共同富裕背景下完善限售股个人所得税的思考.pdf

第 卷 第 期 年 月 管 理 工 程 师 ：收稿日期：作者简介：崔占兵，男，河南许昌人，硕士，研究方向为财政收入与税收。共同富裕背景下完善限售股个人所得税的思考崔占兵（国家税务总局 苏州市税务局，江苏 苏州）摘 要：限售股是资本性所得的重要内容，进一步完善限售股个人所得税征管，对于合理调节收入差距、推动新时代共同富裕有着十分重要的意义。针对当前限售股清算制度不明确、征管漏洞较多、税收竞争导致税款流失等问题，提出了明确限售股法规界定、完善限售股征管制度、加强完善部门协作机制等建议，以期完善自然人限售股税收征管。关键词：限售股；个人所得税；共同富裕 中图分类号：文献标识码：文章编号：（）年，第 期求是杂志刊发了习近平总书记 年 月在中央财经委员会第十次会议上发表的题为扎实推动共同富裕的重要讲话节选。文章指出在共同富裕的新历史阶段，要加强对高收入者的规范和调节，完善个人所得税制度，规范资本性所得管理。限售股持有者多为上市公司股东、董事、监事、高管、核心业务或技术人员，其应税人群多为高收入、高净值人群。限售股转让所得是资本性所得的重要内容，规范个人资本性所得管理，对于统筹社会公平与效率、合理调节收入差距、推进共同富裕、扩大国家税源都有十分积极的作用。文献回顾 限售股即交易受到一定限制的股票，遗憾的是目前证券监管、税收法规并未对限售股做出明确的定义，在税收征管实践中和“金融商品”产生一定的争议。国内学者主要围绕限售股税规政策存在的制度漏洞及如何完善税收征管展开研究。从资本市场行为动机来看，部分上市公司在业绩不佳的情况下依然在解禁期过后进行“高送转”，其主要动机系避税。，在交易方式上，部分限售股持有人通过大宗交易、协议转让等方式人为压低交易价格的方式侵蚀税基。从减持地域来看，由于限售股征管制度造成税源无序流动，“鹰潭模式”开启了地区间税收竞争的序幕。针对目前限售股股东减持避税问题，学者们主要从政策内容和征管手段两个方面提出自己的建议。在制度设计方面，建议将解禁后原限售股孳生的送转股也划为征税范围，鼓励股东长期持有股票。在完善征管制度方面，建议强化证券监管机关和税务机关协税合作，加强信息共享。针对税收竞争问题，建议以上市公司机构所在地作为个人所得税清算入库地，从源头上堵塞限售股个人所得税管理漏洞，避免恶意税收竞争。综上所述，国内学者侧重于研究限售股减持的避税手段、政策漏洞及制度建议，并未从法规层面探讨限售股税法定义及税种定义之间的差异，对清算制度的法律责任、成本植入制度的运行情况未加以讨论。本文在分析限售股税收征管中的制度漏洞或争议的基础上，从税收政策的设计、执行层面入手，结合相关证券法规、税收征管制度，对限售股个人所得税政策提出相应建议。管 理 工 程 师第 卷 限售股转让个人所得税征管的现状与问题 年，随着我国资本市场股权分置改革完成后，形成了大量可流通的股票供给。为保持资本市场的稳定，证券监管部门对股权分置改革后的可流通股票和新上市股票在一定时间内限制流通，也即“限售股”。自 年对自然人转让限售股依法征收个人所得税以来，伴随着资本市场的蓬勃发展，限售股的市值规模越来越大。年以来，个人所得税 限售股转让所得从 亿元增长到 亿元左右，占个人所得税的比例从 增长到，且随着资本市场走势和减持情况不同年份呈现一定的波动（见表）。表 年自然人转让限售股纳税情况 （万元）年份转让限售股缴纳税款个人所得税收入总额所占比例（）年，年，年，年，年，年，年，年，年，年，年，年，数据来源：中国税务年鉴。年对自然人转让限售股开征收个人所得税以来，虽然发布了一系列法规政策，但在税收征管实践中还存在着诸多不足，部分问题还很严重，具体表现在以下几个方面：相关法规不明确我国现行法律法规并未对限售股作出具体的定义，导致对限售股的定义、范围存在着一定争议。税种管辖有差异财税 号文件规定的限售股主要包括股改限售股、新股限售股；国家税务总局公告 年第 号公告规定的限售股包括股改限售股、新股限售股、重大资产重组限售股。上述两个规范性文件所定义的对限售股范围差异在于重大资产重组限售股。重大资产重组中，纳税人一般以非上市公司股权换取上市公司股票，其权益资产从非流通状态进入资本市场进行流通交换，其性质属性、增值路径和发行新股是一致的，两者的税法评判应该一致。虽然上述税收规范性文件分别是针对个人所得税、增值税，但从实质课税原则来说，税法对同一类征税对象应该保持一致，而不应在不同税种规定中对于性质属性相同的征税对象有明显差异。解禁日含义不明确现行规范性文件中所定义的限售股包含了股票解禁日前孳生的送、转股，但对于解禁日的税法评判不明确。公司法（年修订）规定，公司公开发行股份前已发行的股份，自公司股票在证券交易所上市交易之日起一年内不得转让。上海 深圳交易所股票上市规则规定，控股股东和实际控制人应当承诺：自股票上市之日起三十六个月内，不转让直接或者间接持有的发行人公开发行股票前已发行的股份。证券登记结算机构据此规定对一般上市前股东、控股股东和实际控制人分别设定一年、三年的限售期。在税收征管中，对于控股股东、实际控制人的限售期应该是一年还是三年，存在着不同的理解和处理方式，损害了税法的权威性、统一性。清算责任不清晰证券机构技术和制度准备前形成的限售股，采用证券机构预扣缴、纳税人自行申报清算的方式征收。对于纳税人应清算申报而未清算申报导致少缴税款的行为，应当如何承担法律后果，相关法规文件并未明确，理论界和征管实践中对此存在争议。部分地区税务机关依据个人所得税自行纳税申报办法（试行）（国税发 号）和税收征收管理法，对纳税人未清算行为追究法律责任，追征本金、加征滞纳金，甚至罚款；而部分地区税务机关则认为清算期限届满后不再办理清算事宜，已预扣预缴的税款从纳税保证金账户全额缴入国库，即意味着税收法律关系灭失，纳税人责任免除。清算法律责任不清晰，使得税务机关在执法时法理依据不足，纳税人同样在预扣税款后可能陷入错误认识而不履行清算申报。由于股改限售股和证券技术以及制度完备前的限售股数量巨大，而且历史上取得成本较低，应纳税款一般远超预扣税款，未申报清算造成的税款流失巨大，成为限售股税收征管中的突出问题。限售股征管漏洞较大“高送转”手段规避纳税根据现行法规，解禁日以后取得的限售股孳生的送、转股不属于限售股的范围，由此引发了明显的规避纳税行为。部分上市公司在限售股解禁后，频 第 期崔占兵：共同富裕背景下完善限售股个人所得税的思考繁实施“高送转”方案“洗股”，在限售股本身数量不变的情况下，经除权后，大幅降低限售股的市场价格，从而大大降低税收负担。通过解禁后“高送转”“洗股”，并非一般意义上的税收筹划，而是利用现行限售股政策的明显漏洞规避纳税，不仅引发了市场炒作、干扰了资本市场稳定发展，还造成了严重的税收流失。成本管理不到位根据财税 号文件规定，自 年 月 日后，首次公开发行的上市公司在向证券登记结算公司申请办理股份初始登记时，由限售股自然人股东提供有关限售股成本的原值详细资料。无法提供有关成本原值资料和鉴证报告的，税务机关按照实际转让收入的 核定限售股成本原值和合理税费。在税收征管实践中，成本植入制度落实不到位，实践中核定征收风险就高，纳税人会根据限售股成本选择性“套利”：当纳税人限售股成本高于转让收入的 时，纳税人会提供原值资料；当纳税人限售股成本低于转让收入的，则“不能”提供限售股资料并要求核定成本。限售成本一般可以从其招股说明书、验资报告等公开发行资料中求得实际成本，其原始资料上市公司都有留存，税务机关简单采用核定成本存在着一定的执法风险。部门协作不顺畅根据现行法规，个人持有的限售股被司法扣划时，应由个人自行申报纳税。出于融资需要，持有人有时将限售股设定质押、抵押。当纳税人不能偿还个人负债时，其所持或已质押、抵押的限售股则会被债权人申请司法部门强制执行，证券登记结算公司在履行告知义务后予以协助执行，并报告相关主管税务机关。在税收征管实践中，证券登记结算公司由于跨部门合作机制不畅通、属地管理权限不清等原因无法告知税务机关，加之此时纳税人已经失去偿付能力，甚至“跑路”“失联”，导致划转或拍卖限售股应缴纳的税款无法申报缴纳，造成税款永久性流失。此外，在限售股“场内”质押时，一旦出质人出现债务违约，则可能存在被证券公司强制处分的情形，出质人被强制处分限售股应纳税款存在流失的可能性。异地减持引发税收竞争目前限售股个人所得税由个人开户的证券机构所在地税务机关负责征收管理，这样的管辖机制虽然有利于提高征管效率，但却违背了税源地原则，且个人证券账户可以在全国不同证券机构间转户，限售股纳税义务属地流动性较强，税收管辖权易改变。这样的税收管辖权制度带来的直接问题就是，各地之间为获得税源开展税收竞争，最终造成“公地的悲剧”。自 年开征限售股个人所得税以来，各地政府纷纷推出“先征后返”“财政奖补”等财税政策，吸引异地自然人转户到当地证券营业部减持，将扣缴的个人所得税分成部分，大部分返还或奖补给限售股转让人。限售股税收竞争造成税源无序流动，损害了税负公平原则，导致国家财政税收的大幅流失。完善限售股个人所得税的原则 税收法定原则税收法定是税收立法和税收法律制度的一项基本原则，是全面推进依法治税的必然要求。目前个人所得税法及实施条例并未明确涉及限售股，对限售股的征收和管理主要体现在财税 号等系列规范性文件中，且其征税对象、清算申报、税收管理有较多不完善之处，这与立法法要求、税收法定原则有较大差距。完善限售股个人所得税征管，就应坚持税收法定原则，提高限售税收股征管的法律位阶，明确法律责任，增加法规的可操作性，提高税法的指引作用，更好地引导投资者的经济行为。税收公平原则税收公平是现代税收治理的基本原则，更是新时代推进共同富裕的价值追求。贯彻税法面前人人平等的税法原则，坚持实质课税，使纳税人的税负与其负担能力相适应，使不同纳税人之间的负担水平保持相对公平。坚持税法公平原则，就要在限售股征管中坚持统一的执法标准，堵塞制度漏洞，审慎核定成本，对证券技术和制度准备好之前的限售股减持采取“预扣清算”的征收方式，明确法律责任，对各地区恶性税收竞争政策进一步规范清理，营造公平纳税的税收环境，推动共同富裕。税收稳定原则税收应积极作用于资本市场的稳定发展，给资本市场提供稳定预期，为市场运行提供税法指引，引导市场主体理性运行。目前限售股政策并未所含解禁日之后孳生的送、转股，为降低税收负担，部分上市公司在限售股解禁后频繁实施“高送转”方案，导致个股价格波动性明显加大，助推市场炒作，一定程度上影响了资本市场稳定。完善限售股政策，应发挥税收对资本的闭锁效应，杜绝资本市场明显不当的避税行为，有效抑制由证券市场的“高送转”引发管 理 工 程 师第 卷的市场炒作，促进证券市场稳定发展。完善限售股个人所得税的政策建议 明确限售股法规界定 加强限售股税种协同管理目前个人所得税和增值税法规中定义的限售股主要差别在于重大资产重组限售股。鉴于重大资产限售股和新股限售的性质属性和增值路径一致，根据税收法定、实质课税原则，建议在未来法规修订中加强税种协同管理，将个人所得税和增值税有关限售股的定义、范围相统一，规范征税对象。此外，对于股权激励限售股、员工持股计划，其取得成本远低于市场价，并附有一定的限售期，其性质属性、增值路径和新股限售股类似，未来也可考虑将其纳入个人所得税限售股征收范围。明确解禁日的税法涵义上海 深圳交易所股票上市规则规定由控股股东和实际控制人承诺限售三年，超过了公司法的限售期限。上海 深圳证券交易所系会员制社会组织，其是否具有法律法规明确授权的行政职责目前还存在一定争议。上海 深圳交易所股票上市规则并非严格的法律法规、部门规章、规范性文件，且控股股东和实际控制人的限售期限系自我承诺，建议根据我国立法法规定的“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，将现行规范性文件中的“限售期”明确为公司法所规定的上市后一年，解决目前存在的对“解禁日”理解和执行不一致的问题。解禁日后送转纳入限售股针对目前纳税人通过解禁日后进行“高送转”规避税收行为，鉴于限售股孳生的送转股，其性质上和原始限售股是一致的，建议根据实质课税、税收稳定原则，在未来法规修订中应当将其送转股纳入限售股范围内，杜绝目前明显的税收漏洞，遏制资本市场炒作，维护资本市场稳定发展。完善限售股征管制度 明确限售股清算机制和法律责任针对清算申报责任不清的问题，建议结合税收征收管理法和个人所得税自行纳税申报办法（试行），建立限售股清算机制，明确限售股清算法律责任，为纳税人提供税法指引，为基层税务机关提供征管依据。加强限售股数据采集和分析应用，在证券机构向税务机关申报限售股信息后，由税务风险管理系统及时提取、分析限售股个人涉税信息，由属地管理机构及时对纳税人开展纳税辅导和政策宣传，指导纳税人在 个月内准确完成限售股清算申报。对已完成清算申报的，适时开展事后风险管理。调整税收管辖和代扣缴制度为杜绝各地税收竞争引发国家财政税收流失，建议根据股权转让所得个人所得税管理办法（试行）（国家税务总局公告 年第 号）等规定，按照权益性资产投资所得以被投资企业所在地为税源来源地的原则，将限售股税收管辖权变更为上市公司所在地税务机关。建议采用登记结算机构集中代扣代缴、上市公司属地税机关办理清算、上市公司协助配合的工作机制。对于证券技术和制度完善前的限售股，转让时直接由登记结算机构代扣代缴预扣款，登记结算机构在次月将税款及成交明细集中交付给中央财税系统，由后者再按属地机构进行调库；属地税务机关接到限售股成交信息，及时指导纳税人完成清算申报；对纳税人清算涉及的成本资料、股东过户等事项，由上市公司协助股东办理。这样既可以消除目前由于管辖权流动而造成的税收竞争，也可以由证券登记结算机构集中办理代扣代缴和信息共享，提高征管效率，堵塞未清算的征管漏洞。严格限售股成本管理对完善证券技术和制度准备好之后的新股上市前成本植入，加强税务机关的备案管理，建议改为由个人和上市公司提供，结合 申报材料，由券商或事务所等中介机构进行审核后，经上市所在地税务机关进行成本信息审核确认，由证券登记结算机构进行成本植入。在审核证券技术和制度完善前的限售股成本时，要更多依靠上市公司，不能简单地“一核了之”。针对目前 的成本核定率，建议对近年来有关限售股增值情况进行重新测算，并下浮成本核定率在 之间，杜绝利用成本核定进行政策“套利”，敦促纳税人自觉提供原值资料，依法履行税收申报责任。完善部门协作机制 建立信息共享机制完善税务部门与证监会、交易所、证券登记结算机构等多部门数据互通机制，构建部门协作平台。定期更新限售股存量、增量、减持信息，形成稳定可靠的数据来源，使税务机关及时进行涉税风险分析和风险管理。建议由证券登记结算机构从账户设置 第 期崔占兵：共同富裕背景下完善限售股个人所得税的思考上对限售股进行专户设置，实行分户管理，杜绝由于时间久远导致后期限售股与一般流通股混淆不清的状况。完善限售股司法划转制度建议参考不动产、公司股权变更“先税后证”制度，探索在限售股司法划转中推行“先纳税后过户”制度。建立涉税司法协作机制，由人民法院、证券登记结算机构在对限售股司法拍卖中明确限售股的纳税义务，明确拍卖所得价款优先用于缴纳税费，或者借鉴目前司法拍卖中买方承担税费的规则，推广到限售股司法拍卖过户中。注 释：上海证券交易所股票上市规则：参考文献：鞠杨波上市公司限售股个人所得税税法问题研究上海：华东政法大学，陈敏洵限售股减持税收筹划实务研究时代金融，（）：谢德仁，崔宸瑜，廖珂上市公司“高送转”与内部人股票减持：“谋定后动”还是“顺水推舟”？金融研究，（）：郑佳宁证券市场大宗交易减持行为的规制疏失与校正北京社会科学，（）：高金平限售股税收政策存在问题及对策国际税收，（）：杜亮我国限售股政策存在的问题与政策建议：基于中国与美国证券市场限售政策的比较厦门：厦门大学，叶菁限售股减持个人所得税政策研究武汉：中南财经政法大学，责任编校：罗 红，杜晚霞 （，）：，：；