关于《上海市公路管理条例》修正研究的思考.pdf

72 道路交通|ROAD TRAFFIC作者简介周永刚（1984），男，硕士研究生，高级工程师，从事城市交通规划和设计工作。Email:摘要：2020年10月1日，上海市公路管理条例第三次修正稿颁布并实施，这是关系到上海公路行业管理发展的重大事项，引起社会各界的普遍关注。通过梳理参与完成的上海市公路管理条例修改研究课题，结合上海公路行业管理部门的实践总结，在上海公路管理发展面临的新形势下，阐述上海市公路管理条例修正的必要性和可行性，从上海公路管理主体、“四好”农村路建设发展、公路管养新举措、超限运输治理、长三角区域公路一体化管理、公路信息化管理六个方面展开解读与分析。关键词：管理条例；农村公路；公路建设；公路养护；路政管理Abstract:Abstract:On October 1,2020,the third revision of the Regulations on Shanghai Highway Management was promulgated and implemented.This is a major issue related to the management and development of Shanghais highway industry,and also attracted widespread attention from all walks of life.By sorting out the revision research topics of the Regulations on Shanghai Highway Management completed by the author,combined with the practice summary of the Shanghai highway industry management department,under the new situation facing the development of Shanghai highway management,the author expounds the necessity of the revision of the Regulations on Shanghai Highway Management.It will be interpreted and analyzed from six aspects:the main body of highway management in Shanghai,the construction and development of four good rural roads,new measures for highway management,over-limit transportation governance,integrated management of highways in the Yangtze River Delta region,and highway information management.Keywords:Keywords:Regulations on administration;Rural road;Road construction;Road maintenance;Road administration 0引言截至2019年底，上海市公路总里程超过1.3万km1，其中高速公路里程约845 km，公路桥梁有1.1万多座，公路隧道2条，公路涵洞有2 400多道。上海市公路管理条例（以下简称条例）自2000年5月1日施行以来，先后经2003年、2015年两次修正，较好地规范了上海市公路的规划、建设、养护、经营与管理，推动了上海市公路快速发展，为改善人民群众的生产、生活环境，促进上海市社会经济发展起到了积极的作用。虽然第二次修正距今仅有几年时间，但是这两次修正主要是为了适应政府职能转变和行政体制改革而对管理主体等内容进行的小幅度调整2。近年来，国家颁布了一系列法律、法规、政策，社会和群众对公路服务与管理也提出了更高要求。同时，上海市公路管理实践和立法工作中面临一些新情况和新问题，既有公路管理主体调整的情况，也涉及到如何强化立法职能，创新、优化公路服务与管理。因关于上海市公路管理条例修正研究的思考周永刚1，潘聿迪21.上海城市交通设计院有限公司，2.上海市道路运输管理局Reflections on the Revision of Shanghai Highway Management Regulations73 道路交通|ROAD TRAFFIC此，需要通过修改条例进一步贯彻国家有关公路法律、法规的新要求、新举措，明晰上海市公路管理体制，将近年来积累的公路管理成果和经验通过地方性法规的形式予以固化，提高公路服务水平和能力，以满足广大人民群众日益增长的出行需求。1条例修正的必要性1.1适应上海市交通管理体制改革要求，有必要对条例设定的有关管理主体进行调整2016年2月，上海市路政局承担的上海市公路和城市道路监督检查职责及有关违法案件查处职责划入上海市交通委员会执法总队，调整后的执法总队统一承担上海市交通运输、公路和城市道路等领域的监督检查职责及有关违法案件的查处职责，实现了上海市交通行业的综合执法。2018年11月，根据上海市机构改革方案，撤销了上海市路政局，组建了上海市道路运输管理局，市路政局的公路管理职能划入市道路运输管理局。此外，在上海市区级层面，目前各区的公路规划、建设、养护及路政执法管理的责任部门有所差异。1.2贯彻落实上海实施乡村振兴战略的内在要求，有必要补充完善农村公路内容，保障建设“四好农村路”，实施乡村振兴战略2017年12月19日，习近平总书记在交通运输部关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神深入推进“四好农村路”建设有关情况的报告上做出重要批示。2018年3月31日，中共上海市委、上海市人民政府发布关于贯彻“中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见”的实施意见沪委发20187号），明确提出上海努力在实施乡村振兴战略中作出示范、走在全国前列，指出推进“四好农村路”建设，加快实施农村公路提档升级工程。截至2019年底，上海市农村公路已超过1.1万km，其中县道3 100多km、乡道6 600多km、村道1 400多km1。农村公路约占全市公路总里程的85%，然而原条例规定公路的定义和范围不包含村道。此外，目前个别地区的农村公路存在养护和管理经费不足、主体不明确、相关责任难以落实等问题。因此，对于上海市公路的定义范围以及上海市农村公路的建设资金保障和执法管理等问题，应通过条例修正加以明确，保障上海市“四好”农村公路的全面发展。1.3上海公路管理实践中的新需求和新举措，有必要通过条例修正完善管理机制目前，上海市依据相关法律、法规，运用“全国大件运输许可平台”对符合规定的超限运输车辆行驶公路行为进行审批，每年审批跨省及市内超限运输申请2 000余件。2018年，全市各级交通执法部门累计查处违法超限车辆843辆，卸载超限货物11 000余t1，可见上海市擅自超限运输问题仍然严峻，加强货运源头单位治超刻不容缓3。在公路规划方面，也有必要重视重车（含超限运输车辆）路线在通行空间的布局，方便重车的运输和管理。随着城市化发展的不断推进，上海市大量公路设施已经城镇化，从断面设置、使用功能等方面已经与城市道路没有区别。同时，城镇范围内的各类工程建设和公路养护，以及涉及到的公路范围内的管线埋设、掘路施工等需求越来越多，确保公路设施安全、稳定受控的难度也越来越大。针对这些新情况，上海市公路管理部门已采取了一系列成熟的解决措施，这些成熟的举措需通过法律条文予以明确，在制度层面保障上海市公路在建设、养护、运营管理和服务水平。1.4长三角一体化战略、信息技术发展以及突发事件，对公路管理提出新的要求目前，上海市出省通道的建设均在长三角公路一体化发展的框架内实施，随着74 道路交通|ROAD TRAFFIC长三角一体化战略的深入推进，有必要将长三角交通发展一体化的体制机制纳入法律框架，在公路规划设计、建设及养护运行的全寿命周期内开展省际合作。2019年5月，国务院办公厅印发了深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知，ETC不停车收费成为收费公路发展的重要方向，截至2019年底，上海市高速公路ETC车道已达353条1。目前，上海市各级公路管理部门充分运用现代科技手段，在公路养护科学决策、道路运输要素资源数字化、公众出行需求方面，大力提升公路管理服务水平，优化公众出行服务。因此，条例修改应考虑长三角区域交通一体化趋势、新冠疫情等突发情况，加强公路管理的信息化、智能化以及安全监管能力的应用，提高上海市公路联网运行水平，更好地服务群众出行。2条例修正的可行性2.1各级政府部门对公路管理工作高度重视在国家层面，2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上通过了中华人民共和国公路法第五次修正。2011年国务院颁布实施的公路安全保护条例总结了近年来我国公路安全保护、公路网运转工作的成功经验，确立了公路安全保护工作的基本方针和重要原则，对如何提高公路服务能力和应急保障能力，健全车辆超限治理长效机制，深入推进公路保护和依法行政等作了明确的规定。在部委层面，交通运输部多年来从超限运输治理、电子不停车收费、公路安全管理、路政文明执法等多个方面以部门规章和各类政策文件的形式反复强调公路管理工作的重要性。以上法律、行政法规、文件的修订和颁布，充分体现了国家建立健全公路管理法律体系的态度和决心。在市级层面，上海市公路管理体制机制不断优化完善，行政审批制度改革和放管服等工作持续深入推进，也彰显了市委、市政府强化公路管理的信心和决心。2.2各类公路管理法律、法规能够成为修正的基础2017年第五次修正并发布中华人民共和国公路法、2011年颁布实施的公路安全保护条例，以及交通运输部近年来出台的超限运输车辆行驶公路管理规定公路养护工程管理办法农村公路建设管理办法农村公路养护管理办法等法律法规，对本次条例的修正提供了坚实的法律基础。中华人民共和国公路法2017年修正的主要内容：一是确立了“两个公路体系”发展思路，发展坚持以非收费公路为主，适当发展收费公路，并对收费公路的含义进行了相应调整。二是明确了村道的法律地位，以及国道、省道、县道、乡道和村道的内涵。三是明确了政府的主体责任，特别是农村公路，同时明确村道的规划要求等。以上法律、法规的修订和颁布，对于上海市条例的修正具有重要影响。2.3依法治国理念深入人心党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国发表了一系列重要论述。2017年党的十九大提出，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。实行依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党在深刻总结正反两方面治国经验的基础上作出的正确决策，也是经济社会发展的必然要求。通过不懈努力，上海市营造了良好的法治环境，学法、守法、用法的理念已深入人心，依法治国、依法治市已形成了一定的社会基础和群众基础。近年来对于中华人民共和国公路法公路安全保护条例收费公路管理条例以及上海市高速公路管理办法上海市农村公路管理办法等公路管理法律、法规、规章的宣传也已对公路使用者、经营者、管理者产生了深远而积极的影响。75 道路交通|ROAD TRAFFIC3条例修正的主要内容修正后条例共七章七十九条条文，修改条文共计三十九条4，涉及公路管理主体职责、公路建设和养护、超限运输治理、路政管理、长三角区域协同管理等内容。新修正的公路条例聚焦当前需重点解决的问题，从制度层面着手，为上海城市公路的建设管理提供了更好的法治保障。3.1调整公路管理主体，适应交通管理体制改革修改后的条例根据部门“三定”方案，结合上海市公路管理的实际工作情况，对市交通行政管理部门和市道路运输行政管理部门的管理职责进行必要的切分。市交通行政管理部门负责上海市公路的规划、建设、经营等管理工作，并由下属的执法总队依法实施行政处罚；市道路运输行政管理部门履行公路养护、使用等管理职责，上海市交通委员会执法总队隶属于上海市交通委员会，承担上海市区域内的公路路政执法工作。此外，原本由区公路管理机构负责的公路行政管理工作相应调整至区交通管理部门承担。3.2强化“四好农村路”建设和管养，保障农村振兴与发展为贯彻落实“四好农村路”要求，修改后的条例将“村道”纳入公路范围，进一步明确上海农村公路在“四好”方面的具体要求。在“建好”方面，要提升建设标准，修改后的条例明确新改建的县道、乡道和村道，分别按照不得低于二级、三级和四级公路技术标准实施5，同时要求农村公路规划应当与特色产业、乡村旅游等发展规划相协调，提升上海市农村公路的品质和特色。在“护好”方面,要保障养护资金投入，明确市政府应当建立农村公路养护资金补助机制，区政府要将农村公路养护、管理机构和人员支出一起纳入财政一般预算6。在“管好”方面，要建立路长制和专管员制度，建立区、乡镇、村三级路长制，按照分级分段原则，组织本行政区域内的公路管理工作，同时农村公路专管员制度要与城市网格化管理制度相衔接。在“运营好”方面，要促进农村客运和物流服务体系建设和发展，要求农村公路的技术条件应当与农村客运、物流发展的要求相匹配。3.3提升公路建设和养护水平，满足上海公路发展的实际需求修改后的条例重点从五个方面对公路的管养和服务水平做出提升和完善。一是上海市公路规划应与城市道路有效衔接，在城镇化地区的公路路段要按规定设置照明、人行道、排水设施等具体衔接措施；二是明确本市公路应按规定设置完善的交通标志和标线，对易积水的地下通道等应设置防汛警示标志；三是明确本市一级公路必须设置监控、通信等信息化附属设施，合理布局公路服务区，并配置停车、饮水供应等服务设施；四是推进公路养护市场化运行，引导养护作业单位分类分级有序发展；五是上海市道路运输管理部门、区交通管理部门应按计划实施公路养护，每年至少进行一次公路全面技术状况评定，养护工程根据评定结论、按计划实施养护，减少对公众出行的影响。3.4严格超限治理，加强掘路统筹在超限运输方面，修改后的条例要求上海市在公路专项规划中，要体现重型车辆通行功能和通道布局；同时明确了在上海市及跨省、自治区、直辖市超限运输许可办理的相关规定。在超限治理方面，增设货物运输源头监控管理设施，加强对违法超限运输行为的源头监管；建立长三角相关省市跨区域治超联防联动机制，通过统筹布局超限运输检测站点网络、共享执法信息、实施信用联合惩戒等多种举措，综合提升区域联动治超的实践效果。在统筹掘路方面，针对公路反复开挖、挖掘后修复水平低、修复后路况较差76 道路交通|ROAD TRAFFIC等问题，修改后的条例明确由市道路运输或区交通管理部门会同住房城乡建设管理部门，综合平衡各类道路施工计划，并优先安排综合道路工程。同时，将道路施工企业向社会进行公示，便于接受社会监督，规定任何单位和个人发现公路损坏，可以向相关部门进行反映，相关部门应当及时处理并反馈。3.5加强区域公路管理协作，促进长三角交通一体化按照长三角区域一体化发展国家战略要求，修改后的条例加强公路路网信息互联互通和超限管理的联防联控，促进了长三角区域一体化公路网设施和管理的互联互通。条例在总则中提出，要建立上海市相关管理部门与长三角相关省市有关部门的沟通协调机制，加强区域公路规划、建设、养护和管理的协同，提升省际公路的通达能力；在公路专项规划的编制过程中，要注重省际公路的互联互通，避免形成断头路；在养护方面，规定省际间公路养护作业应当做好沟通与衔接；在超限治理方面，建立长三角一体化跨区域治超联防联动机制。3.6信息化手段赋能，加强应急管理修改后的条例规定，上海市收费公路全面实行联网收费，按照国家和上海市相关规定建设、运行、维护电子不停车收费系统（ETC），保证ETC系统处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质出行服务。修改后的条例增加了信息技术手段提升公路管理水平。条例提出上海市在公路信息采集、出行引导服务、路车协同、安全监测和风险预警等方面，运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，提升公路智能化管理和服务水平。修改后的条例增加了上海市公路管理要纳入上海市“一网统管”城市运行管理体系，实现公路的集成、协同、闭环管理，确保公路安全畅通。在应急管理方面，修改后的条例增加了针对疫情防控等特殊事件的管理条文。为了应对突发事件以及其他应急管理需要，需要在公路上设置综合检查、公共卫生检疫等站点设施，按照相关规定，可由市交通行政管理部门会同有关行政管理部门报市人民政府批准后设置。同时规定综合检查、公共卫生检疫等站点的设置和运行，应减少对公路通行的影响。4结论随着社会经济发展、交通运输的变革，公路设施及运输服务的安全保障面临新的挑战和机遇，在法规层面，哪些公路管理的突出问题和管理措施可以上升为法规条文是一项非常严肃的工作。在法治大背景下，上海市公路管理条例的及时修正为上海市公路行业发展和管理提供了法律保障，从顶层设计层面进一步规范、指导公路规划、建设和运营管理，提升了公路安全监管能力和公共服务水平，保障了城市运行安全。参考文献 1 上海市道路运输管理局,上海城市交通设计院有限公司.上海市公路管理条例修改后续推进工作R.2019.2 上海市路政局,上海市行政法制研究所.上海市公路管理条例立法后评估报告R.2017.3 上海市路政局,上海城市交通设计院有限公司.关于上海市公路管理条例修改研究R.2018.4 上海人大.市人大常委会关于修改上海市公路管理条例的决定公布N.上观新闻.2020-09-25.5 上海人大.涉及收费、超限运输等上海市公路管理条例修正案（草案）今起征询公众意见 N.东方网.2020-09-02.6 刘泉.修法助跑“车轮上的上海”J.上海人大月刊.2020(10):14.