改革开放以来我国传媒业财政税收制度的三次跃迁.pdf

改革开放以来我国传媒业财政税收制度的三次跃迁陈苏丁和根内容提要改革开放以来，我国传媒业财政税收制度经历了从统收统支到放权让利、从税利分流到分税制改革、从财政税收支持传媒转企改制到“营改增”规范传媒业税收制度的三次重大制度变迁。这三次制度变迁，呈现出传媒业财政税收管理模式从传统向现代的转变，每个阶段都可以看成是对前一阶段飞跃式深化改革的过程。这三次跃迁的背后是我国经济体制改革的影响，体现着经济需求与政治需求的平衡，传媒业中的先行军在其中亦发挥了重要的推动作用。关键词传媒业财政税收制度变迁果较多，但聚焦传媒业财政税收制度的研究则很引言少。在已有成果中，有的提出了对传媒制度绩效我国传媒业的发展与财政税收制度紧密相评价的思路和方法，将中国传媒制度变迁划分关。财政税收制度从“收入”“支出”两翼影响着为四个阶段；有的以中国媒介制度变迁演化的传媒业的资源配置和产业化发展的进程，也深刻机制为研究对象，挖掘媒介发展和演化的根本动牵引着媒体作为市场微观主体的经济行动。梳理因；有的将传媒制度进行分阶段研究，揭示传媒传媒业财政税收制度的变迁轨迹，总结其中的规制度变迁的特点；等等。但是，鲜见聚焦传媒业律和特点，对于把握今后传媒业的发展方向具有财政税收制度，并且在制度变迁分析中以纵横结重要的参考价值。本文所说的传媒业财政税收制合的体系性框架来观照传媒业发展的研究，缺乏度，特指国家宏观的财政税收制度在传媒业当中结合媒介传统、意识形态等非正式规则的约束作的反映和具体落实情况。改革开放以来，随着经用的研究。济体制改革的深人，财政税收制度的改革与传媒除传媒经济研究者之外，也有部分来自财政业的制度变迁同频共振，形成了传媒业财政税收学、税收学专业领域的学者，聚焦于与传媒业相关制度的三次跃迁，反映出传媒业改革发展不断深度最高的文化产业财政税收制度的研究。如探讨化的趋势。公共财政对文化支出的标准、渠道及绩效评估框从文献梳理的情况来看，传媒经济研究中关架，提出提升公共文化财政支出使用效益的最注传媒业制度变迁、传媒业产业政策等方面的成优规模，通过分析公共文化产品服务的界限提124粤海2 0 2 3.4出促进我国文化发展的财税政策建议，等等。部分研究还在传媒上市公司的样本数据基础上进行实证分析，如研究政府对传媒上市的公司补贴方式，测算我国文化传媒上市公司的综合经营绩效，等等。从研究的理论和思路上来看，这一类研究主要是基于政策研究的视角，关注如何促进产业发展，通过构建模型评价财政税收制度的绩效等，属于“促进行业发展的政策研究”的单向度思考方式。与传媒经济领域的研究相似，此类研究较少关注制度变迁的整体脉络、关键节点的肇始和动因，很少将财政税收制度和具体行业发展的纵向演化结合起来进行分析。由此来看，聚焦传媒业财政税收制度，从制度变迁规律中探究财政税收改革与传媒业发展的关系，无论是从理论维度还是政策实践维度,都能够体现出本文的创新性。制度变迁是制度的替代、转换以及蕴含其中的交易过程。传媒业财政税收制度的三次跃迁均是在制度供给方（政府）与制度需求方（媒体以及政府自身)的共同推动下实现的。从新制度经济学的视域来看，这是由传媒发起的自下而上的诱致性制度变迁，以及财政税收体制改革带动的强制性制度变迁互相交融的渐进过程。这三次跃迁是伴随着我国经济体制改革过程，由制度供需双方基于潜在收益和预期成本的比较而进行的制度创新选择，并且基于传媒“事业单位、企业化管理”的双重属性呈现出路径依赖的特点。第一次跃迁：放权让利激发传媒业经营活力（197 8 1993年）改革开放前，我国传媒业实行的财政税收制度是“统收统支”的计划经济模式，媒体基本没有经营自主权，也不需要通过经营来养活自已。随着经济体制改革不断深入，一直依赖财政拨款的传媒业，开始尝试寻求制度突破。与此同时，财政体制“放权让利”的改革，减轻了国家财政的压力，推动了传媒业财政税收制度的第一次重大制度变迁。（一）开启传媒业收益分配改革在财政部197 9年颁布的关于报社试行企业基金的实施办法中，最早出现了作为事业单位的媒体如何实行“企业化管理”的表述，明确了在媒体完成年度计划指标的情况下，可提取和使用企业基金，用于添置职工集体福利设施、发放职工福利基金和奖金等。这是企业基金第一次正式出现在媒体的分配方案中。其后实行的利润留成制，按照核定的比例留用利润,将企业基金的概念进一步融人利润分配之中，彻底改变了媒体完全依赖国家财政的状况。由财政部门主导的“放权让利”，开启了媒体所有权与经营权的分离。剩余利润归属发生变化,这意味着媒体拥有了部分收益的所有权，而收益如何进行再分配则关联着媒体的经营主动权。企业基金制、利润留成制虽然本质上仍然是国家下放给媒体的部分财力支配权，且未明确媒体的独立经营地位，但这一改革预示着国家与媒体收益分配关系变革的开始，也为后来的“利改税”改革奠定了基础。（二）明确传媒业经营主体地位“利改税”改革是更进一步的制度创新。媒体由此能够作为市场主体，合理地获取潜在利润。1983年和19 8 4年在国营企业重点推行的两轮“利改税”政策后，企业上缴给国家财政的收入转变为完全以税收形式上缴。这项政策在传媒业领域的施行，从根本上明确了媒体的经营主体地位。媒体享有税后利润，作为市场主体，承担盈亏自负的经营责任。1983年财政部对经济日报试行的利改税措施，展现了这一变迁过程。据经济日报社史料记载：财政部以19 8 3 年财税字第17 6 号文件批准报社为第一批利改税试行单位，国家征收所得税在55%税率的基础上减征，规定减征后按35%的税率上缴所得税，税后利润全部留给报社按规定使用。198 3年，报社印报所用纸张，按购进价格全部计人成本，财政不负担差价补贴。考虑到报社其他成本，财政部决定从19 8 3年到19 8 5年三年中每年拨给定额补贴150 万元，以弥补自筹资金的不足。19 8 3年的150 万元财政定额补贴125改革开放以来我国传媒业财政税收制度的三次跃迁在当年实现。?至此，财政补贴开始逐步退出媒体的经济来源，如暂停负担新闻纸张补贴差价等，但同时也配有定额补贴等过渡措施，这显然是基于媒体“事业单位、企业化管理”双重属性而做出的决策。这些政策在调动报社积极性的同时，也推动传媒业开始探索累积收益自我发展的道路。（三）鼓励传媒业实行经营包干从2 0 世纪8 0 年代的整体情况来看，我国进入“财政大包干”时期。根据一些财政学学者的观点，财政大包干是在让利基础上的“包税制”。但是，对于刚刚开始市场化探索的传媒业来说，“大包干”政策对媒体的激励作用是显而易见的。1979年、198 7 年，在财政“放权让利”的导向下,政府分两轮对文化、传媒、教育、科学、卫生事业单位试行“预算包干”试点改革，极大激发了这些单位经营的积极性。中央电视台和新华社等主流媒体成为反应敏锐的制度创新者。它们分别向国务院和财政部提出了中央电视台财务改革实施方案和关于新华社事业经费包干问题的报告，两个方案均明确了由财政拨付一定金额的包干经费，核定比例三年不变，其后财政拨款逐年减少，直至退出。而上交税款后的事业收人全部留归媒体使用，从当年实现的净收人总额中按一定的综合提取比例计提集体福利和奖励基金。这种通过税利分流区分“税”和“利”的办法，明确了国家与媒体的关系，意味着在将经营管理责任交给媒体的同时，也将利润空间释放给媒体。国家则以征缴税收方和财产所有者身份重新加入媒体的收益分配。这一制度安排，为今后数十年政府对传媒业经营管理的宏观调控设定了核心思路。正是因为有了这样的财政税收制度安排，媒体内部资源开始得到统筹规划与合理配置。以中央电视台为例，利税分流后，其节目录制能力和拍片能力飞跃提升，营业收人由19 8 0 年的2 43万元上升至198 6 年的12 8 8 万元，6 年增长了4倍多。在此基础上，央视陆续开启了多元化经营。继19 8 4年央视的中国电视国际服务公司成立之后，梅地亚电视中心有限公司、太湖影视城等相继成立，获得了较好的经济收益。制度变迁的边际调整很大程度上源于报酬的递增性,而报酬的递增又进一步加强了制度变迁的路径依赖。在随后的数十年间，“包干制”的思路犹如动力因子融人媒体发展的进程中。从央视个案可以看出，其发展受财政体制的影响非常明显。例如，19 8 7 年到19 9 0 年央视恢复了全额拨款体制，收人随即下降。19 9 0 年央视又开始实行了三轮财政包干制度，其收人从19 9 0 年的1.9 7亿元攀升至2 0 0 2 年的7 0 亿元。可见，在特定历史时期财政体制探索中出现的传媒业“包干制”，不仅使媒体的自主经营获得了制度上的承认，更引发了媒体强化经济核算、改革内部财务管理、挖掘增产节约潜力的切实行动。与改革开放前相比，这一时期在财政税收方面的一系列改革措施在实质上都可以归结为财政的“放权让利”，其结果是确立了媒体的市场主体地位，极大地释放出传媒经营的空间与活力。因此，相对于传统的“统收统支”体制而言，这无疑是一次飞跃式的制度变迁。第二次跃迁：分权改革推动传媒业发展方式转变（1994一2 0 12 年）这一阶段开展了重大财政税收体制改革，如分税制改革、19 9 4年工商税制改革以及“计划财政”向“公共财政”转变，推动了传媒业财政税收制度的改革，传媒业的发展方式也随之转变。分税制重新梳理了中央和地方的财政关系，在加强中央财政的同时，也使传媒业与地方政府的关系随着税种划分的变化结合得更为紧密。工商税制改革降低了传媒业的创新成本。随后，凭借地域性的集中优势展开的传媒业集团化探索，使传媒业与地方政府发生更深的关联,形成共同的制度创新需求，从而推动着传媒业积极跟进制度创新，向“所有潜在收人的全部增量”不断趋近。第二次跃迁的形成，是财税体制改革和文化体制改革战略的政府主导性制度变迁，与传媒业基于发展需求促成的诱致性制度变迁交叉推动的结果。（一)分税制改革调动地方政府发展本地传126粤海2 0 2 3.4媒业的积极性1994年工商税制改革和同期的分税制改革，是新中国成立以来力度最大、成效显著的标志性财政制度改革。税制改革通过调整税率、减免纳税项等方式扩大企业的利润空间。统一税率有利于形成公平有序的税收环境。分税制以调整中央和地方、国家和企业之间的关系为主。由中央和地方按税种划分收人，各自的利益界限和基数进一步明确，在自已的税收范围内发展税源。地方政府的重心因此从“包干制”时期博奔获取的短期行为转变为开源节流的长期增收行为，建立了财政收人稳定增长的机制。其中中央和地方关系的调整、税种划分的调整，在传媒业催生了一系列的配套制度创新。分税制使传媒业与地方政府的关系更为紧密。这一时期传媒业税负中比重最高的是流转税,其中占比最大的是营业税。分税制实施后，为鼓励地方发展第三产业和效益型经济，营业税被划分为地方税种。除营业税外，其他与传媒业相关的企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税等大部分税种也被划人地方税范畴。直到后来实行“营改增”之前，营业税都是政府向媒体征收的主要税种，这一税种也一直划为地方税种，传媒业成为地方政府的税源之一。分税制改革后，“共同做大蛋糕”成为调整中央与地方关系的重要思路。由于传媒业涉及的大部分税种划归地方政府，成为其新的经济增长点，地方政府也更加重视通过其所属媒体表达自已的声音，开始为自已的传媒经营争取发展空间。例如，开始纷纷向国家新闻出版总署申请另批刊号，部分地方政府还开始推动传媒集团化探索等。虽然分税制也造成了一些问题，如地方税体系日益菱缩等，但在财政关系的放权与分权中，通过税种划分，厘清央地收入，协调央地关系，从而巩固中央财力，发挥地方积极性。这些都使得传媒业的发展与地方政府的利益更为紧密地联系在一起，地方政府开始以各种方式加大对传媒业的支持。（二)财政税收制度助推媒体转企改制2003年开始的文化体制改革是涉及传媒业转企改制的一件大事，在此过程中财政税收制度的改革主要聚焦于出版、电影、高新技术媒体等的资金支持和政策优惠，有针对性地推动传媒业的体制改革。一方面，这一时期财政税收制度重点助推传媒的企业化转型。2 0 0 3年底，国务院办公厅的关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知（国办发【2 0 0 3】10 5号），对转制工作的十个方面做出规定。其中财政税收政策的主要内容为给予专项资金支持以及税收政策优惠。2 0 0 5年财政部、海关总署、国家税务总局下发了关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知以及关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知，对正在进行文化体制改革的试点地区及单位给予一系列相关税收优惠政策。此后实施的五年中，税收优惠政策惠及全国2 0 0 0 多家转制的宣传文化单位，减免税收近百亿元，对传媒业改制形成了有力的推动。这一时期与传媒业相关的税收制度见表1。表12 0 0 2 2 0 12 年与传媒业相关的税收制度税种对指定的县及县以下出版物、电影相关收人，党报、党刊相关收入，转制的传媒事业单位相关收入，相关少数民族文字出版物，免征增值税。增值税对指定的相关党报党刊、少年儿童和老年出版物、中小学课本、少数民族文字出版物、盲文图书和盲文期刊等增值税先征后退。相关高新技术传媒企业降低企业所得税税率；相关传媒企业研发费用、公益性捐赠等允许按税法在计算应纳税企业所得税所得额时按照加计扣除；相关企业财产损失可在税前扣除。相关个人捐赠可从应纳税所得额中扣除；政府、部队等个人所得税指定单位颁发的相关奖金免征个人所得税。传媒企业电影相关收入免征营业税；有线数字电视基本营业税收视维护费按指定期限和程序免征营业税。转制的传媒单位的自用房产免征房产税；指定相关条件房产税的传媒单位免缴经营用房房产税。城镇土地转制的传媒单位其自用土地免征城镇土地使用税；指定使用税相关条件的文化单位免缴经营用土地的城镇土地使用税。车船使用税转制的传媒单位其自用车船免征车船使用税与重点传媒产品相关指定条件的自用设备及配套件、配关税主要内容件免征进口关税和进口环节增值税127改革开放以来我国传媒业财政税收制度的三次跃迁另一方面,党报党刊、公益性媒体等始终是财第三次跃迁：治理调控促进传媒业政税收制度首要的保障对象。这一时期与传媒业管理日益规范化（2 0 12 年以来）相关的税收制度，其主要减免对象具有指令性和限定性的特征。党报党刊、全国县（含县级市、区、旗)及县以下新华书店和农村供销社、依据国家相关规定认定的高新技术文化企业等，是税收优惠的主要适用对象。相关财政制度中也明确表达为“支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制”。可见，转企改制中财政税收制度重点支持和优惠的对象，始终围绕着政府重点保障的媒体类型和领域。这一点凸显了传媒业一以贯之的政治属性，体现出长期存在并不断强化的政治成本。传媒业的“双重属性”，是传媒业财政税收制度变迁的重要影响因素,关系着制度变迁的成本估算和收益预测，这是制度变迁中路径依赖的形成原因之一。（三）促进传媒业集团化发展趋势形成组建传媒集团可以享受人力资源、基本建设、高科技产业等方面税收优惠的规定，成为居于经营领先地位的媒体趋向于组建传媒集团的原因之一。从新制度经济学的角度看,财政税收制度的这一规定，节约了组建传媒集团的组织成本。传媒业抓住契机，开启集团化发展，产业化向纵深推进。19 9 6 年,以广州日报为首的部分媒体在经历了增长扩版、自办发行与人事工资制度改革之后，经济实力增强，成立我国第一家报业集团广州日报报业集团，从此拉开了我国传媒业集团化发展的序幕。三年内，各地优势报纸纷纷走上集团化发展道路，2 0 0 3年11月新京报开启跨区域办报的首次尝试，到2 0 11年全国有2 6 家报业集团成立。这一时期传媒业的集团化产业化尝试，更多的是为了摆脱了财政拨款的依赖惯性,逐渐获得更多资产使用权和收益权。与文化体制改革相呼应，财政税收制度以分税制等方式进行渐进式的制度变迁，“赋权”媒体成为市场经济中的微观主体，支持其发展方式转变与管理制度创新，这是改革开放后传媒业财政税收制度所发生的第二次跃迁。党的十八大之后，我国进人全面深化改革的新时代，传媒业也进人科技创新驱动发展的新常态。财政税收对传媒业的支持开始重点转向两个方面：一是对传媒新常态发展的调控和引导；二是加强传媒公共服务的均等化。在此政策引导下，传媒业的社会功能尤其是公共服务职能日益强化，传媒业管理日益规范化。（一）引导传媒业强化公共服务早在2 0 世纪末，我国便开始构建公共财政的基本框架。作为社会主义市场经济配套的一种财政模式，公共财政聚焦于解决政府在竞争领域的“越位”和在公共领域的“缺位”问题，主要是为了满足社会主义市场经济运行中的社会公共需要而建立的政府财政运行机制模式。公共财政的重点，突出了一个“治”字，也即通过治理调控来满足社会的公共需求，与传媒业转制可以形成深层次的共振。政府可以将公共服务作为重要考量标准，用调控财政税收的方式，引导传媒业加强公共服务，同时推动传媒产业的发展。党的十八大以后，我国进入公共财政的全面构建时期。随着我国财政实力的显著提升，公共财政以保障和改善民生为重要任务，加大了对科教文卫等公共领域的基础性投入。这对于传媒业的发展，作用尤为显著。这一时期的财政税收制度侧重于通过加强政府补助来提升传媒的公共服务职能。对于向产业化纵深发展的传媒业来说，这一点可以从传媒上市公司收到的“政府补助”一项体现出来。本文根据2 0 12 年证监会的行业分类，分别从“新闻和出版业”“广播、电视、电影和影视录音制作业”“电信、广播电视和卫星传输服务”“互联网和相关服务”“文化艺术业”这几个分类中筛选出10 7 家传媒上市公司（芒果超媒等被划为文化艺术业），通过收集和整理，将这些公司2 0 12 一2 0 2 1年获得的政府补助情况汇总如下(见表2)：128粤海2 0 2 3.4表2 2 0 12 2 0 2 1年10 7 家传媒上市公司获得政府补助情况获得补助政府补助总额年份公司数量201241201341201441201547201655201758201862201965202065202171数据来源：国泰安CSMAR数据库、瑞思数据库、中经网等。可以看出，这十年间除偶有降低外，政府补助在大多数年份是增加的，尤其是2 0 2 0 年大幅上升，2 0 2 1年呈倍数增长，体现出财政对于传媒业的投人力度。在政府补助的附加说明中可以看到，在10 7家传媒上市公司得到的政府补助中，有很大一部分是用于支持农村传媒基础设施建设及乡村项目。如“村村通、村村响”工程奖励、农村应急广播系统补助、农村有线电视发展补助、数字兴农补贴、农村低保户收看有线电视补助、广电光缆和电缆改造项目补助、农村数字电影片租等。将2012一2 0 2 1年的数据中与其相关的部分逐一抓取,并累计求和得出涉农补助数据,如图1所示。7000.0006000.000金额5000.0004198.0473.86274574000.000单位3000.000万2000.000元1000.0000.0002012201320142015201620172018201920202021图12 0 12 2 0 2 1年传媒上市公司得到的涉农政府补助从图中可以看到，在这十年之中，除2 0 17 年政府补助总额较低外，10 7 家传媒上市公司每年因承担相关的农村项目而得到的政府补助都高达2000多万至50 0 0 多万元。财政支出以加大补助支出的激励方式，推动着传媒企业进行农村地区补助均值的相关建设,不仅强化了传媒公共服务的均等化，（单位：万元）（单位：万元）168110.10144100.246197852.93824825.681246276.06906006.733270175.23245748.409316466.33065753.933156356.79682695.807338811.07295464.695388068.95895970.291535919.55498244.9161626640.308822910.4275930.1254579.815619.300也提升了传媒上市公司在政府公共服务领域内的跟进力度。（二）加强传媒业专项资金管理专项财政资金是财政支持传媒业发展的重要手段之一。传媒业财政专项资金的制度变化，反映了政府“有形之手”的引导趋势，加强传媒业的资金管理以及明确专项资金使用的绩效考核，对传媒业发展方向发挥重要引导作用。财政部从2 0 世纪9 0 年代就开始设立“宣传文化发展专项资金”。这类资金虽然广泛涉及文化业，但传媒业是其支持的重点领域，主要用于资助电影和音像制品、重点出口图书的翻译，推动传媒业相关产品和服务的出口合作，等等。经历近三十年的发展，我国政府设立的相关专项资金已经覆盖传媒业创业投资、产业投资的各个领域，形成了国家、省、市、区县的四级布局。专项资金成为聚集传媒业优质资源，发挥宏观调控“风向标”作用的重要手段之一。每一个时期的专项资金都代表着政府对传媒业的支持重点和关注方向，兼具“政策导向”与“市场运作”的双重作用。这些导向包括：第一，重点保障社会收益。新闻宣传部门直属媒体，如党报党刊、公益类读物出版社等一直是各类财政专项资金的重点保障单位。第二，突出资金效益的绩效评价。这一阶段传媒业专项资金不再沿用原来的财政拨款、行政分配模式，而是更加注重提高传媒业资源配置效率。第三，发挥财政资金的杠杆作用。政府部门以少量财政补贴撬动大量民3150.7502762.4292159.354*2480.839间资金兴办项目，为传媒金融合作提供新机遇，以多元化投融资体系帮助传媒产业抵御风险。专项资金的制度变迁体现出财政部门在政治风险、政治成本和经济收益之间明确而谨慎的态度。意识形态属性强、政治风险高的传媒领域是财政资金保障的重点领域，而传媒业的经营性部分，作为政治风险相对较小的领域，则是适当地提出经济收益的要求。129改革开放以来我国传媒业财政税收制度的三次跃迁（三)进行传媒业主要税种的调整2012一2 0 2 1年被认为是我国传媒产业转型发展的重要十年，传统媒体积极转型，形成了互联网平台与实体经济相融合的传媒新常态。行业的快速增长必然带来成本、收益的变动,潜在利润成为制度创新的诱致因素。在传媒业集团化发展中，由于业务细分、增设子公司等原因,其关联交易增多。同时，与上下游企业所缴纳营业税、增值税税种不同,其出现重复交税,成本增加的问题。因此，对于被归为服务业、专业化分工趋于细化、流转环节较多的传媒业来说,增值税的计税依据和征收方式更为适合。2013年的“营改增”（营业税改增值税）作为重要的税收制度改革，在传媒业是逐步实行并推广的。而此前较早纳入“营改增”的首批“1+6”试点行业中，便包含了“信息技术服务、文化创意服务”业。2 0 13年8 月广播影视服务业也被纳人“营改增”序列，自此传媒业全部实现“营改增”，增值税成为传媒业的主要税种之一。这次传媒业“营改增”是结合其生产经营特点进行的重大改革。对每一生产环节产品的增值部分征收增值税，避免了原来同一产品重复征税的情况。这一举措不仅节约了成本，对拉长产业链条扩大税基也有积极作用，因而可以产生减税效应，促进专业化分工和发展。这期间财政部、国家税务总局联合其他部门陆续出台了一系列与传媒业相关的增值税制度，如采取全额退还、纳税人抵减应纳税额、先征后退、按一定比例即征即退、免征增值税等方式。传媒业增值税税收制度的陆续出台，是财政税收在传媒业新生态中的制度投射。传媒业公共服务的强化、专项资金管理的规范化、“营改增”制度的实施，推动我国传媒业发展进入新常态，传媒业财政税收制度在此过程中的第三次跃迁发挥了重要的作用。传媒业财政税收制度三次跃迁的内外动因财政犹如社会的“血液”，从各个环节获得财政收入后又通过财政支出滋养着（社会全身的每一个细胞。传媒业财政税收制度的每一次跃迁，都体现了我国经济体制改革的深刻影响，体现了经济需求与政治需求的平衡，同时也体现了传媒业中的先行军在其中所发挥的推动作用。（一）宏观经济体制改革的影响财政税收体制是整体经济体制改革的突破口。传媒业财政税收制度的三次跃迁是我国经济体制改革在传媒业的深层投射，对应和暗合着经济体制改革中财政治理“放权”与“分权”的导向变化。传媒业财政税收制度的出台与财政治理的层级框架紧密相连。我国的财政治理框架，从中央到地方政府,逐级、逐层进行建构。一般由中央确定主要的财政制度与税收导向，省级层面再根据阶段重点出台各自的意见，部分市级层面进一步细化，制定区域性具体制度。虽然各财政税收部门的层级、所在区域与传媒业关联度不同，且对传媒业调控的倾向和重点也有所差异，但这种层级框架确保了制度的一贯性和针对性，使得传媒业财政税收制度紧跟经济体制改革的步伐，体现着经济体制改革的大方向。传媒业财政税收制度的跃迁反映出经济体制改革中“放权”与“分权”的导向变化。如果用一个字来概括财政体制作为经济体制改革中先行一步的“突破口”发挥的作用，应该是“权”。我国财政体制的治理逻辑，是理顺和规范国家与企业、中央与地方两大分配关系，这一点也体现在传媒业财政税收制度的变迁中。比如传媒业财政税收制度的第一次制度跃迁就充分体现了政府与传媒企业之间放权与分权的逻辑。国家财政和媒体运行双方面的经济需求产生了制度创新动力。政府为解决财政支出困难而进行的明确引导，形成财政税收制度变迁。经营方针、利益分配等方面的制度变化，为传媒业企业化经营拓展了利润空间，降低了创新成本，激发了传媒业的经营活力。没有政府与传媒企业之间放权与分权的良性互动，就不可能有传媒业改革的显著绩效。之后的两次制度跃迁同样如此，财政上的“放权让利”使媒体的经营自主权逐步增强，直接体现了政府与企业130粤海2 0 2 3.4的关系变化。两步“利改税”改变了传媒业上缴利润的方式和比例，推动了传媒业收益分配方案的不断完善。而作为经济体制改革中心环节的分税制财政改革，则通过中央和地方关系及税种划分的调整，使传媒业与地方政府的关系更为紧密。（二）经济需求和政治需求的平衡“财政从根本上看是一种经济活动，但含有强烈的政治因素”。经济需求和政治需求是贯穿传媒业财政税收制度的两个重要影响因素。传媒业财政税收制度的三次跃迁也是在这两种需求不断平衡的过程中产生的。政治需求来源于传媒业和政府两个方面。对于传媒业来说，即便是在传媒业市场化、产业化的大胆探索之际,也始终存在着对经济需求和政治需求的平衡兼顾。对于政府来说，作为我国传媒业相关制度的供给者和监督者，政治保障往往要优先于经济所需。经济需求则来源于各方对于成本和收益的不断比较。传媒业作为微观经营决策者，从运营成本和自身发展需求出发，往往希望获得最大的经济收益。而政府作为国有资产所有者的代表，享有资产经营收入的分配权。在保障政治收益的前提下，经济上也追求国家收益的最大化。纵观传媒业财政税收制度的三次跃迁，在“放开”的财政税收制度阶段，中央财政压力过大，政府希望传媒业通过市场经营实现自负盈亏。改革开放后，在确保政治属性的前提下，对于传媒业在经营上突破原有制度的自发行动，即“非常规行为”，政府认可某些突破，否决另一些突破，并通过发挥财政宏观调控和税收杠杆的职能，不断调和各方利益。财政税收制度的制定及其实施主要由政府来完成,其在制度的路径选择、推进的次序与时机的权衡中起着决定性作用。但政治需求和经济需求的平衡一直是制度跃迁中的重要影响因素，党执政为民的根本宗旨决定了政府必须考虑将传媒业的公共服务职能放在重要位置。从这一角度来说，传媒业新常态发展的制度需求和传媒业公共服务相对不足之间的矛盾，正是促发传媒业财政税收制度第三次跃迁的主要动因。财政税收制度的支持形成了传媒业公共服务领域的发展空间，引导着传媒企业进入这一领域，从而更大程度地满足社会公共需求。（三）传媒业中先行军的推动作用传媒业的财政税收制度创新，首先发生于传媒业的先行军。改革开放初期的“八家上书”便是典型的例子。由人民日报求是解放军报光明日报经济日报工人日报中国青年报参考消息组成的中央七报一刊（即“八家”），带头向财政部申请保留事业单位性质实行企业化管理，并获得批准，开启了传媒业经营分配制度的创新。一方面，传媒业的先行军们坚持党的领导，它们是党的宣传任务最坚定的执行者。它们最先感受到政策导向和改革的气息，最先发现传媒业发展的空间，最具创新的实力和底气。它们抓住潜在的发展机遇，承担获得利润的风险成本。它们是改革大潮中敏锐的观察者，也是制度变迁的参与者。在兼顾自身双重属性的同时，它们不断寻找其中的平衡点，推动制度创新在既定的路径上深化、完善。另一方面，传媒业先行军的作用也体现在自身利益的争取和博奔中。经济日报在“利改税”过程中曾以申述其“难承受的困难”来争取减免税。198 4年底经济日报社向中宣部提交“申述征收55%所得税难承受的理由”，并同时抄送中央财经领导小组和财政部，针对财政部在利改税过程中拟将所得税税率从原来的3 5%提高到55%进行申述。这份报告写道：“报社研究后认为：如执行调整后的55%所得税率，报社的财力很难承受，对于报社今后的发展也将产生严重影响。报社具有国家机关性质，但国家不拔给办报经费，是自负盈亏的单位。报社的主要任务是宣传党的方针和政策，不同于一般的生产企业和贸易企业，应在财务上留有相当余地，主要不是要求他们向国家提供利润”。这份报告在分析自筹资金和缴纳税款的基础上，提出基建设备更新、人员开支、新闻纸价格补贴减少等四项理由，进而131改革开放以来我国传媒业财政税收制度的三次跃迁提出免税五年的申请。据经济日报社史资料记载：“这个申述报告发出去以后，中宣部及财政部在当年均未作明文批复。报社19 8 4年仍按调整前的利润总额35%上缴所得税。”198 5年财政部批准的经济日报社第二步利改税方案显示：“根据报社19 8 4年12 月2 2 日发文报告征收55%所得税难承受的理由,财政部审核完毕后，批准减征2 0%,按35%征收。”?这一轮申述和批准的反复，体现出国家对媒体既放开又收缩的过程，更显示出传媒业是制度变迁的重要参与者。从上述“申述”中可以看出，经济日报社对于自身的定位是既是企业又不同于企业，一方面向国家缴纳税收是企业行为,另一方面承担着宣传党的方针政策等责任和义务，追求政治需求和经济需求的平衡。因此，传媒业先行军的推动作用，就显得尤为重要。结语纵观改革开放后我国传媒业财政税收制度的三次跃迁，政府与传媒业的财力、财权关系是其核心。三次跃升的过程是传媒体制改革与整体经济体制改革和财政税收体制改革同频共振的过程。传媒业在其中既有冲破发展束缚自下而上寻求变革的主动，也有作为微观主体跟随整个经济体制改革的大潮自上而下接受变化的被动。近年来,人工智能与数字技术带来的科技革命，使得新兴媒体与数字产业不断跨界互动、融合发展，形成以数字化为特征的新型生态传媒系统，新的制度需求业已形成，但现有的一些制度瓶颈仍然存在，传统媒体与新兴媒体融合发展已是大势所趋，各层级的媒体融合如火如茶，但也存在广告收入持续下滑、融媒体的巨大运营成本等问题。这些问题的解决，不仅需要党和政府进行顶层设计与统筹规划，更有待于必要的政策支持和资金扶持。在财政税收制度上，政府可以通过财政补贴和税收优惠，在公共财政框架内对其进行精准调节和引导。如结合财政税收制度的作用机理，合理运用“事前激励”和“事后激励”的财税政策组合等，引导多元资金进人传媒业，激发媒体经营活力。因此，传媒业财政税收制度的更迭和完善，是未来我国传媒业向着产业化发展方向纵深推进，实现传媒经济结构转型和传媒经济增长方式优化的重要推动力量。丁和根：中国传媒制度绩效研究，南方日报出版社，2 0 0 7年，第2 3页。柳旭波：传媒体制改革的制度经济学分析，新闻界2 0 0 6年第2 期。潘祥辉：媒介演化论：历史制度主义视野下的中国媒介制度变迁研究，中国传媒大学出版社，2 0 0 9年，第136 页。周劲：转型期中国传媒制度变迁的经济学分析一以报业改革为案例，现代传播2 0 0 5年第1期。齐勇峰：中国文化发展战略与公共财政研究，中国经济出版社,2 0 14年，第3页。涂斌：公共文化服务体系财政保障机制研究：基于财政效率的视角，科学出版社，2 0 2 1年，第2 页。柳光强：完善促进文化产业发展的财税政策研究，财政研究2 0 12 年第2 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Since the Reform and Opening-upChen Su,Ding HegenAbstract:Since the Reform and Opening-up,the three changes of the fiscal and taxationsystem in the media industry,about the establishment of the planned economic system,the reform ofprofit to tax,the reform of tax sharing system,the reform of industrial and commercial tax system,the transformation of the media industry in the cultural system reform,and the“replacing businesstax with value-added tax of modern financial system,have had a profound impact on thedevelopment of the media industry in the same period.Each of the three changes was a deepeningreform and a reflection