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84 TRAFFIC&TRANSPORTATION2023 年 7 月 第 39 卷第 4 期（总第 228 期）Jul.2023,Volume 39No.4(Serial No.228)收稿日期：2023-03-27第一作者简介：田 杭（1996-），女，汉族，河南漯河人，硕士，助理工程师，主要研究方向：交通规划与管理。轨交场站综合开发策略及对上海市的启示田 杭，刘 坤，张 旻（上海市上规院城市规划设计有限公司，上海 200011）摘 要：为落实土地集约利用理念，合理有序地开展上海市新一轮轨道交通场站综合开发，分层次研究了轨道交通场站综合开发策略。首先，梳理国内外典型城市已有综合开发案例，在规划引领、开发机制、业态布局方面总结经验。其次，分析上海市已有综合开发实践和多轮综合开发政策演变及渊源，明确上海市新一轮轨道交通建设运营管理机制。最后，结合上海市发展需求和上海市地铁集团运营特点，以公共交通优先、规划先期统筹、区域协同考虑、市区两级联动、开发反哺运营为着眼点，提出适宜的开发策略，支撑场站综合开发科学建设和轨道交通可持续发展。关键词：综合开发；轨道交通；开发机制；规划引导；轨道交通物业中图分类号：U491文献标志码：A文章编号：1671-3400(2023)04-0084-06Rail Transit Depot Comprehensive Development Strategy and Its Enlightenment to ShanghaiTIAN Hang,LIU Kun,ZHANG Min(Shanghai Planning Institute Design Co.,Ltd,Shanghai 200011,China)Abstract:In order to implement the concept of land intensive use and to carry out a new round of comprehensive development of the Shanghai rail transit station reasonably,the development strategy has been studied in depth.First of all,the comprehensive development case of typical cities at home and abroad has been sorted out,and development experience about planning leading,development mechanism,and functional layout is summarized.Secondly,the development practice and policy evolution of Shanghai are analyzed and the new round of rail transit construction operation management mechanism is clarified.Finally,focusing on the aspects of public transport priority,the planning guidance,regional collaboration,two-level linkage and business regurgitation-feeding operation,a series of suitable development strategies are proposed to provide guidance for scientific construction and rail sustainable development.Keyword:Comprehensive development;Rail transit;Development mechanism;Planning guidance;Rail transit property 积约 15 km2。如何充分利用上述轨道交通开发建设的资源成为亟待解决的问题。上海市在轨道交通场站综合开发方面虽然积累了一定的经验，但是仍存在开发政策不完善、开发策略不明晰等问题。本文通过梳理国内外和上海市已开展的综合开发典型案例，结合上海市轨道交通开发政策，总结开发策略，为上海市后续开发建设提供指导和建议。1 国内外综合开发案例 近年来，国内外多个城市先后开展了轨道交通场站综合开发实践，进行以公共交通为导向的开发（Transit-Oriented Development，TOD），在规划引导、开发机制、0 引言 随着国内超大城市土地资源日趋紧张，轨道交通场站综合开发成为土地集约利用的重要依托，也是城市建设贯彻落实绿色、高质量发展的重点领域，在轨道交通可持续发展中具有重要地位1。根据上海市城市总体规划（20172035 年）2，共涉及约 2 200 km 的轨道交通市域线和市区线规划网络，并结合轨道交通线网需求，在市域范围内规划布设 63 处车辆基地，总占地面152023 年第 4 期 85 建设运营、功能导向等多个方面进行探索，积累了丰富经验3。1.1 中国香港 香港作为较早进行轨道交通场站综合开发的城市，经过多轮发展，形成了较为成熟的体系和机制4。1.1.1 开发机制 香港政府、地铁公司、开发商作为一个有机整体，开发主体与周边物业的开发关系和利益分配明确，在综合开发过程中形成良性循环5（见图 1）。具体来说，特区政府通过协议出让的方式将沿线土地供给地铁公司，地铁公司按照一定折扣支付地价。在轨道交通建设运营管理中，由地铁公司统筹设计、建设、运营，采取部分出售、合作经营周边物业等开发方式，将地铁场站附近的部分土地出售给开发商，共担建设费用和投资风险，共享开发收益。在该过程中，一方面，地铁建设以区域综合发展为着眼点，通过场站建设为周边地块带来客流，提升开发价值；另一方面，周边开发吸引人流，为地铁带来客流，形成良性循环6。同时，物业开发收益反哺地铁建设运营，最终形成政府、地铁公司、开发商的长期有序发展。表 1 香港车辆基地上盖开发功能演变汇总表开发历程及代表案例综合开发范围综合开发业态综合开发特点第一代（何东楼）“地面车场+上盖”开发；考虑场站 500 m 服务半径住宅业态较为单一第二代（九龙湾、荃湾、柴湾）“地面车场+上盖”开发，依托毗邻场站发展物业住宅+商业业态丰富性增强，上盖结合场站开发，注重公共空间第三代（将军澳、青衣站）地面车场、车辆基地与周边一体化综合开发住宅+商业+办公+综合交通枢纽空间立体复合性增强，注重公共空间、上盖与周边城市的融合，提供绿化生活空间1.1.2 功能导向 香港的车辆基地上盖开发历经三代5，从以单纯住宅功能转向生态、住宅、公共服务等综合片区融合发展（见表 1）。通过该发展历程，可以看出集约复合是车辆基地上盖开发的趋势，在空间设计上更加注重立体复合、公共空间，并积极与周边城市区域融合。田 杭，刘 坤，张 旻：轨交场站综合开发策略及对上海市的启示?图 1 香港综合开发主体关系图1.2 深圳市 借鉴香港“地铁+物业”开发模式，内地城市积极探索城市轨道交通场站上盖及周边地区联动物业开发的建设模式，以深圳市为典型代表。自深圳市轨道交通二期规划建设工程开始，通过开展前海、蛇口西、横岗、塘朗、龙华 5 个车辆段和多个车站上盖综合开发，新增开发面积，实现了土地再造和集约化利用。不断探索融资模式多元、合作模式多元、开发业态多元的“轨道+物业”综合开发路径7，有效缓解了城市轨道交通建设运营资金压力，其发展主要经历了 3 个阶段（见表 2）。2023 年第 4 期 86 表 3 东京轨道交通综合开发发展阶段阶段特点扩张期（19101945 年）以中心城区为核心，向四周辐射发展铁路建设与开发高速发展期（19502000 年）随着泡沫经济的出现和奥运会申办成功，大规模住宅建设和城市再开发不仅仅局限于核心区域，开始出现依托轨道交通沿线进行新城建设的模式。典型案例：多摩新城集约发展期（2010 年至今）在土地集约和技术发展的背景下，针对老旧场站再开发建设。统筹规划周边住宅、商业、公共服务设施等，促进轨道交通场站与周边城区融合发展，提升城市综合实力。典型案例：涩谷站1.3 日本东京 日本受限于其中心城区用地少、城市人口密度大、交通拥堵严重，主要以轨道交通建设支撑和引导城市发展，是一个建造在铁轨之上的国家。以东京为代表，其 TOD 综合开发经历了扩张期、高速发展期、集约发展期 3 个阶段8（见表 3）。在该发展过程中，综合开发由中心城区逐渐转向轨道交通沿线，并针对老旧场站，结合周边区域进行一体化再开发，促进轨道交通场站与周边城区融合发展和城市综合实力的螺旋上升。东京涩谷站是其中的典型案例。作为东京圈第二大交通枢纽，涩谷站于 1927 年通车，日均客流超过 300万人。但 21 世纪初出现客流降低、商业空间老化、业态减少等问题。因此，2008 年，以涩谷站为起点，进行轨道交通沿线再开发建设8。项目初期，涩谷站以轨道交通场站为核心制定区域规划导则，保障改造项目有序推进。经过再开发，以涩谷站为中心 500 m 范围以文化、商业、办公、酒店为主，5001 000 m范围内以底层商业、娱乐、商住混合为主，1 2 km 范围以住宅为主，通过阶梯式发展，向外辐射带动远端区域9。开发机制上，是典型公共私营合作制（Public-Private Partnership，PPP）模式，通过民营企业（日本东急集团）将开发收益反哺车站建设。同时，政府提供容积率奖励（8.15 提升至 13.7）、优化交通及建设文化设施等措施，为解决涩谷站复杂交通体系创造了良性、可持续的开发模式。1.4 小结 通过国内外轨道交通场站综合开发实践梳理，可以看出以下特点。（1）规划引领作用突出。通过规划先行和统筹协调，综合考虑轨道交通功能和周边需求，合理布局业态，协调建设时序，保证了项目的有序开展。（2）在开发机制方面，国内外城市基于“地铁+物业”开发模式，由地铁建设公司统筹，将轨道交通规划、建设、运营与沿线上盖物业规划、建造、市场运作紧密结合起来，使地铁和物业达到最大协同效应，通过“地铁+物业”反哺轨道交通建设运营，实现了轨道交通健康可持续发展。（3）在业态布局方面，随着社会发展和经济水平的田 杭，刘 坤，张 旻：轨交场站综合开发策略及对上海市的启示表 2 深圳市轨道交通综合开发发展阶段及特点阶段特点探索阶段（20082012 年）融资和拿地：政府降低投入占比；带特定条件招拍挂和土地出让金返还的土地出让模式，降低地铁集团拿地成本；开发模式：建设 移交（Build Transfer，BT）模式；引入开发商作为 BT 合作方，降低房地产开发资金压力；开发业态：住宅为主，辅以办公、商业发展阶段（20132016 年）融资和拿地：政府将上盖土地资金直接注入地铁集团，降低初期短期资金压力；放开社会资本流入渠道，提高项目融资效率；开发模式：引入社会资本建立合资子公司；BT 开发+协议合作捆绑；开发业态：住宅为主，商业、办公、商住比例增多成熟阶段（2017 年至今）运营模式：成立深圳市地铁商业管理有限公司，集建设、运营、物业开发、投融资“四位一体”，通过增加自持物业占比，形成长期稳定现金流，实现“地铁+物业”反哺轨道交通建设的目标；开发业态：住宅+办公+商业+商办的综合社区中心2023 年第 4 期 87 提升，综合开发逐渐由单一功能发展为集住宅、商办、娱乐、休憩、生态等一体化有机融合。2 上海市轨道交通综合开发实践与政策 上海市轨道交通综合开发在国内城市中起步较早，中心城区主要站点上盖周边均已进行综合开发，但轨道交通车辆基地综合开发的进展相对缓慢，在开发实践和开发政策方面仍处于不断探索、不断完善阶段。2.1 开发实践 目前，上海市轨道交通车辆基地综合开发利用已建成 2 座（吴中路、徐泾），建设中 4 座（金桥、港城路、航头、元江路），近期正在推进市区线车辆基地 8 座，市域线车辆基地 2 座。整体来说，已建和在建车辆基地的综合开发利用程度有限，综合利用规划机制有待进一步强化。以吴中路、金桥、徐泾为典型案例，详细分析其综合开发模式10（见表 4）。表 4 上海市车辆基地综合开发模式车辆基地 控详编制规范考虑范围车辆基地定位综合开发业态综合开发主体“地铁+物业”开发模式吴中路（已建成）2007 批复单一车辆基地市政综合用地（底层为停车库及交通设施用地；上盖平台设置公共设施，包括文化（地铁博物馆）、办公、公共服务和部分商业设施）和城市公共绿地商业+办公+文化+酒店建设单位主导2009 年 7 月申通集团先行拿地，2010 年 10 月华润集团入股 50%共同开发金桥（在建）2013 编制，2020 调整整单元协调大型保障房基地（2013 年）；依托综合交通优势，以商业商务及研发办公为主，复合住宅功能的融合社区（2020 年）商业+商办+保障房浦东新区主导徐泾（已建成）2014 编制整单元协调以轨道交通为导向的综合社区中心住宅+商业+办公青浦区主导2015 年 2 月申通 集 团和青浦区区属公司联合体 先 行 拿 地，2015 年9 月万科集团入股 50%共同开发 由表 4 可以看出，在规划编制程序中，上海市先期开展专项规划、控制性详细规划研究。在专项规划阶段确定车辆基地选址、规模、范围，在控制性详细规划阶段结合城市设计确定车辆基地功能定位、业态布局、开发总量，并将车辆基地盖下车场和盖上开发统筹考虑，优化车场线路及功能设施布局、预留盖上建筑结构工程条件，保证盖上综合开发建筑形态的可落地性。在发展趋势中，规划范围由单一车辆基地范围研究向整单元范围研究扩展，规划导向由单一市政/商业/保障房基地向综合社区转变，统筹布局住宅配套、市政设施等，综合平衡地区业态与功能；针对较难独立开发的车辆基地边角地块和出入场线三角地块，由建设单位结合车场统筹开发，以提高土地利用率。在开发机制上，上海市形成了轨道交通建设运营单位先行拿地，房地产开发商后以入股的方式合作开发的“地铁+上盖”物业模式。通过该方式，减轻资金压力，并通过与开发商优势互补、实现风险分担和收益共享。同时，综合开发收益通过专账管理，反哺轨道交通运营，支撑轨道交通可持续发展，实现政府、地铁集团、房产开发商、居民的多方共赢。2.2 开发政策 在不断实践中，为推进节约集约用地的科学有序建设，上海市针对轨道交通场站（车辆基地）及周边土地综合开发主体及开发界面分工等提出多轮政策，不断完善轨道交通建设运营管理机制（见表 5）。由表 5 可知，2014 年，上海市发布关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）11，提出以市区联手为基本原则，鼓励建设单位与区（县）国资公司以联合体的身份共同开发建设。但在实际运营中，由于车辆基地上盖综合开发占用区（县）人口、住宅等指标，建设单位较难与区里达成一致，综合开发推进受阻。基于此，2016 年进行政策调整12，约定综合开发以区为主，强调区政府的积极推动作用。但由于综合开发投资较大、建设周期较长，以区政府为主导的综合开发较为谨慎，考虑到土地区位价值、上盖开发占用指标等因素，进展缓慢。同时，上海市 2017 年发布了上海市城市总体规划（20172035 年），严格控制用地规模，在全市建设用地总量“零增长”目标的背景下，区里将建设指标用于盖上开发的意愿进一步降低。田 杭，刘 坤，张 旻：轨交场站综合开发策略及对上海市的启示2023 年第 4 期 88 因此，在上海市新一轮轨道交通规划项目建设的推动下，2020 年发布了新的开发政策13。确定在市区联手的基础上，以市为主的基本原则，且指标由市层面统一安排。可以看出，上海市共经历三轮政策演变，由市区联合体，车辆基地建设单位为主，车站由区（县）国资公司为主，到以区为主，再到以市为主、开发界面切分明确的发展历程，是不断探索解决建设单位与区关于上盖开发指标矛盾的过程，最终形成了车辆基地以及配套车站由建设单位为主、其他车站以区为主的开发政策。同时，基于上盖开发及周边区域一体化考虑，在车站周边的综合开发中，建设单位可以与区里针对高度、业态等进行约定或协商。指标上，明确住宅用地指标由市层面统一安排。在此开发主体明确、开发界面切分的情况下，有序推进新一轮轨道交通场站综合开发。3 上海市轨道交通场站综合开发策略 根据上海市轨道交通综合开发政策，基于国内外典型城市和上海市已有开发经验，提出上海市轨道交通场站综合开发策略。3.1 公交优先、协调发展 确定以公共交通为导向，推进综合开发利用，促进城市与交通协调发展的基本原则。考虑上海市市域范围较大，出行距离较长，为提高公共交通可达性，建议车辆基地 600 m 范围内配置轨道交通站点，若无法满足，可采用增设中运量公交、常规公交，加密站点等方式。3.2 规划先行、区域统筹（1）在上海市先期轨道交通线网专项规划中，同步开展车辆基地综合开发条件研究，在选线选址阶段同步考虑综合开发。一方面，以车辆基地开发带动周边价值提升，实现多方参与，多方共赢；另一方面，上海市土地资源紧张，城市已开发程度较高，车辆基地考虑以立体、高架、地下或半地下等多种形式，减少对城市空间割裂影响。（2）基于国内外综合开发经验，车场开发由单一车辆基地逐步向整单元扩展。上海市应加强统筹规划、区域联动，协同考虑场站周边用地（用地性质、容积率等）与区域道路、功能、景观相衔接。（3）由于上海市地铁集团在平衡反哺轨道交通建设运营的基础上，以公益性为优先目标，场站综合开发要求兼顾生活品质、公建配套、开放空间等。因此，需保证业态多元、住宅比例在合理区间。同时，根据不同设施服务半径和上海市千人指标等规划管控要素要求，应统筹考虑盖上及周边地块，根据发展需要，协同布局商业、公建配套、学校等设施，综合平衡地区功能，以TOD 模式科学引导地区发展。3.3 开发前置、设计预留（1）在轨道交通专项规划阶段提前开展用地开发准备工作，在轨道交通线站位基本稳定的前提下，对场站周边用地进行排摸、梳理并对具备条件的相关用地先行收储。（2）在开发方向相对明确、用地方案相对成熟的地块，实施深化设计团队尽早介入，深化用地建筑方案，确保用地开发与轨道交通车辆基地方案同步深化、同步设计、并做好相关结构预留。（3）场站周边涉及与上盖开发相结合的用地，车辆基地及其上盖开发建筑方案应同步开展设计，及时做好相关工程衔接，尤其是地下空间的衔接；轨道交通方案及其上盖开发宜同步建设，若无法同步，应做好相关空间和结构工程预留。田 杭，刘 坤，张 旻：轨交场站综合开发策略及对上海市的启示表 5 上海市轨道交通场站综合开发政策年份政策文件开发方式基本原则开发方式具体要求2014 关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）11市区联手，充分发挥市、区两级政府的合力轨道交通车辆基地综合开发利用以轨道交通建设为主，轨道交通车站综合开发利用以相关区（县）国资公司为主，鼓励轨道交通建设主体与相关市、区（县）国资公司组成联合体2016 关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见12市区联手，以区为主，充分发挥市、区两级政府的合力特别是区政府的积极作用原则上由项目所在区政府组织实施轨道交通场站综合开发，鼓励相关企业、轨道交通建设主体单独或联合设立开发主体2020 关于加快实施本市轨道交通车辆基地及周边土地综合开发利用的意见13市区联手，统筹推进，充分发挥市、区两级政府合力，按照轨道交通车辆基地综合开发市区联手、以市为主的模式轨道交通车辆基地以及车辆基地配套车站的综合开发利用，以轨道交通建设运营主体为主，相关区政府按照上海市新一轮轨道交通建设运营管理机制要求，加快完成车辆基地土地征收工作。其他轨道交通车站综合开发原则上以区为主实施2023 年第 4 期 89 3.4 市区联动、反哺运营（1）开发主体多元，开发界面明确。根据上海市发展现状和多轮政策演变历程，新一轮车辆基地上盖开发以建设单位为主，场站周边综合开发以区为主。同时，在上海市城市总体规划（20172035 年）提出全市建设用地总量“零增长”和人口基本保持稳定的要求下，开发资源紧缺，上盖开发指标将由市级协调，不占用区指标为基本原则，最终形成“市+区+建设运营单位”有机整体，综合考虑，多方协调，互利共赢。（2）在开发模式方面，上海市地铁集团以地铁建设和运营为主业，兼顾场站综合开发，在综合开发中更多承担搭建平台、整合土地的作用。通过拿地后与房地产商以股权转让等方式合作开发，减轻资金压力，共担风险和收益。同时，综合开发收益通过专账管理，反哺轨道交通运营，支撑轨道交通可持续发展。4 结语 在土地资源进一步节约集约利用发展的理念下，上海市轨道交通场站综合开发进入新阶段。针对国内外典型城市已有综合开发实践，总结在规划引导、开发机制、开发导向方面的过往经验和发展趋势，为上海市后续开发提供参考。基于上海市综合开发实践和多轮开发政策演变，提出一系列开发策略，如：以公共交通优先为导向，协调交通与城市发展；以规划统筹为基础，考虑综合开发需求，先期开展线网布局、用地排摸等工作，根据服务半径，区域功能统筹布局；联动盖上、盖下及周边地块协同规划，平衡地区功能与业态；实施深化设计团队尽早介入，保证车辆基地建设与周边开发同步深化，增强落地性和可实施性；市区两级联动开发，通过“地铁+物业”的模式反哺轨道交通运营，实现轨道交通可持续发展。基于上述开发策略，为后续综合开发的规划管理和建设运营提供指导。参考文献：1 王琦，周扬，陈泽生.城市轨道交通 TOD 开发热潮背后的策略演变研究 J.交通工程，2022，22（4）：60-64.2 李锴，严涵，瞿奇.“上海 2035”总规实施背景下的轨道交通站点周边城市空间优化策略 J.交通与港航，2022（4）：24-32.3 徐雅莉，童岩冰，李嘉诚，等.地铁上盖物业综合开发实施及土地供应模式研究 C/中国城市规划学会.面向高质量发展的空间治理：2021 中国城市规划年会论文集（11 城乡治理与政策研究）.北京：中国建筑工业出版社，2021：706-713.4 马归民，严建伟.我国内地城市轨道交通站点开发适用模式探讨 J.建筑与文化，2016（4）：108-109.5 刘凯，李耀.基于 TOD 模式下轨道交通站点周边统筹开发策略 J.交通与运输，2020，36（5）：57-60.6 周建非.香港地铁建设物业开发模式简介 J.地下工程与隧道，2003（3）：43-47.7 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