异。二、E市领导干部法治能力不足的原因（一）学习培训作用不明显领导干部既要具备宪法、民法和行政法等基本通用型法律知识，也要掌握工作相关法律法规。当前，领导干部主要通过参加各类培训班和网络教育平台学习法律知识，但是目前的学习方式对增加领导干部法律知识的作用并不明显。一方面，当前的学习培训内容对领导干部缺乏针对性。法律知识内容丰富，涉及经济社会各个领域，但领导干部对法律知识的需求却具有差异性，若是培训学习内容过于宽泛，缺乏精细度，就难以在深度和实用性方面满足领导干部的学习需求，也就难以激发领导干部的学习动力。另一方面，当前的学习培训内容对领导干部缺乏创新性。当前的培训学习方式以专题授课型为主，虽然通过专题授课可以系统地学习法律知识，但单一的学习方式难以激发领导干部的学习兴趣，也难以让领导干部深入思考法律知识如何在实践中运用，最终的学习效果并不理想。（二）法治文化氛围不浓厚法治理念的建立和法治思维的养成需要一定的法治文化氛围，法治文化氛围能够让领导干部自觉养成法治思维，习惯于运用法治方式处理问题。但是，当前领导干部周边的法治文化氛围还不够浓厚，形成浓厚法治文化氛围的阻力主要来自两个方面。一是传统组织文化固化。在各级行政机关中长期形成的“讲习俗、依惯例”的传统组织文化遇到“讲规则、依程序”的法治文化，传统组织文化会成为法治文化形成与发展的阻力，这一阻力增加了建立法治理念与思维的难度。二是人治思维的惯性继续存在。在调查问卷关于“由树立法治思维到运用法治方式处理问题最大的困难与挑战”的问题中，选择“传统人治观念影响”的领导干部占比最高。法治与人治的本质区别在于，法治强调法律高于一切，特别是在国家与社会治理中法治必须始终处于至高地位，人治则是强调088掌权者手中的绝对权力3。在“人治”观念影响下，一些领导干部依然重视身份与权威，重行政命令、轻法治程序，遇事习惯于“找关系、看人情”，这一惯性思维无疑也成为形成法治文化氛围的又一阻力。（三）法律法规与实际运用不相适法律的生命力在于执行，领导干部的法治能力也是在实践中不断提升。有些时候，领导干部一方面认识到法治思维与运用法治方式的重要性，在实际工作中却不能真正做到在法治思维的基础上运用法治方式处理问题。调查发现，71.22%的领导干部认为依法办事的制度不完善影响了法治能力的提升，主要体现在以下两个方面：一方面，有的法规与规章之间出现规定内容自相矛盾的现象，致使领导干部处理相关具体问题时无所适从；另一方面，部分领导干部对法律知识、法治程序与法治方式的理解有限，难以有效地将法律知识转换运用于实际工作中。例如，有的领导干部认为法律时效会影响行政效率；有的领导干部对法律法规确定的时效和期限不重视，侵犯了行政对象的合法权利。（四）考核评价机制不健全领导干部考核评价的标准和依据对领导干部的工作方向和行为方式有着重要的指引作用。组织部门历来重视对领导干部的政绩考核，相继确立了政治、经济、生态、社会和文化建设等方面的指标，但对法治相关的考核评价分数所占比例还比较少，考核评价指标也不够全面。因此，有的领导干部在决策和执行决策的过程中，对法律规定与程序重视不足。对此，从短期看，遇到紧急情况，会过度强化应急管理，弱化合法程序。在实际工作中，由于处理突发事件的时间紧迫，领导干部在应急管理中难以准确把握行政权力使用的力度，应急处置不规范的问题难免出现，往往会对公民权利和利益造成损害。从长期看，不利于引导领导干部树立正确的政绩观。如缺乏法治相关的评价考核指标，领导干部过分关注政绩，在开展工作时，有时会出现急于求成的心态，忽视客观实际情况，难以真正做到科学决策、依法决策。（五）选人用人导向不凸显国务院 关于加强法治政府建设的意见 要求：“重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。”领导干部法治能力是执政能力的重要方面，选任领导干部也应将法治能力作为关键考察内容。当前，选任领导干部主要看“德能勤绩廉学”六个方面，法治能力在考察内容中并不凸显，这会导致以下两个方面的问题。一方面，不利于选任具备法律知识和法治能力的人才进入领导干部队伍。法律知识具有一定的系统性和专业性，法治能力需要以掌握一定法律知识为基础，选任领导干部不将法治能力作为重要考察内容，难以选任一些法律知识和法治能力较强的领导干部。另一方面，不利于领导干部依法用权和处理社会矛盾。如在选任领导干部过程中未能充分重视其法治能力，会弱化领导干部对谨慎用权、秉公用权、廉洁用权的重视，也会忽视依据法治原则和法治程序调解社会矛盾、解决社会问题的必要性。三、提升领导干部法治能力的路径（一）增强培训学习的针对性与创新性培训学习是领导干部掌握法律知识的重要途径，但培训学习的针对性和创新性不强影响了学习效果，未能充分发挥出培训学习对领导干部学习法律知识的作用。因此，在对领导干部培训学习时，要注重提升针对性和创新性。在针对性方面，针对不同部门、不同层次的领导干部，教育内容应该有所不同，要结合工作实际，科学设置学习内容，并且要注重实用导向。例如，在“优化营商环境”培训班，要有重点有条理地讲解经济法、行政法相关的法律知识。在创新性方面，一要注重内容的更新。法治知识是一个不断发展变化的体系，因此，对领导干部的教育培训内容也应不断地更新发展，及时适应实践工作的需要。二要注重教育培训形式的创新，探索和推广研究式、互动式等培训学习方式，将学习内容渗透领导干部工作和生活的各个领域，让法律学习与法律实践、问题的解决相统一，通过在实践中学法，以学法推动工089作实效，不断增强学法效果。（二）培育行政部门的法治文化法治文化这一概念包含法治信仰、理念、思维以及方式等内容，能够内化于思想内部，进而引导和规范领导干部的行为，具有一定的规范力。法治文化氛围是领导干部自觉培养法治思维、运用法治方式处理问题的“土壤”。因此，一方面，要培育各级行政部门的法治文化。通过多种宣传方式提升领导干部学法用法的积极性，发挥典型的示范带动作用，让领导干部内化于心地信仰法治，习惯于运用法治思维与法治方式。另一方面，要打破人治思维的惯性影响。在人治思维下，权高于法，法服从权，法是权力的产物；而在法治思维下，法大于权，权服从法，权力来源于人民，并通过法的形式来授予与规范，任何人都必须服从和遵守法。培育法治思维，最关键的是要破除人治思维，消除实际工作中各类人治思维，进而促进领导干部法治思维的养成与提升。（三）提升法律法规与实际运用的相适性领导干部的法治能力最终要体现为解决实际问题的水平，只要保证法律法规与实际运用相适应，才能让领导干部的法治能力真正发挥作用。一方面，要梳理和审查相关法律、行政法规及地方性法规，对与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的法律法规，通过修改、废止等方式进行调整，以保证法律法规的统一性和权威性。另一方面，要让领导干部把法律知识与法治思维真正运用到实际工作中。法治方式就是依照法定程序和规则逻辑来办事的一种治理方式，要让领导干部在决策和执行决策过程中严格遵从程序正义和程序规则，实现法律思维与运用法治方式相适应。（四）健全与完善考核评价机制法治相关考核评价指标是领导干部自觉提升法治能力，坚持用法治思维与法治方式开展工作的重要指引，应健全和完善领导干部的考核评价机制，增加法治相关考评分数所占比重，细化法治相关考评指标。一方面，应注重考评领导干部的依法决策水平。在决策过程中，单凭主观意志和个人经验进行决策具有较大风险，领导干部应遵循法治规则和程序。因此，为保证决策的实质正确性与程序合法性，应将领导干部制定重大决策过程中的合法性评估作为重要考评指标。另一方面，应考评领导干部的依法行政水平。考核评价标准应要求其增强自身法治素养，让领导干部自觉把依法行政、规范办事作为履职用权的基本底线。（五）注重法治能力的选人用人导向领导干部是落实依法治国战略和推进法治政府建设的“关键少数”，法治能力理应是选任领导干部的重要考察内容，应注重法治能力的选人用人导向。首先，加强源头选拔。注重吸纳具有一定法律知识和法治能力的人才充实各级领导干部队伍，特别选任党政关键岗位和法律直接相关岗位的领导干部，要更加注重法律知识和法治能力的考察。其次，将法治能力作为领导干部选用的重要指标。优先提拔任用法治能力强的领导干部，进一步完善干部选拔任用的规范化、程序化、制度化，完善干部选任制度，改进干部考察方式，提升领导干部选任质量。对于在法治的前提下谨慎用权、秉公用权、廉洁用权，能积极提升使用法律思维和法治方式来对行政事务进行处理，能够依法化解各种社会突发性事件或隐患问题的领导干部，优先提拔选用。而对于少数法律知识欠缺、法治思维不强，在决策、执法和其他行使公权力过程中有法不依、滥用职权的领导干部坚决不予提拔重用。依法执政是依法治国的关键。领导干部要对法律怀有敬畏之心，带头遵守法律、带头依法办事。参考文献：1韩慧，臧秀玲.党员领导干部法治能力的内涵、现状与提升对策J.东岳论丛，2018，39（12）.2王艳杰.论执政党意识形态建设中的法治思维J.前沿，2014（ZC）.3林银叶.基于领导干部法治思维和法治能力提高的新思考J.经济师，2020（6）.责任编辑：朱婧婧090