绩效社会、政府内卷与基层减负——基于不确定性视角.pdf

32政府治理研究2023年第4 期求宝何阳.绩效社会、政府内卷与基层减负-基于不确定性视角 J.求实，2 0 2 3（4）：3 2-4 3.绩效社会、政府内卷与基层减负基于不确定性视角何阳（云南大学民族政治研究院，云南商昆明650091)摘要：政府内卷是乡镇政府基层负担的表征之一，主要是指处于政府组织体系底端的乡镇政府为了在绩效考核中脱颖而出主动选择增加工作难度，具体表现为人为“压缩工作时限”和“提高工作标准”，导致乡镇政府陷入无序的恶性竞争，基层工作人员长期处于焦虑状态。基层负担的形成源于绩效社会对当代政府的形塑，但乡镇政府绩效的实现及获得表彰具有不确定性。从社会历史发展来看，绩效考核在设定标准化目标的基础上朝着以排名论奖惩的不确定性方向发展；从社会结构看，乡镇政府实现绩效目标的环境具有不确定性；从个体行动看，乡镇政府追逐绩效的内在预期目标具有不确定性，导致乡镇政府需要通过自我加压的方式来适应绩效社会的要求。未来纠正绩效考核异化现象，需要从绩效考核源头治理着手，引导绩效考核从不确定性转向标准化、精准化，立足不同场域制定多层次的绩效考核方案，以此缓解由不确定性引发的乡镇政府焦虑，提升乡镇政府减负获得感。关键词：政府治理；政府内卷；基层减负；绩效社会；不确定性；乡镇政府中图分类号：D63;F320文献标志码：A文章编号：1 0 0 7-8 4 8 7(2 0 2 3)0 4-0 0 3 2-1 2一、问题提出与文献综述新时代以习近平同志为核心的党中央高度重视基层减负问题，努力给基层工作者营造良好的工作环境，将基层工作者从形式主义中解放出来。为了有效推进基层减负工作，国家明确2019年为“基层减负年”。自2 0 1 9 年起，中共中央办公厅先后印发了关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚收稿日期：2 0 2 3-0 4-0 8基金项目：国家社会科学基金青年项目“数字乡村建设中村民自治的空间转向及实现路径研究”（2 2 C Z Z 0 3 4），负责人：何阳。作者简介：何阳（1 9 9 0 一），男，四川南充人，毕业于东北大学文法学院，管理学博士，云南大学民族政治研究院副教授，主要从事政治学理论、民族问题及社会治理研究。33绩效社全与基层减负强作风保证的通知关于进一步解决形式主义问题做好2 0 2 1 年为基层减负工作主要措施及分工方案等重要文件，国家持续关注基层减负问题足以说明基层减负任务艰巨、责任重大，是一个长期性问题，难以在短时间内解决。因此，对基层减负问题开展深入系统的研究具有重要意义。当前围绕基层减负问题形成了较为丰富的研究成果，学者们主要围绕基层负担的形成机理、基层减负的治理困境、解决策略以及效果测度等议题展开研究。第一，在基层负担的形成机理上，学者们主要从职责同构、压力型体制、权责配置等视角展开剖析。比如，从政府系统内部看，基层负担的形成主要缘于“上下对口、左右对齐的职责同构体系 和“一级抓一级，层层抓落实”的压力型体制 2 ，这使得很多职能的执行重担最终落到基层从权责配置的角度看，基层减负进程中的权责失衡与剩余权配置严重肘了新时代经济社会的高质量发展与基层治理效能的提升 3 。第二，在治理困境和解决策略上，学者们主要从制度和实践两个方面归纳总结，探讨解决问题之策。比如，张新文等针对基层逐步从“无为而治”的简约型治理向“应接不暇”的过密化治理转变的现实，提出通过强化政治任务话语的使用规制、提升县级政策的转化空间、统筹规范督查考核、建立健全基层权责对等机制等方式，实现基层治理的去过密化 4 。张园园等发现，基层减负的失效主要在于条块信息壁垒、唯上行动逻辑和纵向信息不对称，需要通过部门互通、监督到位、激励提效、信息共享等措施让基层减负提质增效 5 。而随着基层减负工作的推进，部分学者开始对基层减负工作实效开展测度，发现基层干部认为减负后的工作负担依然较重，减负获得感不强，需要大力引进先进理念，推进制度改革，才更利于实现基层减负初衷(6-7 。梳理文献发现，虽然国家高度重视基层减负工作，但实践表明基层减负政策执行效果不尽如人意，在个别地方甚至出现了更为繁忙、反常态的逆向减负现象，因此，有效解决基层减负问题成为了公共管理领域的棘手问题，而弄清基层负担的形成机理是基层减负实现提质增效的基础。在基层负担形成机理的研究成果中，压力型体制被视为基层负担增加的重要原因，权责配置和组织架构是压力型体制的运行基础，责任甩锅是应对压力型体制的消极反应，这些研究均紧紧围绕压力型体制而展开。若要解决基层减负问题，必须以压力型体制为突破口，而绩效考核是压力型体制的重要实现载体之一。遗憾的是，既有研究更多着眼于体制本身，笼统地分析压力型体制如何造成基层负担增加，但对作为实现载体的绩效考核等内容有所忽视，以致有学者仅仅在基层减负路向研究中提出转变绩效考核方式等举措,未能对绩效考核如何影响基层负担问题作出系统性回应。此外，学界对于基层减负中“基层”的理解尚未达成共识，有的以基层政府为研究对象，有的以社区为研究对象，基层政府减负和社区减负之间存在一定的差异，不能一概而论，而应区分开来。正是基于这样的判断，本文以绩效考核为突破口，基于不确定性研究视角，选择海南省W市脱贫攻坚个案对乡镇政府基层负担的现实表征和形成机理展开探讨，继而提出推进基层减负工作的未来路向。需要说明的是，本文中的基层主要指乡镇政府，因为从政府系统内部看，乡镇政府在中国政府组织体系中位于最底端，社区减负不属于本文的讨论对象342023年第4 期二、理论基础与分析框架不确定性作为一个学术概念被广泛讨论，主要得益于“不确定性原理”（uncertaintyprinciple）的提出者德国量子物理学家海森堡（Wernrr Heisenberg），他认为除了需要在本体论层面关注自然世界中的不确定性外，还需要将不确定性延展到方法论层面，实现方法论和研究范式的双重变革 8 。如果说海森堡是从自然世界的角度审视不确定性，相较于自然世界，人类社会中的“不确定性”则更为复杂，因为在人类社会中，除了客观存在的物质世界具有不确定性外，交织于人类内心的主观世界也具有不确定性。而且，主观世界的不确定性因人因事而异，就像“一张普罗透斯(Protean）似的脸”，随时呈现出不同的样貌，从而吸引着许多社会科学学者对之展开研究。常见的便是将“不确定性”与风险联系起来，在研究对象层面将社会风险延展至不确定性分析，但其对不确定性的关注仍然集中在“风险”维度，以致于“不确定性”与“风险”这两个概念长期被混淆。事实上，“不确定性”的范畴比“风险”更广，如果说风险专指变化带来的负面影响，不确定性则蕴藏着正面和负面变化的双重可能性，简单地将“风险”与“不确定性”等同使用无疑是错误的。在对“不确定性”的综合考量中，相较于其他社会科学学科来说，社会学更具优势。从社会学创始人孔德（Auguste Conte)开始，许多社会学家均对“不确定性 问题有所涉及，缔造了“不确定性 问题研究的实证主义、人文主义和批判主义三大范式。实证主义侧重于从宏观的社会结构层面分析“不确定性”问题；人文主义侧重于从微观的个体能动性层面分析“不确定性”问题；批判主义侧重于从社会历史、生产方式变革层面分析“不确定性”问题 9 。这三种研究范式均具有一定的合理性，但也存在不足之处。比如，实证主义视角下对不确定性的理解更多从宏观层面的社会结构出发展开理论叙事，忽视了微观层面个体行动的不确定性；人文主义视角下对不确定性问题的研究与实证主义视角下对不确定性问题的研究则相反；批判主义视角下对不确定性问题的探讨更多强调纵向层面社会历史、生产方式等方面的变革，忽视了对当前社会事实的诊断和把控。理解不确定性可以从本体论、认识论和方法论三个方面展开。从本体论层面看，不确定性主要指事物发展的变化状态，是所有事物都具备的客观属性，不以人的意志为转移，只存在程度上的区别，其本身并不具有价值意蕴；从认识论层面看，不确定性是人们基于自身经验以及各种条件对事物发展状态所做出的一种判断，是对事物的一种未知或未完全知晓的状态；从方法论层面看,不确定性代表着一种新的思维方式与研究范式 8 。此外，事物的不确定性是诸多因素综合影响的结果，与宏观的社会结构、微观的个体行动及纵向的社会历史和生产方式等变革密切相关，单独从一个方面对事物的不确定性问题展开研究具有片面性。因此，本文不直接采用不确定性概念在某一种研究范式下的主要内容作为理论基础，而是系统地把握不确定性，将纵向层面的社会历史及生产方式等变革、宏观层面的社会结构、微观层面的个体行动三者共同作为解释不确定性的重要维度，继而提出一个包含了社会历史及生产方式变革、社会结构和个体行动的三维分析框架，对乡镇政府负担的形成机理作出解释（见图1）。35绩效社全与基层减负不确定性社会历史及生产方式变革绩效社会社会结构政府负担个体行动图1不确定性视角下政府负担形成的分析框架负担原本是一个中性词汇，意指工作中应当承担的责任，但在基层减负的目标驱动下，基层负担似乎透露出贬义的蕴味，基层减负表征为缓解或者消除基层负担的意蕴。此外，基层负担本是一个可衡量的客观的工作状态，但人们在测量基层负担时又常常从主观感知切人，即基层工作人员所感受到的精神压力或思想负担 1 0 1 2 3-2 4。因此，本文将基层负担定义为乡镇政府由于能力所限而难以顺利完成其预期角色任务时所产生的一种压力，强调预期角色任务缘于乡镇政府工作人员对于工作任务的期望并非完全与上级政府考核指标体系相同。选择从不确定性视角考察乡镇政府基层负担问题，主要是因为不确定性是影响乡镇政府工作人员能否顺利完成其预期任务的重要变量，相对于不确定性，确定性更能给乡镇政府工作人员带来安稳、舒坦和平静，能缓解、减轻乡镇政府工作人员的压力。由于乡镇政府在完成其预期角色任务时具有多维的不确定性，这些不确定性又影响着预期角色任务的完成情况。而预期角色任务完成情况与乡镇政府奖惩等挂钩，这是绩效社会以“绩效主宰价值评价”的重要特征。遵循趋利避害的本性，乡镇政府更多地会选择适应绩效主导的行为方式，陷人一种不易被察觉的“肯定性暴力”当中，不断地朝着完成预期角色任务的最优化状态前进，使得乡镇政府在绩效考核结果出来之前普遍陷人焦虑状态。此外，“上面千条线，下面一根针”足见基层工作的复杂性，以致乡镇政府每天需要处理来自多个上级政府职能部门派遣的任务，任何一项任务面临的不确定性均可能给基层工作带来压力，更何况乡镇政府时刻面临着叠加型任务，这种叠加型任务导致的叠加型不确定性更是增加了工作压力，导致乡镇政府疲惫不堪，以致在大力推行基层减负背景下依然出现了减负获得感不强的异化现象。三、政府内卷：W市乡镇政府基层负担的现实表征(一）案例来源本文以海南省W市脱贫攻坚实践为案例考察乡镇政府基层负担问题。W市是一个兼管陆域和海域的省辖市，全市人口6 4 万人，下辖1 2 个镇、1 个国营林场、1 个华侨旅游经济区，共有2 0 7362023年第4 期个行政村（社区）。W市虽然不是国家级贫困县，但也是脱贫攻坚的重要战场之一。W市在脱贫攻坚中精准识别出3 0 个贫困村，建档立卡贫困人口4 万余人，主要分布在NQ镇、SGL镇、BD镇和CF镇。这些镇多位于山区，位置偏僻，交通不便。村民以务农为生，与外界联系较少。选择W市乡镇政府在脱贫攻坚中的行为实践作为案例缘于该研究对象符合本文要求，而且脱贫攻坚中乡镇政府作为扶贫政策的主要执行者，普遍面临任务艰巨、压力较大等负担，具有代表性。此外，脱贫攻坚与基层减负在部分时间段具有重合性，这也增强了以脱贫攻坚中乡镇政府行为实践作为案例分析基层负担问题的说服力。（二）W市乡镇政府基层负担的现实表征W市脱贫攻坚活动自2 0 1 4 年陆续铺展开来，在各级党委统领下，形成了党建引领、政府主导、社会协同的贫困问题合作共治模式。乡镇政府作为脱贫攻坚政策的主要落实者，承担着重要职责。在脱贫攻坚活动中,海南省采用“大比武”的打播台赛方式对脱贫攻坚成效开展评估。在省级层面，实行市县交叉“比武”；在市级层面，实行乡镇交叉“比武”；在乡镇层面，实行村级交叉“比武”。这种方式充分彰显出绩效考核色彩，是上级政府运用“胡萝卜+大棒”方式对下级政府行为进行调适的策略性选择。因此，可以说W市主要通过绩效考核等方式驱动贫困村所在地的乡镇政府完成脱贫攻坚目标。在绩效考核中，表现优秀的乡镇能够获得市政府的奖励、表彰；表现落后的乡镇，则可能面临撤换责任人或者给予责任人通报批评、责令改正等惩罚。在历时6 年多的脱贫攻坚实践中，W市针对贫困村所在地的乡镇政府开展了3 0 余次以绩效考核为名的扶贫实效评估活动，而以督查、抽检等非绩效考核方式检查乡镇政府脱贫攻坚工作成效的次数更多，且不同阶段的考核任务对应着不同的奖惩方式，驱动着乡镇政府在规定时间内完成上级政府安排的脱贫攻坚任务。此外，还有来自国家和省里的检查、评估，国家和省里通常会不定期地针对贫困村脱贫攻坚实效开展监测，从而确保脱贫攻坚工作可以按期完成。在频繁的绩效考核和各种检查评估驱动下，乡镇政府内卷现象逐渐凸显。政府内卷是乡镇政府基层负担加重的表征之一，主要指处于政府组织体系底端的乡镇政府为了在绩效考核中脱颖而出，主动地选择增加工作难度，具体表现为人为地“压缩工作时限”和“提高工作标准”，这使得乡镇政府陷人无序的恶性竞争中，工作人员长期处于焦虑状态。1.人为“压缩工作时限”人为“压缩工作时限”是指乡镇政府主观地将W市规定的完成绩效考核目标的时间节点提前，留出可调控时间来应对不确定性事件，以降低其可能对完成绩效考核目标带来的负面影响。人为“压缩工作时限”现象在W市贫困村所在的4 个镇政府均有所表现。W市主要采取化整为零的思路来推进脱贫攻坚工作，即在不同时间段内完成脱贫攻坚的阶段性任务，从而有序完成脱贫攻坚目标。NQ镇、SGL镇、BD镇和CF镇每次在接收到上级政府安排的脱贫攻坚阶段性任务后，通常会召开会议，商讨阶段性任务方案。原本在规定时间内实现上级政府阶段性目标就不会受到上级政府的批评，然而，随着脱贫攻坚的深人推进，上级政府注意力发生转移，开始高度关注完成时间，打破了在规定时间内实现上级政府阶段性目标就不会受到批评的默契37绩效社会与基层减负元起初，4 个乡镇政府均按照W市给出的时间节点有序推进工作，但在脱贫攻坚的中后期，有2个乡镇主动将完成阶段性任务的时间节点提前，并且在向W市领导汇报工作过程中，特别强调其提前完成了市政府安排的阶段性任务，继而自主、有序地推进脱贫攻坚后期工作，以期更高质量地帮助贫困户脱贫致富。由此，完全按照市政府进度完成阶段性任务的其他乡镇政府便处于落后状态，而提前完成阶段性任务的乡镇政府则受到市委市政府的表彰奖励。虽然4 个乡镇政府均完成了市政府安排的阶段性任务，但在完成阶段性任务的时间进度上存有差异，较短时间内完成阶段性任务的乡镇政府行动效能显然更高。在这次事件后，只要W市政府给贫困村所在乡镇政府安排阶段性任务，4 个乡镇政府均会人为地将完成绩效考核目标的时间节点提前，甚至出现能提前一天绝不延迟一天的现象。在脱贫攻坚中后期，4 个乡镇先后接受了来自上级安排的10余次阶段性任务，均遵循着“压缩工作时限原则来完成，前后持续了差不多2 年时间，以致4个乡镇政府工作人员长期处于与时间赛跑状态，加班时间越来越长，思想压力越来越大，始终担心因为完成阶段性任务时间滞后而被上级政府批评，进而影响到乡镇政府绩效。2.人为“提高工作标准”人为“提高工作标准是指乡镇政府主观地提高市政府规定的绩效考核任务标准，力争超越该绩效考核标准，从而在绩效考核中占据优势地位，获得更多资源用于脱贫攻坚工作。人为“提高工作标准”主要缘于脱贫攻坚任务的重要性，作为一项政治任务，脱贫攻坚具有“时间紧、任务重、要求高”等特征，地方政府通常是运用内部监督和第三方评估等多种方式推动政策落地。如果地方政府对脱贫攻坚工作未给予足够重视，在脱贫攻坚中表现不佳，不仅当事方会受到处罚，上级政府也可能因此被问责，以致贫困村所在乡镇政府的注意力高度聚焦于脱贫攻坚工作。在绝大多数情况下，各乡镇均能完成市政府在项目考核上设置的预期任务，使得市政府以是否在规定时间内完成阶段性任务来考核贫困村所在乡镇，继而对乡镇政府作出奖惩决定便不再具有可行性。在此背景下，W市市政府改变了原来仅仅以是否在规定时间内完成阶段性考核任务作为绩效考核标准的做法。在审视贫困村所在乡镇是否在规定时间内完成绩效考核目标任务的基础上，进一步对乡镇政府绩效考核目标的完成情况展开评估，将超额完成阶段性任务量作为奖励的重要依据。对于完成市政府安排任务的乡镇政府既不给予惩罚，也不给予奖励，但对于超额完成任务且排位靠前的乡镇政府则给予奖励。比如，市政府规定了一定周期内贫困户家庭收人需要实现的增长幅度，待考核时间到来时，首先会检查贫困户家庭收入是否实现了规定的增长幅度，继而以增长幅度大小为标准，对贫困户家庭收人进行排名，贫困户家庭整体收人增长幅度越大的贫困村,其被认定的扶贫绩效则越优秀，所在乡镇政府则能获得上级政府奖励；如果排名相对靠后，则会被认定为已完成任务但不能获得奖励。奖励对于乡镇政府后期资源的投入和调动工作人员的积极性至关重要，因为获得更多资源的乡镇政府，在贫困村脱贫攻坚中具有更多优势；与此同时，获得上级政府认可也能增强乡镇政府工作人员的成就感。一定程度上来讲，前期的考核结果关系着后期工作的起点，二者之间环环相扣，这也导致贫困村所在乡镇政府需要在完成市政382023年第4 期府安排的任务基础上不断提高工作标准，争取实现工作效能最优化。以BD镇为例,其曾经一度在绩效考核中超额完成了既定工作标准的5 0%，受到了上级政府表彰。正是因为人为“提高工作标准”现象长期存在，W市在2 0 1 9 年就高质量完成了“两不愁三保障”的脱贫攻坚任务，提前打赢了脱贫攻坚战总之，人为“压缩工作时限”和“提高工作标准”是乡镇政府为了在绩效考核中脱颖而出而主动选择增加工作难度的表现，但这会给乡镇政府工作推进带来挑战。因为乡镇政府工作人员的能力和资源等具有稀缺性，人为“压缩工作时限”和“提高工作标准”均会对乡镇政府工作人员提出更高要求，使其不得不通过延长工作时间、寻求更多资源、投人更多精力等方式来应对脱贫攻坚阶段性任务。此外，人为“压缩工作时限”和“提高工作标准”通常不是单线运作，往往具有交叉性和重合性特征，这意味着乡镇政府工作人员在压缩工作时限的同时还在不断地提高工作标准，此举必然大大加重乡镇政府负担。由于乡镇政府之间具有高度竞争性，而人为“压缩工作时限”和提高工作标准”又具有不确定性，以致乡镇政府总是在追求自身限度的最大值，从而形成了乡镇政府内卷现象。如果这种现象一直持续下去，陷人无序的恶性竞争中，乡镇政府负担则无法得到有效减轻。四、不确定性视角下乡镇政府基层负担的形成机理基于不确定性视角审视乡镇政府基层负担的形成机理，发现乡镇政府基层负担的形成主要缘于绩效社会对当代政府的形塑。政府将绩效管理作为当前重要的治理工具，绩效社会是对我们深处“绩效”的无形支配之中欲罢不能的反思性概念，因为当下社会，特别是一线城市，已然进人一个绩效主宰价值评价且绩效主宰的负面效应充分显现的阶段。但乡镇政府绩效的实现及获得表彰与否都具有不确定性，从社会历史发展及生产方式变革看，绩效考核在设定标准化目标的基础上朝着以排名论奖惩的不确定性方向发展；从社会结构看，乡镇政府实现绩效目标的环境具有不确定性；从个体行动看，乡镇政府追逐绩效的内在预期目标具有不确定性，以致乡镇政府需要通过自我加压的方式来应对绩效社会带来的挑战。（一）绩效考核朝着以排名论奖惩的不确定性方向发展绩效考核是压力型体制的主要实现载体之一。从社会历史发展及生产方式变革看，绩效考核在设定标准化目标基础上朝着以排名论奖惩的不确定性方向发展，这是乡镇政府基层负担形成的重要原因。国家层面以“两不愁三保障”作为农村贫困人口脱贫的基本要求和核心指标，“两不愁”指“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿”，“三保障”指“农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障”，并且围绕“两不愁三保障”制定了脱贫攻坚考核办法。乡镇政府只要达到“两不愁三保障”的标准，则被视为完成了脱贫攻坚任务，而且，完成“两不愁三保障”任务是一个持续性过程，需要分阶段来实现，每个阶段对应着不同的扶贫绩效任务。W市对于贫困村所在乡镇政府扶贫绩效的39绩效社会与基层减负考核是以国家脱贫攻坚标准为主要目标的，详细规定了贫困村所在乡镇政府要完成的阶段性任务，通过明确目标来推动贫困村所在乡镇政府积极作为，以保质保量地完成脱贫攻坚任务，贫困村所在乡镇政府也将实现扶贫对象的“两不愁三保障”作为目标任务，有序推动着脱贫攻坚进程。但是，“一刀切”地规定贫困村所在乡镇政府所要完成的阶段性任务，并且定期对贫困村所在乡镇政府扶贫绩效开展考核，难以有效调动贫困村所在乡镇政府的积极性，尤其是基础条件稍好的贫困村所在的乡镇政府可以相对容易地完成扶贫绩效任务。W市为了有效解决上述问题，在脱贫攻坚中除了将阶段性的基本任务和最终的“两不愁三保障”作为绩效考核的标准化目标外，还对此项工作进行全市考核排名，比如将农村贫困人口年均收人的增长幅度等指标作为乡镇政府绩效考核排名的重要依据，最终根据完成任务量的排名先后衡量贫困村所在乡镇政府扶贫绩效。相较于W市在阶段性任务和“两不愁三保障”的最终任务中对扶贫绩效考核的标准化规定，贫困村所在乡镇政府只要完成了基本任务量和最终任务就不会被追责和批评，而农村贫困人口年均收人的增长幅度等则是一个不确定性的考核指标，只有在考核完成后才能知晓结果。在贫困村所在乡镇政府无法事先了解扶贫绩效排名结果的背景下，工作人员为了能在扶贫绩效考核中排名靠前，只能在阶段性任务和“两不愁三保障”最终任务的基本要求的基础上不断提高工作标准，通过自我加压方式应对绩效考核结果的不确定性，这给基层工作带来不小的压力（二）乡镇政府实现绩效目标的环境具有不确定性结构的稳定性与外部环境的有机组合高度相关，而外部环境的不确定性会对结构的稳定性造成影响。从社会结构看，乡镇政府实现绩效目标的环境具有不确定性，这是乡镇政府基层负担形成的重要原因，而环境的不确定性可以通过内部环境和外部环境两个维度来观察从内部环境看，乡镇政府在脱贫攻坚中实现绩效目标的环境似乎是既定的，尤其是扶贫对象均是政府精准识别出来的建档立卡人员。但是，扶贫对象的主观心理具有不确定性，即有的扶贫对象在政府等外部力量帮扶下愿意付出劳动，通过个人努力增加家庭收人；有的扶贫对象根本不愿在政府帮扶下通过努力实现脱贫致富，而是好吃懒做，想靠政府扶贫资金救济来维持日常生活。如果乡镇政府在脱贫攻坚中遇到了不愿通过自身劳动脱贫致富的扶贫对象,则难以在短期内完成绩效考核任务，这使得乡镇政府不得不围绕这类懒惰人群开展工作，将较多的精力花在他们身上，而且乡镇不一定能够说服其改变主观态度，促使其积极投身到脱贫攻坚中，早日实现脱贫。CF镇在脱贫攻坚中频繁遭遇扶贫对象懈怠现象，这给乡镇政府扶贫带来了诸多困扰，严重影响了该镇的脱贫攻坚进程和质量。这也导致乡镇政府需要通过提前完成任务应对内部环境的不确定性，给基层政府带来了负担。从外部环境看，“政策执行包含着太多的无法控制的外在因素”1 2 1 7,太多自变量的存在，使得人们对执行结果这一因变量的可控性越来越缺乏信心 1 3 。在国家顶层设计的推动下，乡镇政府必须完成打赢脱贫攻坚战的绩效目标，这关系着中国共产党向人民群众作出的承诺能否如期兑现。因此，W市各乡镇政府主要采用了光伏发电、东山羊养殖、斑斓澜种植、槟榔种植和加工等产业扶贫方式，将以往的输血式扶贫转变为造血式扶贫。产业扶贫很大程度上会受到市场环境的影402023年第4 期求宝响，市场对商品价格的调整遵循着市场规律，如果供大于求，商品价格会下降，反之，商品价格会上涨。产业扶贫的结果直接关系着扶贫对象的家庭收人，尤其是斑斓、槟榔等的种植受病虫害影响大，以致乡镇政府无法确保在既定期限内高质量完成绩效目标。商品价格的波动使得乡镇政府实现预期绩效目标具有了不确定性，从而制约着乡镇政府在脱贫攻坚绩效考核中的排名，因此，乡镇政府在推动产业扶贫时，总是担心农产品价格大幅下滑，这便增添了乡镇政府的焦虑和压力。（三）乡镇政府追逐绩效的内在预期目标具有不确定性人的主体性使个体行动具有能动性，能够对所处情境作出调整与应对，而行动者的生活情境所具有的不确定性，使得个体行动也具有不确定性 1 4 1 4 2。从个体行动看，乡镇政府追逐绩效的内在预期目标具有不确定性是乡镇政府基层负担形成的重要原因虽然国家对脱贫攻坚需要达到的目标作出了顶层设计，在各级政府相关政策驱动下，W市对贫困村所在乡镇政府的扶贫绩效考核呈现出“加码”特征，通过排名论奖惩的方式来激发乡镇政府的主体能动性。不过，这些都是外部因素对扶贫绩效的影响，外部因素更多决定着扶贫绩效的最低要求，而乡镇政府工作人员设置的扶贫绩效预期目标则决定着扶贫绩效的上限。但是，由于个人情况的不同，乡镇政府工作人员实现扶贫绩效的预期目标具有不确定性，有的贫困村所在乡镇政府开展扶贫工作积极性高，设置了较高的预期目标，以期在达到“两不愁三保障”国家扶贫标准基础上高质量地完成扶贫工作。如BD镇、SGL镇积极动员各种资源投到扶贫工作中，在扶贫绩效考核中排名长期靠前；而有的贫困村所在乡镇开展扶贫工作的积极性一般，基本按照国家提出的“两不愁三保障”扶贫标准来推进，如NQ镇、CF镇在扶贫绩效考核排名中多处于垫底状态。这种不确定性影响着乡镇政府在W市的扶贫绩效排名，因为贫困村所在乡镇政府难以了解到其他乡镇的预期目标。此外，在现代社会中，大量的生产任务都是由人们协作完成的，有了协作就有了个体绩效与集体绩效 1 5 ,集体绩效不是个体绩效的简单相加，而是个体绩效的综合反映。乡镇政府由乡镇党委书记、乡镇长、一般工作人员等各类人员组成，乡镇政府追逐的集体绩效目标更多代表着乡镇主要领导的意志，但它的确立和实现除了受到乡镇政府领导的绩效预期目标影响外，还受到一般工作人员的绩效预期目标的影响，是乡镇领导和一般工作人员绩效预期目标综合作用的结果这意味着只有实现乡镇政府工作人员绩效预期目标的相对统一，让乡镇工作人员认同乡镇政府层面的绩效预期目标，才能更好地完成扶贫绩效目标。而W市贫困村所在乡镇政府人员数量均有数十人，稍大的乡镇政府人员数量接近一百人，这增加了乡镇政府追逐绩效预期目标的不确定性，给乡镇政府带来了压力，从而增加了基层负担。五、结论与讨论通过对W市脱贫攻坚行为实践的个案分析发现，政府内卷是乡镇政府基层负担的表征之41绩效社会与基层减负一，乡镇政府基层负担裹挟在政府内卷现象中。乡镇政府为了在绩效考核中脱颖而出会主动选择增加工作难度，具体表现为人为“压缩工作时限”和“提高工作标准”，以期在工作时间上提前完成工作任务，在工作内容上超越既定工作标准，从而陷人到一种被动适应的无序竞争中。乡镇政府基层负担的形成主要缘于绩效社会对当代政府的形塑，政府将绩效管理作为重要的治理工具。规训社会是一个否定性的社会，相应的情态动词是“不允许”和“应当”，否定性更多造就疯人和罪犯；而绩效社会是一个肯定性的社会或积极社会，它所对应的情态动词是“能够”，肯定性主要生产抑郁症患者和厌世者 1 。在绩效社会色彩浓厚的当下，乡镇政府必须努力地去适应绩效、追求绩效，且争取在绩效考核中获得较为理想的排名，才能不被上级政府问责、批评，但适应绩效尤其是追求绩效具有不确定性。从社会历史发展来看，绩效考核在设定标准化目标基础上朝着以排名论奖惩的不确定性方向发展；从社会结构看，乡镇政府实现绩效目标的环境具有不确定性；从个体行动看，乡镇政府追逐绩效的内在预期目标具有不确定性，这些因素均会增加乡镇政府焦虑，以致乡镇政府必须通过自我加压的方式来适应绩效社会。脱贫攻坚行为实践仅仅是乡镇政府的重要任务之一，乡镇政府在执行脱贫攻坚政策的同时还需要执行诸如保护生态环境、推动地区经济发展、加强基层党组织建设、调解社会矛盾纠纷等其他政策。根据事务的轻重缓急，上级政府均会对乡镇政府执行不同政策的绩效作出考核，这意味着乡镇政府每执行一个被上级政府考核的政策，均面临着不确定性问题，人为“压缩工作时限”和“提高工作标准”已成为乡镇政府习以为常的行动选择。因此，乡镇政府的焦虑和压力不仅来自脱贫攻坚行动，而是来自诸多公共事务的集合体；乡镇政府的内卷现象也不只局限于脱贫攻坚领域，而是涉及履行行政职能的诸多领域。脱贫攻坚实践中的基层负担仅仅是乡镇政府负担的冰山一角，乡镇政府的实际负担远远超过脱贫攻坚呈现出来的真实情境，尤其是在乡镇事务不断增多的当下，这里的事务既包括行政性事务也包括政治性事务，而政治性事务要求高、时间紧、周期长，依靠常规化治理往往难以完成，这驱动着乡镇政府不得不采用“最高标准、最严要求和最快速度”的顶格举措来完成任务。总之,基层负担的形成是诸多因素综合作用的结果,这也使得基层减负成了一个系统而复杂的社会工程。因为在压力型体制下，政府组织的层级设置为上级政府“层层加码”“责任甩锅”提供了空间。从组织层级和权力配置来看，作为政府组织体系底端的乡镇政府只能被动地服从上级政府的指令。作为压力型体制实现载体的绩效考核是乡镇政府基层负担形成的主要原因之一，尤其是具有不确定性的绩效考核。那么，缓解乡镇政府基层负担的着力点应聚焦绩效考核制度变革，纠正绩效考核朝着不确定性发展的异化现象，从绩效考核源头治理着手，引导绩效考核从不确定性转向标准化、精准化，立足不同域情制定多层次的绩效考核方案，在党的二十大确立的“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构”的大方向下积极作为。引导绩效考核从不确定性转向标准化、精准化，是在坚持使用绩效考核政府工具基础上对绩效考核方式的变革。坚持绩效考核方式缘于绩效管理是一种诱因机制，将绩效管理引人公共部门特别是政府部门，是提高行政工作效率、实现行政管理职能的有效手段 1 6 1 5 2 0。不过，也应看到，422023年第4 期“随绩效社会概念发挥意识形态作用而产生的社会规则与政治行为以及相应的社会的压抑结构，大大降低了对社会利益分配和社会需要的满意度”1 7 。改变绩效考核的不确定性高度彰显出责任政治意味，在行动维度上明确了真实履责的实践导向 1 8 ，需要摒弃当前以排名论奖惩的绩效考核方式，因为排名的不确定性导致乡镇政府在未出绩效考核结果之前必须保持高度警惕，乡镇政府由此陷人到一种无休止的竞争状态中。要求绩效考核标准化、精准化是指针对公共事务，事先要明确乡镇政府的绩效考核标准，验收时只审视乡镇政府是否在规定时间内完成了绩效考核任务，不再以“提前完成”“超量完成”等其他附加方式考核乡镇政府，从而减轻绩效考核方式的不确定性给乡镇政府造成的压力。而且，在充分调研基础上设定的乡镇政府的绩效考核标准要与乡镇政府追逐绩效的预期目标相符，即乡镇政府追逐绩效的内在预期目标与乡镇政府考核标准基本一致，避免出现前者与后者的非均衡状态此外，乡镇政府绩效考核的标准化、精准化需要立足不同场域制定多层次的绩效考核方案，不能“一刀切 地采用平均数或者中位数的统一标准对乡镇政府进行绩效考评。因为不同乡镇情况存有显著差异，如果“一刀切”地采用平均数或者中位数的统一标准对乡镇政府展开绩效考评则有失公允。制定多层次的绩效考核方案，需要上级政府针对不同乡镇情况坚持因地制宜原则，从纵向发展视角对乡镇政府绩效考核体系作出安排，可以要求乡镇政府在原有基础上有所进步，尽量少采用横向比较方式设计乡镇政府绩效考核体系。这种改革一定程度上会增加上级政府制定绩效考核方案的复杂性，但有助于提升上级政府绩效管理的科学性，降低乡镇政府实现绩效目标环境的不确定性，更有利于缓解“层层加码”和“责任甩锅”对乡镇政府带来的影响，从而实现基层减负提质增效。需要指出的是，乡镇政府绩效考核在设定标准化目标基础上朝着以排名论奖惩的不确定性方向发展，表面上看，是在相同层级政府中引人竞争机制，以实现乡镇政府追求绩效目标最大化，但绩效考核朝着不确定性方向发展可能会抑制竞争机制在相同层级政府中发挥作用。竞争可以分为良性竞争和恶性竞争，如果盲目地追求乡镇政府实现绩效目标最大化，而不关注乡镇政府实现绩效目标的过程及其带来的负面影响，则容易助长恶性竞争，使乡镇政府长期处于焦虑状态，形成沉重的基层负担，迫使其以“形式主义”应对上级政府指令。事先立足不同情域制定多层次的绩效考核方案是引导乡镇政府由恶性竞争转向良性竞争的有效途径，因为立足不同情况制定多层次的绩效考核方案更具有科学性和针对性，不仅没有排斥竞争机制在同级政府中发挥作用，而且释放了处于被考核地位的乡镇政府的压力，使之可以集中精力去完成绩效考核任务。立足不同情况制定多层次的绩效考核方案，在执行过程中应当处理好两大关系：一是处理好绩效考核标准设置与实现难度的关系，不能将绩效考核标准设置得过低或者过高，避免出现乡镇政府可以轻而易举地完成绩效目标或者竭尽全力但仍无法完成绩效目标的情况；二是处理好特殊性与普遍性的关系，不应过于强调绩效考核的特殊性而忽视了普遍性。43责任编辑刘云华绩效社会卷与基层减负参考文献：1朱光磊，张志红“职责同构”批判J.北京大学学报（哲学社会科学版），2 0 0 5（1）：1 0 1-1 1 2.2杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史 J.社会科学，2 0 1 2(1 1)：4-1 2.3刘滨，许玉镇.权责失衡与剩余权配置：基层减负进程中的“问责悖论 J.求实，2 0 2 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