“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的困境与对策.pdf

第4 期2023年7 月中国人民大学教育学刊Renmin University of China Education JournalNo.4July.2023“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的困境与对策公钦正三李秀坤（中国人民大学教育学院，北京10 0 8 7 2）（国家教育行政学院，北京10 0 6 2 7）摘要：新一轮“双一流”建设为地方高水平大学发展打开了政策窗口。对3 8 所地方高水平大学的领导干部进行深度访谈后发现：“双一流”建设加剧地方高水平大学引才育才聚才难、经费匮乏来源单一、内外部治理现代化程度低等“新老问题”。运用“阶段启发法”概念性框架，将地方高水平大学的发展纳入“双一流”建设政策过程加以分析可知：国家层面缺少对地方高水平大学的“荣誉性”肯定和“物质性”支持，地方政府存在对“建设性”政策的“结果性”误读和“身份性”误用，地方高水平大学仍有“求大求全”的外在制度诱导和内在组织差距。应当在国家层面为地方高水平大学及其优势特色学科发展开辟“新赛道”，由地方政府搭建产教融合平台、创设良好治理环境，地方高水平大学则要精准合理定位、优化内部治理、拓展多元筹资渠道。关键词：“双一流”建设；政策过程；地方高水平大学；优势特色学科中图分类号：G640文献标识号：A文章编号：2 0 9 5-17 6 0(2 0 2 3)0 4-0 0 7 0-142022年2 月，教育部、财政部、国家发展改革委印发关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见（以下简称若干意见），“双一流”建设高校及建设学科名单更新公布，标志着新一轮建设正式启动。相较于首轮“双一流”建设名单，新一轮“双一流”建设名单新增了7 所高校的8 个学科，这7 所新增高校均为省属地方高水平大学。地方高校占全国高校总数的9 1%，承担着驱动地方经济社会发展的历史重任，是实现我国从高等教育“大国”向“强国”历史性跨越的关键主体；地方高水平大学则是其中的夜者，在指标意义上具有冲击“世界一流”的发展潜力和综合实力，是紧跟“双收稿日期：2 0 2 2-0 7-2 4作者简介：公钦正，男，中国人民大学教育学院博士研究生。李秀坤，男，国家教育行政学院助理研究员。第4 期一流”建设的“第二梯队”。构建高水平、高质量的国家高等教育体系，仅仅推动“第一梯队”的“双一流”高校建设还远远不够，应当将更多目光集中到地方高校，特别是地方高水平大学及其优势特色学科的发展上来。在首轮“双一流”建设政策启动实施后，地方高水平大学及其优势特色学科建设问题已经受到研究者和未“人围”院校领导的关注，前者在理论层面探讨了地方高水平大学和优势特色学科建设的行动模式与“突围”方略 1-2 ,后者则从自身实践经验出发，归纳提炼出“双一流”建设给地方高水平大学带来的机遇和挑战，并立足学校实际办学困境发出呼吁、提出期许 3 4 1。“双一流 建设给地方高水平大学的发展带来哪些挑战？其背后遵循怎样的深层逻辑？该如何在“双一流”建设的政策过程（policy process）中推动地方高水平大学发展？这是既紧迫又实际的“真问题”，我们不能仅停留在理论层面进行应然的逻辑推演，或仅根据单个学校的办学经验做出判断,而是要基于规范的研究方法和广泛的调研基础,归纳出地方高水平大学的共通认识,以凝聚共识，为我国地方高水平大学的发展建设提供政策依据“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的困境与对策一、研究设计71(一)研究对象首轮“双一流”建设启动实施后，每个省份均出台了本省推进一流大学和一流学科建设的工作方案,并推出面向本省高校的“重点建设”政策,如河北省确定了12 所省内“双一流”建设高校。新一轮“双一流”建设启动后，已有部分省份率先表示将继续实施本省重点建设政策。因此，本研究将“地方高水平大学”操作化定义为被列人省级政府重点建设政策名单，但并未人选“双一流”建设的省属地方高校，此类高校一般拥有博士学位授权点，在扎根地方办学过程中输出了大批优秀人才和创新成果，积累了一定科研实力，并享有良好声誉与区域影响力。笔者依托2 0 2 2 年春季学期国家教育行政学院中青年干部培训班，依据上述定义进行目的性抽样，在开展了三轮数据收集工作后，信息容量达到饱和，最终共有3 8 所地方高水平大学的3 8 位中层3 8 所地方高水平大学涵盖了我国东中西部地区和理工农医教等行业类型，具体包括：南京工业大学、江苏大学、辽宁师范大学、福建农林大学、福建医科大学、河北医科大学、河北大学、天津师范大学、天津财经大学、安徽建筑大学、安徽工业大学、重庆邮电大学、成都信息工程大学、云南农业大学、云南财经大学、新疆农业大学、新疆财经大学、江西农业大学、景德镇陶瓷大学、江西财经大学、西北民族大学、上海电力大学、广东外语外贸大学、广西师范大学、哈尔滨医科大学、海南师范大学、河南农业大学、河南中医药大学、齐鲁工业大学、山东师范大学、首都医科大学、西安理工大学、长春理工大学、长沙理工大学、浙江工业大学、浙江工商大学、温州医科大学、杭州师范大学。72及以上领导干部（主要是发展规划处、研究生院、科研处等学校机关部处负责人，或优势特色学科相关学院负责人，部分学校校长、副校长参与了问卷调查)接受了访谈或问卷调查。(二)研究步骤第一步,设计访谈提纲。学科建设与大学发展的辩证关系是设计访谈提纲及问卷的逻辑起点。学科水平与大学发展水平之间呈高度正相关，学科水平在很大程度上影响大学的国际地位和学术声誉,正是在这个意义上，优势特色学科被视为建设地方高水平大学的基础和抓手。5】学科是大学进行人才培养和科学研究的基本单位。一流的教学和科研均依赖于一流的学者队伍,建设一流的学者队伍关键在于两个方面，一是充足而灵活的经费，二是良好的管理体制机制，二者在学科合法性的确认下得到巩固,使学科建设和大学发展进入稳定的良性循环过程。因此，本研究围绕上述要素设计访谈提纲（见表1）。第二步，收集访谈资料。对所有访谈对象进行面对面的结构式、半结构式、开放式深度访谈，访谈时间为2 0 2 2 年4-6 月，每位访谈对象的访谈时长为3 0 6 0 分钟，在征得同意后全过程录音并做出保密承诺。第三步,处理访谈资料。访谈结束后，严格遵守学术伦理道德，将录音资料转录成文字稿并建立资料库（经校对和审核后，共计9 万余字）。通过编码、分类步骤，归纳、抽象、精炼出详细的解释性描述。第四步，补充访谈资料。根据访谈资料整理的实际情况，对部分访谈对象进行面谈、微信或电话回访,并以发放问卷的形式，对具有代表性的案例院校做法进行资料补充。最终形成研究报告,并将研究结果返回研究对象求证。6 表1访谈提纲关键维度汇总表访谈步骤关键维度结合博士授权点数、年度总预算数及其构成、优势特色学科数及其取得的结构式成就等人才培养和科研成果产出的关键指标，介绍学校发展现状和学科建访谈设成就首轮“双一流”建设的实施对地方高水平大学人才队伍建设（如引进人才、培育人才、师资结构)产生的影响及其原因首轮“双一流”建设的实施对地方高水平大学办学经费（如总预算额、预算构成、收支情况)产生的影响及其原因半结构式挑战及首轮“双一流”建设期间，省级政府在高等教育资源配置（如配套访谈其原因经费、博士生招生指标、重点实验室指标）、高等教育体制机制改革（如科研管理制度、考核评价制度、绩效工资制度）等方面，对“双一流建设高校和地方高水平大学的统筹情况新一轮“双一流”建设给地方高水平大学发展带来的各种机遇和挑战，以及存在哪些可以进一步解决的问题中国人民大学教育学刊2023年第4 期访谈步骤半结构式应对展，使地方高水平大学与“双一流”建设高校相衔接访谈结合本校发展基础，谈一下同层次的地方高水平大学在全国高等教育体系中的办学定位与发展路径围绕“双一流”建设对地方高水平大学发展带来的影响自由发言开放式访谈针对与“双一流”建设和地方高水平大学发展中遇到的具体问题提出政策建议、表达诉求与关切(三)研究思路理解政策过程最有影响力的概念性框架当属“阶段启发法”，该框架把政策过程分为前后相序的独立阶段，通常是议程设置、政策构建和合法化、政策实施与评估，,进而分析各个阶段中的具体行动者及其行动因素。7 “双一流”建设政策需要从中央到地方的若干配套政策予以支撑,更需要从政府到大学的多元主体参与。探讨“双一流”建设背景下的地方高水平大学发展问题,实质上可以将后者视为前者政策过程的重要组成部分,其核心在于探讨权力和资源的权威性分配，即由谁掌握高等教育决策权力和高等教育办学资源,以及通过什么样的程序进行决策和配置。因此，本研究将基于“阶段启发法”的分析思路，分别剖析国家、地方和大学层面的政策行动者在制定、实施与应对“双一流”建设政策的不同政策阶段中秉持的价值取向与采取的行动策略，进而理清地方高水平大学发展困境背后的深层逻辑，并从政策制定、执行与组织应对的角度,基于中央与地方、政府与大学、大学与大学的逻辑关系，为地方高水平大学发展提出建议。二、“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的问题挑战地方高水平大学发展中面临的挑战具有综合性、复杂性特征，这些挑战有的是长期未得到较好解决、在“双一流”建设中又凸显出来的“老问题”，有的则是首轮“双一流”建设实施之后产生的新困境，需要新一轮“双一流”建设在政策体系设计时予以通盘考虑。（一）“双一流”建设加剧校际人才竞争，地方高水平大学引才育才聚才难人才队伍建设是地方高水平大学发展和优势特色学科建设的根本抓手与核心竞争力。2 0 2 2 年5 月，第三方机构校友会网发布了“2 0 2 2 中国高贡献“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的困境与对策中央和地方政府应当如何以“双一流”建设为引领，在构建国家和省域高等教育体系中，引导和支持不同类型、不同层次高校发73续表1关键维度74学者”榜单，排名前10 的“双一流”建设高校和“双非”大学在高贡献学者人数上相去甚远，两个榜单的第一名（分别为北京大学和浙江师范大学）相差近15 倍分别为3 2 6 人和2 2 人。这与本次调研结果相吻合，即地方高水平大学普遍存在人才缺失问题,特别是在“双一流”建设实施之后，高校之间的人才竞争更加激烈，导致地方高水平大学的引才留才育才工作陷入更大困境。第一，吸引人才成效不佳，人才流失现象严重。相比“双一流”建设高校，地方高水平大学的办学经费规模明显偏低，多数受访者表示学校无力为引进人才、留住人才提供充足的资金支持。此外，地方高水平大学缺少国家级平台、博士生招生指标等关键办学资源，编制总数受省级人社厅管理，降低了引进人才的效率。多重因素叠加导致地方高水平大学现有学科队伍明显较弱,领军人才和高水平团队偏少，对学科建设的引领带动作用不足；中青年学者引进质量参差不齐，学科发展后劲小。第二,培育人才能力不足,师资队伍存在结构性困境。地方高水平大学在获取国家级人才称号指标（如“长江学者”特聘教授）上处于劣势地位，领军人才培育机制不畅；现有师资队伍博士率低且难以优化，学术梯队的年龄结构、学历结构、职称结构和学缘结构失衡，青年学者晋升渠道不畅；绩效工资分配制度抑制了研究者创新热情，导致优势特色学科的专业发展受限，长期竞争力逐渐下滑。高校“人才荟萃”往往是经济现象和管理现象的具体表现，访谈中也能够发现，来自云南、江西、新疆维吾尔自治区等经济落后省份的受访者倾向于将人才匮乏归咎于经费不足，而来自广东、浙江、上海等经济发达省份的受访者则强调人才政策而非资金是限制高端人才引育和科研队伍建设的主要因素。遗憾的是,地方高水平大学均为省属高校，不仅在办学经费上高度依赖地方政府并不充裕的财政拔款，而且在人事制度、财政制度等方面的自主权也相对有限，即便制定了体量规模与“双一流”建设高校类似的人才引育政策,也往往受到多方肘而导致政策难以落地。（二）“双一流”建设强化资源集中配置，地方高水平大学经费匮乏来源单一足够的资金经费支持是学科建设更为基础的前提条件。地方高水平大学的预算总收人整体低于“双一流”建设高校，以浙江省为例，省内排名第一的两类高校预算总收人分别为2 6 1.0 3 万元和3 9 万元，相差近6.7 倍。这也与调研结果相一致：经费总量不足是一个永恒的普遍问题,特别是中央和地方政府将有限资金较为集中地配置给了少数“双一流”建设高校后，地方高水平大学的办学经费遭到“挤出”。中国人民大学教育学刊2023年第4 期第一，地方高水平大学办学经费总量不足。相比“双一流”建设高校，地方高水平大学对省级政府财政拨款和事业收入具有强依赖性，据统计，地方院校2 0 2 0 年一般公共预算安排的教育经费占比为7 9.2 2%，学费收入占比达到13.7 9%。然而，部分经济落后省份的筹款拨款能力的确有限，省内高校间常常出现“僧多粥少”的局面，再加上中央政府缺少专项资金支持，导致有些地方高水平大学办学经费十分紧张,发展水平呈现显著区域差异。第二,地方政府财政拨款的稳定性差。教育成果的产出回报具有一定滞后性，需要持续投入、不断推进。“双一流”建设高校具有稳定的专项拨款，而地方财政部门每年需要根据总体公共经费支出情况，统筹确定当年用于地方高校的财政预算，导致地方高水平大学的年预算浮动幅度较大，如江西理工大学、华东交通大学2 0 2 2 年经费预算相比2 0 2 1年分别减少了19.52%和18.3 9%，这将不利于学校的长期规划与持续产出。第三,地方高水平大学筹资渠道单一。地方高校在专利成果转化收入上明显低于教育部直属高校，据统计，教育部直属高校2 0 2 0 年专利出售的总金额为19.4 1亿元，当年实际收入8.0 4 亿元；而地方高校的总金额为14.5 8亿元，当年实际收入为5.7 1亿元。这一结果与调研情况一致，绝大多数受访者表示学校除财政拨款和学费之外的其他收入占比较低。此外，来自农林类、师范类院校的受访者普遍反映，学校因所面向行业具有公益性、附加值低等特点而难以拓展经费渠道，这也与教育部公布数据结果相一致：2 0 2 0年，农林类、师范类院校专利出售实际收入分别为4 5 0 4.3 万元和6 7 5 0 万元，位列各类高校排名的最末位。（三）“双一流”建设优先赋权重点高校，地方高水平大学内外部治理问题较多推进高等教育治理体系与治理能力现代化，是破除制约教育事业发展体制机制障碍的关键，也是为地方高水平大学“松绑”的关键。调研发现，与“双一流”建设高校特别是部属高校相比，地方高校发展机会和上升空间受限的状况并未得到有效解决，地方高水平大学仍面临内外部治理问题。第一，地方政府落实深化“放管服”改革不到位,职能部门协调性差。7 6所教育部直属高校中，有7 4 所为“双一流”建设高校，相比之下，作为省属乃至市属高校的地方高水平大学，行政管理层级更低、政策信息传达速度更“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的困境与对策75中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2 0 2 0 Z.北京：中国统计出版社。2020:560-561.中华人民共和国教育部科技司.2 0 2 0 年高等学校科技统计资料汇编Z.北京：高等教育出版社.2 0 2 0:7 5.76慢、行政审批流程更加烦琐。一位从“双一流”建设高校调任地方高水平大学的受访者 CQ-01直言：“我在跳槽前后的对比特别明显,教育部的政策直接下发到部属高校后，马上就可以开展相关工作，但是地方高校通过教委或者教育厅这一环节加码之后,阻碍了开展科研教学的效率。”此外，地方政府在高校编制管理制度、绩效工资分配制度、教育财政投人机制、政产学研协同机制等方面仍存在各个相关职能部门间协调性差的现象,压缩了相关政策的实施空间,降低了政策执行效率。第二,地方政府缺乏系统认识与统筹规划。“双一流”建设高校的发展布局已被纳入国家战略中予以规划部署，地方高水平大学则需服从服务于省域的要求。然而,部分地方政府对高等教育事业投人的长期性、成果产出的滞后性认识不足,对地方高水平大学在引领区域经济社会创新发展中的服务价值理解不够，不仅没有将高等教育事业放在公共投入的优先位置上，而且缺乏对省域高等教育发展的清晰、长远、整体规划，导致地方高水平大学缺少自身定位的参照系。第三,大学内部治理现代化建设滞后。大学内部治理现代化的核心任务在于激发基层学术组织活力，“双一流”建设高校的学者相对活跃，在内部治理现代化进程中也领先于地方高水平大学。相比之下，后者的内部治理问题突出表现在：学校与学院的权责关系有待理顺，办学权力仍过度集中于学校职能部门手中，二级学院办学资源有限，导致“权责倒挂”问题；行政权力与学术权力之间有待平衡，学院仅能被动接受学校既定规则，缺乏办学自主性和积极性。三、“双一流”建设视角下地方高水平大学发展困境的原因探析“双一流”建设政策是我国高等教育已经处于世界中上行列、谋求更高水平发展的突破口，更是新时代谋求高等教育新发展的新壁画和标志工程，其深层意蕴绝不仅停留于人选高校范围内，而是体现在整个高等教育体系对“中国特色、世界一流”的发展目标要求上。8 相应地，地方高水平大学当前发展面临的诸多困难挑战，或是首轮政策实施的直接结果,或是在与“双一流”建设高校比较之下暴露的间接产物。因此，有必要运用阶段启发法，对不同政策阶段的行动主体及其行动逻辑进行系统分析。（一）国家层面缺少对地方高水平大学的“荣誉性”肯定和“物质性”支持根据萨巴蒂尔、简金斯史密斯的定义,政策行动者的信仰系统可以分为中国人民大学教育学刊2023年第4 期三层：深层核心信仰是行动者持有的难以撼动的本体论观点，政策核心信仰是行动者之所以能够聚在一起实现核心目的的共同政策立场，而第二层面信仰则是对手段和信息的工具性认识。9 “双一流”建设政策的本质是我国高等教育重点建设政策的最新形态,我国于19 5 4 年确定了6 所重点大学,其目的在于先行先试、将办学经验推广复制到全国。此时的重点建设政策不仅没有专项政策投人,而且政府对重点大学的要求更高、管控更严,政策本身仅能给重点大学带来“荣誉性”价值。改革开放之后,匡亚明等四位大学校长向中共中央提议：“像抓重点经济建设那样，选定5 0 所左右高等学校列入国家重点项目，集中投资”，10 1邓小平高度重视这一建议，在“七五 期间为10 所重点大学各投人1亿元办学经费，首次将项目制的思路和方式引人高等教育领域，重点建设政策自此增加“物质性”价值。必须肯定的是，重点建设政策在推动我国高等教育事业繁荣发展的过程中发挥了十分成功有效的作用，“重点建设”这一政策核心信仰也在长期持续的政策实践中,逐步衍生囊括了“荣誉性”和“物质性”两项第二层面信仰，是我国在物质资源极其匮乏的情况下，快速确立社会主义高等教育体系、发力追赶国际先进水平的重要制度保障。然而，随着高等教育事业进人新发展阶段，重点建设政策的弊端日益显现，造成不同层次高校的身份固化、竞争缺失，资源配置严重失衡，究其原因不外乎两个方面。第一，国家政策对地方高水平大学的“荣誉性”肯定不足。当前高等教育分类建设与分类评价体系的顶层设计仍不完善，国家并没有专门针对地方高水平大学的发展出台与“双一流”建设相衔接的专项政策，再加上“双一流”建设高校的“光环效应”挤占了地方高校的关注度，导致这些实力出众的地方高水平大学在资源配置、招生引才等方面受到不同程度的忽视和歧视。第二，中央政府对地方高水平大学的“物质性”支持不够。在全国高等教育经费总量短期内不会大幅增长的情况下，重点高校与非重点高校间类似于一种“零和博奔”的关系。“双一流”建设高校在专项经费和地方配套经费的双重保障下，所获财政拨款只增不减，这就意味着地方高水平大学办学经费整体规模会受到挤压。继续维持“集中投人”的资源配置模式将加剧院校间的“马太效应”,进一步割裂本应是一个有机整体的高等教育系统，不利于各类高校的同步协调发展。因此，在新一轮“双一流”建设政策启动实施之际，有必要顺应时代要求，对“重点建设”这一政策核心信仰做重新解释，即淡化荣誉性价值、保留物质性价值，从“二元对立”转变为“分层分类”，将地方高水平大学纳人“双一流”建设的政策体系中来。（二）地方政府存在对建设性政策的“结果性”误读和“身份性”误用新制度经济学的契约理论认为，一方（委托人）授予另一方（代理人）某“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的困境与对策7778些决策权力，使其为实现委托人的利益而从事某些活动，并依据服务的数量和质量支付相应的报酬,则双方构成委托-代理关系。11 省属高校是典型的代理人，受地方政府委托开展文化教育工作并获得报酬，但由于高校的教学科研、社会服务职能是基于高深知识的创造性工作，具有高度专业性，委托人很难对其做出全方位的监督和评价。省属高校数量众多的事实又进一步增加了判断成本和难度,使这一基于有限理性行动者和不对称信息的委托-代理关系成为“不完全契约”。12 1 为了实现办学资源配置的效益最大化，地方政府必须获得更多与高校办学实力、发展潜力相关的信息，将其作为解决“不完全契约”中信息不对称问题的信号，并据此将有限的办学资源合理准确地分配给省属高校。具体有两种方式：一是提高关键信号的标准以增强筛选功能；二是扩充信号容量以获取全面系统而非片面单一的信号。13 其中，地方政府扩充信号容量的方式通常是在省域内自行组织院校评估、实施专项项目、投专项资金，但这种方式意味着付出更多成本、承担更多风险，因此，大多数地方政府更倾向于选择前者，即借助更高标准的信号做出资源配置的最终决策。然而,地方政府在选择信号时，仍然存在对“双一流”建设等国家“建设性”政策的“结果性”误读和“身份性”误用。第一,地方政府存在对“双一流”建设政策的“结果性”误读。“双一流”建设高校及建设学科的名单，是由高层次专家遵循中国特色学科评价逻辑完成专业评审后，又经教育部等三部委研究酿和国务院批准的最终结果，且建设名单具体到了一级学科，对于地方政府而言，这是一个兼具技术性（学术性)与合法性(政治性)的高标准决策信号。因此,尽管入选“双一流”建设高校名单仅仅是建设的起点，教育部也一再强调“双一流”重点在“建设”，而不是划定身份层次、划分“三六九等”，但地方政府却更愿意将这份能够反映高校发展潜力、具有“官方”性质的名单理解为一个评价结果和身份标签，这超出了入选高校和学科作为“建设者”的初始定位，是对政策原意的曲解。第二,地方政府存在对“双一流”建设政策的“身份性”误用。在重大平台布局、重大项目审批、高层次人才评审、研究生指标分配等办学资源配置过程中，部分地方政府仍存在区分“双一流”高校和“双非”高校的标签意识与身份管理行为：一是省政府将资源过分集中于省内的“双一流”建设高校和有望进人下一轮遂选范围的少数高校，挤压了其他地方高水平大学的生存空间。二是与部属高校、“双一流”建设高校的单列指标相比，中央下拨到各个省份的指标本就偏少，再加上省级政府掌握着分配权，故而出现学术资源的配置不遵循学术逻辑，而遵循政治逻辑、行政逻辑的局面。中国人民大学教育学刊2023年第4 期（三）地方高水平大学仍有“求大求全”的外在制度诱导和内在组织差距从组织层面来看,地方高水平大学的战略选择主要有两种模式：一是同型竞争战略，即将同类型大学中的领先者作为榜样和标杆，通过模仿借鉴其办学定位及实践举措实现快速赶超式发展；二是错位竞争战略，即大学寻找最适合自己的办学定位，通过充分打造比较优势、彰显自身特色，占据“人无我有、人有我优”的特殊地位。绝大多数地方高水平大学曾经是中央部委所属的行业特色型院校,划转地方后，曾一度视“扩张规模、增办学科”的外延式发展模式为捷径,以同型竞争战略为指导,采取了淡化行业属性、服务区域需求的“去行业化”发展模式。但这不仅使行业特色型院校的自身优势学科遭到抛弃，新办学科也因基础薄弱、经费缺乏而经营惨淡,大学综合实力明显下降。因此，一批划转地方的院校调整为错位竞争战略，集中有限资源打造比较优势，实施了卓有成效的“再行业化”发展模式，使特定学科或研究领域的实力得到大幅提升。14 事实证明，只有在传统优势学科基础上扎根区域土壤、拓展行业特色，地方高水平大学才能够创造和维持学术竞争力，凝聚“特色”力量冲击“一流”。然而,地方高水平大学并没有在“双一流”建设引领下的高等教育体系中较好地确定适于自身长远发展的定位与战略，究其原因无外乎内外两个方面。第一，大学财政拨款方式和现行评价指标体系是诱发地方院校“求大求全”思想的外在制度因素。我国自19 8 6 年提出大学财政拨款方式由“基础+发展”转变为“综合定额+专项补助”综合定额与学生人均培养成本、学生和教职员工规模直接相关，学校拥有自主统筹使用权；而专项补助则是由主管部门拨付的经费，均有规定用途，15 因此,地方高水平大学存在扩大办学规模、获取办学经费的内在冲动。此外，“双一流”建设评价体系多是关于学术贡献和重大科研成就的指标,且多以一级学科为测度单位，在此口径下,地方高水平大学的区域特征或行业特征将不再“突出”，特色二级学科甚或研究领域的优势很难在评价和选中脱颖而出，大学难以保持“少而精”的发展定力。第二,发展定位与发展路径不清晰、优势特色学科科研基础不强是导致地方高水平大学难出成效的内在组织因素。部分地方高水平大学对一流学科和一流大学在建设中的辩证关系认识不透彻，没有真正依托优势特色学科精准发力，也尚未与区域经济发展形成稳定紧密的互动机制，在发展战略的选择上犹豫不决、不够坚定。同时，必须承认地方高水平大学与“双一流”建设高校之间仍然存在客观差距：地方高水平大学的高水平研究领域过于狭窄，缺乏国家级高层次平台，科研人员力量过于分散，进而难以承担重大科研攻关任务、产出重大科研成果；学校科研政策和管理机制不健全，教师评价体系、财务管理制度缺乏适切性和灵活性，进而不利于营造良好的科研创新及技术转化的制“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的困境与对策7980度保障环境。作为一项推动高等教育事业发展的国家战略，新一轮“双一流”建设的启动实施不仅意味着该项政策从“统筹推进”阶段迈入“深入推进”阶段，而且为整个高等教育体系的构建提出方向性指引,为有望冲击“世界一流”的地方高水平大学与优势特色学科建设提供目标性要求，是解决地方高水平大学发展问题挑战的宝贵机遇。本研究基于上述讨论提出如下建议。（一）国家层面为地方高水平大学及其优势特色学科发展开辟“新赛道”“双一流”建设政策着力打破高校身份壁垒，有利于地方高水平大学获得公平的竞争机会。若干意见明确提出新一轮“双一流”建设政策要“探索分类评价”，并专为“探索自主发展新模式”做出新部署，强调“坚持问题导向和目标导向，不拘泥于一级学科，允许部分高校按领域和方向开展学科建设”,以“特色、应用”搏击“卓越、一流”。16 完成这一目标不仅要有纲举目张的顶层设计,还要形成与“双一流”相衔接的具体配套政策。一是完善高等教育分类建设支持评价体系。建议在学科遂选和评价政策中，尽快制定实施“差异化”评价标准，完善分类评价办法，使地方高水平大学和强势学科敢于探索新领域，不断突出优势和特色，减少对“双一流”建设身份的同质化追逐行为，进而实现全面深化高等教育体系改革、有效支撑国家发展全局的战略目标。【17 二是为地方高水平大学发展开辟“新赛道”。建议国家层面制定支持地方高水平大学发展和优势特色学科建设的专项计划，遂选约10 0 所建设方向符合区域经济社会或行业发展战略需要、学术基础牢固、优势特色学科实力强劲、成长潜力充足的地方高水平大学，为其开辟一条与“双一流”建设有序衔接的赛道。该专项计划应当既作为地方高水平大学冲击“双一流”建设的“预备役”，在项目申报指标、人才队伍建设指标、研究生招生指标等方面享受“双一流”建设高校同等待遇；又作为“双一流”建设高校的“休整区”，使“能进能出、动态调整”原则落地能够得到制度保障，从而不仅充分激活地方高水平大学的发展潜能，还能激发“双一流”建设高校的危机意识、竞争意识，构建出层次分明、定位清晰、充满活力的院校体系与学科生态。（二）地方政府为地方高水平大学搭建产教融合平台、创设良好治理环境为凸显“双一流”建设坚持特色发展的政策实质，新一轮建设名单不再区分一流大学建设高校和一流学科建设高校，【18 引导地方高水平大学切实中国人民大学教育学刊四、“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的政策建议2023年第4 期把精力和重心聚焦于有关领域、方向的创新与实质突破。省级政府是决定地方高水平大学能否冲出重围的关键主体，也是许多问题产生的症结所在，一定程度上主宰着地方院校的前途和命运，必须重点关注和规范其行为。一是优化资源配置模式。省级政府应当深人理解落实“双一流”的“建设性”政策取向，槟弃标签思维、身份管理模式，既要支持“看得见的”一流大学和一流学科在省内发挥牵引带动作用，又要重视“看不见的”地方高校，特别是具有区域特色、行业特色的地方高水平大学在省内发挥的应用服务价值，推动优势特色学科走出一条以“特色”冲“一流”的螺旋上升路径。二是搭建产教融合平台。由于缺乏“小政府、大社会”的实际操作环境，地方高水平大学很难像西方高校一样，凭借自身市场化运作融人区域创新体系，但却可以在“有为政府”的规划设计下与其他区域行动者建立紧密关联。因此,地方政府应当从区域和行业发展的核心领域出发，加大对产教融合创新平台建设的支持力度，促进高校、产业、平台等融合育人、协同创新。三是创设良好治理环境。地方政府要推进区域高等教育治理现代化，加快转变政府职能，落实高等教育领域简政放权。其中，最核心也是最关键的任务在于扩大落实大学经费使用自主权、学科专业设置和调整自主权，以及组织机构设置和人才队伍选聘自主权，从而为学校学科布局和建设中的人才和经费问题“松绑”。（三）地方高水平大学精准合理定位、优化内部治理、拓展多元筹资渠道“自主权”是在若干意见中出现了4 次的高频词汇，新一轮“双一流”建设继续推进大学办学自主权的扩大和落实，相应地，地方高水平大学也应当具备承接权力的三项基本能力。一是实现精准合理定位。要在充分掌握自身发展基础与潜在增长点、通盘考虑区域行业产业需求与学校学科布局契合程度的前提下做出合理研判，基于错位竞争模式做好战略规划、实现精准定位。没有重点就没有建设，地方高水平大学应当明确自身核心竞争力之所在,采取有限发展战略集中学校办学资源,率先打造优势特色学科,进而带动整个学校学科体系的快速发展。19 二是优化内部治理体系。要加快推动内部治理现代化，充分激发基层学术组织的活力与创造力。地方高水平大学应当妥善处理好院校两级间的权力配置和资源配置问题，在科研政策机制、经费管理机制等方面的改革与完善上下功夫，既要让学术自主权掌握在研究人员手中；又要使权力在规则制度的规范和监督下得到合理运用。三是拓展多元筹资渠道。要针对地方高水平大学和优势特色学科，建立中央财政持续稳定支持、地方政府增加配套支持、高校主动争取社会支持的综合保障机制。应当加大中央财政对具有“领头雁”作用的地方高水平大学的“双一流”建设视角下地方高水平大学发展的困境与对策8182支持力度，以“普遍增加、重点扶持”的方式，依托专项计划为地方高水平大学配套专项资金；应当从中央对地方专项转移支付资金中划出专门经费用于省级高等教育发展，从而引导地方政府投入配套资金、创新资源配置与经费管理模式改革。此外，地方高水平大学要积极拓展多元筹资渠道，立足自身学科特征,加大科研成果转化力度,基于大学教学、科研的基本职能,不断提高吸纳社会资金的能力。【2 0 中国人民大学教育学刊2023年参考文献：【1周海涛，胡万山.地方高校高水平学科建设的模式、难点与对策 J.高等教育研究，2 0 2 0,4 1(03):36-41+85.2王超，樊媛,贾克斌，等.地方高水平大学建设一流学科的路径一一以北京工业大学为例 J.教育研究,2 0 18,3 9(0 8）：15 3-15 7.3 张立彬.“区域特色、全国一流”：地方高水平大学办学目标定位及其路径选择以浙江工业大学建设地方高水平大学为例 J.中国高教研究，2 0 13（0 5）：6 8-7 3.4蔡袁强“双一流”建设中我国地方高水平大学转型发展的若干思路一一以浙江工业大学为例J.中国高教研究，2 0 16（10）：3 3-3 7.5周光礼，武建鑫.什么是世界一流学科 J.中国高教研究，2 0 16（0 1）：6 5-7 3.6公钦正，张瑞.人文社科类博士研究生选择就业地区的影响因素研究 J.中国青年研究，2 0 2 1(10):112-119.【7 9 保罗A.萨巴蒂尔.政策过程理论M.北京：生活读书新知三联书店，,2 0 0 4:8-9，157-159.8 看瞿振元.迈向高等教育强国：普及化与“双一流”N.光明日报.2 0 2 1-0 6-0 9（0 6).【10 龚放“顶层设计”“基层创新”与“中层担纲”试论高等教育现代化的责任担当 J.中国高教研究,2 0 13(12):11-15.11 Jensen M C,Meckling W H.Theory of the Firm:Managerial Behavior,Agency Costs and OwnershipStuctureJ.Journal of Financial Economics,1976,3(04):305-360.12 Williamson,Oliver E.The New Institutional Economics:Taking Stock,Looking AheadJ.Journal ofEconomic Literature,2000,38(03):596-613.【13 】胡娟，陈嘉雨“高门槛”与弱激励”：大学教师聘任与评价制度的理性设计 J.高等教育研究,2 0 2 1,4 2(11):6 9-7 7.【14】周光礼.“行业划转院校”的“去行业化”与“再行业化”：环境变迁与组织应对 J.教育研究，2018,39(09):103112.15】周光礼.经费配置模式与大学战略选择：中国大学趋同化的经济学解释 J.中国高教研究，2015(09):4-13.【16 陈永正.以创业型大学理念引领地方高水平大学建设的探索 J.中国高等教育,2 0 18（Z1）：52-54.17】史静寰.完善分类建设评价，推进高等教育高质量内涵式发展【EB/0L.（2 0 2 2-0 2-14）2 0 2 2-07-10.http:/ 期599085.html.18】教育部.教育部有关负责人就第二轮“双一流”建设有关情况答记者问EB/0L.（2 0 2 2-0 2-14)2022-07-10.http:/ 金久仁.地方高水平大学建设的定位与路径研究 J.江苏高教,2 0 17(0 7）：4 3-4 6.【2 0 陈杰，徐吉洪.高等教育强省视阈下的地方高水平大学建设J.国家教育行政学院学报，2 0 15(11):3-9.The Dilemma and Counter Measures of the Developmentof Local High-level Universities from the Perspective ofAbstract:The new round of“double first-class construction has opened apolicy window for the development of local high-level universities.After in-depthinterviews with the leading cadres of 38 local high-level universities,it is foundthat the construction of“double first-class intensifies the“new and old prob-lems of the local high-level universities,such as the difficulty in attracting andcultivating talents,the lack of funds and the single source,and the low degree ofmodernization of internal and external governan