检察机关化解行政争议职能定位、存在问题及对策研究.pdf

302023第2 期青海检察QINGHAIJIANCHA检察机关化解行政争议职能定位、存在问题及对策研究I赵海荣刘晓燕*行政争议实质性化解是近年来理论界和实务界共同关注的重要行政诉讼检察监督机制，作为解决行政争议的司法制度，在建设法治政府和保障人民合法权益方面发挥了重大作用。检察机关通过制发检察建议、提起抗诉、调解、和解等方式对行政诉讼及行政行为实行法律监督，促进解决行政争议。2 0 1 9 年1 0 月，最高人民检察院部署“加强行政检察监督、促进行政争议实质性化解”专项活动，提出“检察机关推进行政争议实质性化解”工作要求。2 0 2 0 年，最高人民检察院工作报告中明确指出要“深入推进行政争议实质性化解，维护司法公正、促进依法行政”。2 0 2 1 年8 月2 日，中共中央印发关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，明确要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。2 0 1 9 年至2 0 2 2 年，全国检察机关综合运用抗诉、检察建议、公开听证、促成和解、司法救助等方式，共实质性化解行政争议3.3 万余件，*作者单位：青海省西宁市人民检察院；*作者单位：青海省西宁市大通县人民检察院。开展公开听证6 4 0 0 余件，化解1 0 年以上的行政争议1 6 0 0 余件，2 0 年以上的行政争议4 0 0 余件。2 检察机关行使法律监督职能，在化解行政争议案件中取得了优异的成绩。通过“穿透式监督”，使得检察机关在对审判机关与行政机关的监督中寻求监督工作的着力点，在监督行政审判工作的同时，又加强了司法权对行政权的监督，最终实现依法行政和对行政相对人合法权益的有力保护。一、检察机关化解行政争议职能定位在新的形势和法治需求下，行政争议实质性化解工作作为行政检察工作的有机组成部分，在化解行政争议时，检察机关要有充分的司法理论依据、准确的职能定位和与检察职能匹配的工作流程和方法。行政争议实质性化解工作作为行政检察业务中新类型的业务，在发挥监督职能时，应严格把握审判权、检察监督权和行政权的行使边界，重点发挥好法律指引、监督纠正、协调督促等职能作用3：第一，发挥好法律指引作用。1中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，载人民日报2 0 2 1 年8 月3 日，第1 版。2检察机关强化行政检察监督，载人民日报2 0 2 3 年2 月2 4 日，第3 版。3闫俊瑛、张昊天：推进行政争议实质性化解的理论根据与职责定位，载检察日报2 0 2 0 年1 1 月2 3日，第3 版。2023第2 期31SIKAO工作思考GONGZUO围绕行政审判和行政执法在实体处理上是否符合行政合法性和合理性原则、行政执法程序和行政审判程序是否合法正当等进行全面审查，发挥职能作用，在行政征收补偿、房屋拆迁安置、行政给付等行政争议多发领域，转变仅仅监督法院行政审判的思路和理念，树立“一手托两家的穿透式监督理念，运用调查、听证、调解等多种办案方式查明案件事实，提出明确有效的合法解决方案，维护当事人的合法权益，实现息诉罢访。如河北省人民检察院办理的吴某认定工伤案4，检察机关就工伤法律适用问题着力破解了行政诉讼程序空转的问题；第二，“行政争议实质性化解的标准在实体方面，是指失衡的行政法律关系获得重新调整，受损的利益得到实质性修复，即行政实体法律关系得到实质处理”。5 发挥好检察监督职能作用，在办理行政监督案件中，检察机关并不具有直接处理行政争议的法定职责，检察机关通过对案件的审查，监督（检察建议、抗诉）法院启动再审程序，对当事人的行政争议重新审理，依法纠错，从司法审判层面监督违法的行政行为，维护行政相对人的合法权益，促进依法行政。第三，协调督促行政机关依法履职。在案件的办理中，有些案件中法院的行政审判从程序到实体处理无违法情形，但行政行为存在不当或不合理之处的，检察机关应积极发挥“府院联动”机制，在查清案件事实的基础上，协调政府和有关行政机关重做、改变行政行为或给予行政相对人一定的经济补偿，维护行政相对人的合法权益。如在征地拆迁补偿案件中，当事人因错过时效无法获得司法救济，但针对补偿的金额等，检察机关行使法定职权，以争取补偿资金或土地置换安置等方式推动争议实质性化解。二、当前检察机关推进行政争议化解存在的困难和问题当前，检察机关在推进行政争议实质性化解工作中取得了一定的成绩，但也面临相当的困难和问题，尤其市县（区）两级检察机关，其面临的困难和问题尤为突出（一）行政争议实质性化解工作难度大、工作量大。行政争议案件特别是生效裁判案件经过行政决定、行政复议、一审、二审、再审等诉讼程序，解决争议的程序和环节比民事案件多，案件办理期限长，导致行政相对人和行政机关的矛盾较大，加之行政机关作出或改变行政行为时，行政决策缓慢、审批程序复杂等特殊性，往往很难改变已经作出的行政行为，加之有些案件已经在行政诉讼中胜诉，行政机关对行政相对人的诉求作出让步或救济非常困难（二）检察机关做争议化解工作时难度极大，所付出的时间和精力更多。相较于法院的行政审判工作，检察机关从事行政检察业务的人员较少，加之行政案件量人案不匹配，行政检察在四大检察业务中起步较晚，虽然目前的工作模式为“民行合一”，但是从事行政检察的“新人”多，从事过专42012年7 月，吴某在河北省某建筑工程公司承建的某大楼工程拆除3 层模板时摔下受伤。然而，当吴某向某市人力资源和社会保障局申请工伤认定时，某市人力资源和社会保障局以其与建筑公司没有劳动关系的有效证明为由，作出工伤认定申请不予受理决定书。随后，吴某走上了漫长的申诉之路，直到2020年通过检察机关抗诉监督后才得到工伤认定。5王万华：行政复议法的修改与完善一以“实质性解决行政争议”为视角，载法学研究2 0 1 9 年第5 期。322023第2 期DIAOCHAYANJIU调查研究青海检察QINGHAIJIANCHA业行政审判后调至检察机关从事行政检察工作的人员缺乏，以前从事民事检察工作人员的相关能力在行政检察中需要提升。因行政争议化解涉及法律、法规、司法解释、地方性法规、部门规章等，规则比较庞杂，在具体案件的办理中，行政检察人员的法律政策运用能力还需加强，尤其在安置拆迁、征地补偿等涉众型群体行政案件中，对群众的工作能力、沟通协调能力还不能满足工作的需要。前已述及，由于行政争议实质性化解工作难度大、办案周期长、工作要求高，化解工作有时得不到当事人的理解和肯定，加之经过众多争议解决环节，有些行政争议已经是“陈年旧账”，在检察监督中再次进行实质性化解，耗时费力，工作有相当的难度。（三）市、县检察机关行政争议化解案源不均衡。目前存在基层检察院和上级检察院生效裁判监督案件案源受理不均衡的情况，如青海省西宁市的行政诉讼案件，因行政诉讼案件由西宁铁路运输法院集中管辖，就生效裁判案件的监督而言，一审裁判案件上诉后，仅西宁市检察院受理少量生效裁判监督案件，五区两县基层检察院没有生效裁判监督案件可受理，仅受理少量的非诉执行监督案件，如此导致基层院受理的行政案件少，能进行行政争议实质性化解的案件更少三、检察机关开展行政争议实质性化解工作的思路与对策（一）不断提高化解行政争议的工作能力做好行政争议化解工作，不但需要学习行政法及相关法律法规、地方性法规及部门规章，熟悉行政诉讼、民商事等法律法规及司法解释，还要了解相关领域的国家政策，在解决纠纷时，要有较强的逻辑分析和判断能力，面对行政机关及行政案件当事人时，还需要良好的沟通协调能力，给案件当事人做工作解决问题时不但需要具备一定的心理分析及掌控能力，防止激化矛盾，还要在突发网络舆情时，具备一定的心理承受能力。总之，检察机关民行检察官在化解行政争议时需要具备良好的政策理论水平、对外协调沟通及舆论处置能力。还应时常研习观摩其他省市区检察机关先进的办案理念和办案技巧，总结案件承办经验。如2 0 2 2年9 月，最高人民检察院第六检察厅编发行政检察典型案例，就山东省胶州市人民检察院通过多种方式化解的一起长达十余年土地纠纷的经验做法向全国检察机关推广，以期增强民行检察官在行政检察工作中对土地类行政纠纷的化解能力。（二）以精细化办案为导向审查行政行为合法性、合理性坚持以精细化办案为导向，必要时进行调查核实，围绕当事人的诉求和争议焦点，引人“枫桥经验”化解行政争议，深人基层依靠群众，在全面深人分析案件事实的基础上，准确适用法律，有理有据与行政机关和行政案件相对人沟通，引导并促进双方和解。在疑难复杂案件的审查中，充分运用检察机关已经开通的民事行政专家咨询平台或专家论证的方式，通过对行政案件的审查，从程序及实体处理方面论证行政行为的合法性，在此基础上研判当事人的诉求是否合理，与行政机关进行沟通交流，在行政调解协议的达成或者决定的变更上促使行政机关给相对人让步，从而化解行政争议。必要时还要审查判断当事人真实的利益诉求是什么，有些当事人提起行政诉讼只是其实现某种诉求的手段，但其内心真实的诉求是得到6袁梦银：枫桥经验为化解行政争议提供新思路，载检察日报2 0 2 0 年1 1 月1 8 日第7 版。2023第2 期33SIKAO工作思考GONGZUO补偿或者是其他目的比如让其他民事主体停止侵权等；如果了解清楚其意图，可以通过解决当事人的实际困难，维护其合法权益来促进解决纠纷。如西宁市检察院受理的张某与西宁市房管局不动产登记纠纷监督一案，其诉求是要求房管局撤销与张某相邻的超市安装电梯（货梯）的备案行为，但其真实的目的是要求超市作为相邻方排除妨害，不得安装电梯，避免对张某住房卧室造成的噪音污染。检察机关在化解行政争议时也可以召开听证会，在听证中通过邀请人大代表、法学专家，律师、人民监督员等参与案件听证。听证员可以为检察机关查明案件事实、正确适用法律提出意见建议，也可以一起与检察机关向当事人释法说理，使当事人服判息诉；同时，通过公开听证，行政机关可以充分听取对方当事人的理由和意见，促进和解。目前，公开听证案件的听证过程均通过检察听证网进行直播，这样使得行政案件当事人和社会公众直接参与和看到、听到检察机关办案的全过程，增强办案的透明度，推动行政争议的化解。在听证过程中，检察机关和听证员也可向行政机关提出执法过程中存在的问题，促进行政机关增强执法的程序和规范意识，依法执法。如西宁市检察院办理的张某与西宁市某区城乡建设局确认行政协议效力纠纷监督一案，因相对方当事人认为行政协议无效，要求法院判决宣告协议无效，该案经过西宁市铁路运输法院一审，西宁市中级法院二审，均驳回当事人的诉讼请求，当事人于2 0 2 1 年7月向检察机关申请行政诉讼案件监督，因当事人不服行政判决，息诉罢访工作难度较大，在调阅审查法院案卷后，案件承办人决定邀请法学专家、业内资深律师、人民监督员召开听证会，听证会上听证员们充分听取了双方当事人对案件事实的陈述和申辩意见，查阅了案卷中的相关证据材料，当场解释了双方签订的行政协议有效的法律规定和法院判决的依据，明确法院判决的合法性和合理性，促使行政相对方认可和接受检察机关的不支持监督申请处理决定，同时也使得出席听证会的行政机关负责人明白行政执法过程中行政程序合法正当性的重要意义，促使行政机关在签订行政协议时改进有瑕疵的工作流程，依法规范执法。（三）发挥检察机关业务条线作用促进行政争议的化解在行政争议化解中，要发挥上级检察机关的领导和业务指导作用，共同解决行政争议。因为行政争议发生地的基层检察工作人员了解案情，熟悉当地民俗风情、便于联系调解组织等，最大限度地化解行政争议。例如，目前西宁市两级检察机关因行政诉讼案件集中管辖后，基层院缺乏对生效裁判行政案件的监督案源，进而亦无行政争议实质性化解的案件，为解决目前的工作困境，建议在办理行政争议实质性化解案件时，上级院可以以交办某类案件或者以成立联合办案组的形式，让基层检察院相关业务部门也积极参与办理此类案件，上级院发挥业务指导和督促协调的作用，基层院承担调查核实等具体工作，共同化解行政争议。另外，对于民行交叉的案件，在化解行政争议时，发现民事案件裁判错误的，此时也应发挥检察业务条线作用，积极引导当事人申请对民事案件进行监督或者检察机关依职权主动对民事案件进行监督，通过推动对民事生效裁判案件的监督，在某些类型的案件中可以有效化解行政争议【编辑：张建华】