地方政府专项债法律治理研究.pdf

党和国家多次强调，“要注意防范化解重大风险”。2022年中央经济工作会议也提到，“当前，我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大”，地方政府债务风险被广泛认为是个“灰犀牛”事件。当前防范和化解地方政府债务，具有现实性和紧迫性。在“需求收缩、供给冲击、预期转弱”的新形势下，如何对地方政府债务治理形成行之有效的约束，实现地方债务有效治理和当地经济可持续发展两个维度的辩证统一。本文以地方政府专项债为例。地方政府专项债是地方政府重要的融资工具，同时也作为一种财政工具使用，近年来，多地发行了很多专项债，比如，乡村振兴专项债、棚户区改造专项债、收费公路专项债等，一系列专项债刺激了经济社会的有序发展。与此同时也应看到，专项债发行、使用、偿还中也存在一系列亟待解决的问题，比如，多地地方财政收支平衡压力增大，财政支出不断扩张，在这种情况下，地方财政亟须补齐财政缺口，便采取“泛化”“异化”“违规”等方式使用专项债，这就导致一系列债务风险加剧。为此，必须加强对地方政府专项债的治理。一、地方政府专项债的积极效应当前，地方政府专项债有以下三个方面的积极效应。（一）拉动基建投资，刺激经济增长随着我国城镇化建设不断推进，地方政府对基础设施、住房建设的要求也日益增加，一系列民生项目的改善和发展对于经济社会发展也至关重要，这些民生项目急需资金保障，然而这些年由于受疫情等因素的影响，我国经济下行压力较大。另外，分税制改革后，地方政府的财权和事权不相地方政府专项债法律治理研究李弘雯1，黄新根2（1.中共新余市委党校，江西 新余 338000；2.中共南昌市委党校，南昌 330000）摘要：近几年，我国经济下行压力持续加大，地方政府专项债作为地方政府重要的融资工具，对拉动经济增长、刺激地方经济可持续发展起着促进作用，然而，我国地方债发行时间较短，面临着法律政策不足、信息披露不全、监管力度不够等亟待解决的问题。本文通过分析我国地方专项债积极影响，梳理当前地方政府专项债治理面临的一系列问题，并从建立健全法律制度，严格规范专项债筛选、发行、使用、偿还环节，加强专项债信息披露体系建设，加大对专项债的监管力度等方面提出化解地方政府专项债困境的路径。关键词：地方政府；政府债务；专项债；债务风险中图分类号：F812.5文献标识码：A文章编号：1008-8520（2023）04-0043-0543匹配，地方政府的财政开支较大，财政压力激增，为了缓解财政紧张的局面，地方政府亟须寻找新的筹资渠道，加上政府官员仍然以GDP为政绩升迁的政绩观没有改变，这就使地方政府迫切需要透明的公益性融资渠道1。专项债作为公共财政融资的工具，是拉动经济快速增长的重要马车。专项债具有发行期限长、透明度高的特征。专项债的发行有助于扩大内需，从供给端改善经济结构和质量，资金主要用于轨道交通、棚户区改造、土地储备、园区建设等国家重点支持的公益性项目。专项债的发行有助于在促投资、稳增长、惠民生等方面发挥重要作用，后疫情时代专项债对地方政府融资的重要性也日益凸显2。（二）改善城市投资平台融资环境，化解地方债务违约风险在分税制财政体制改革之下，央地收支非对称和财政权力的二元构造将地方政府预算的刚性约束打破3。地方政府为了缓解因大量事权带来的财政压力，变相通过各种方式举债，比如，城投公司对外举债。加上有关地方融资平台的管理制度不完善、相关信息不透明、资金规模和用途管控难度较大，导致近几年隐性债务风险持续攀升，因隐性债务衍生出来的问题层出不穷。相比之下，专项债是“开前门、堵后门”的重要举措，具有公开、透明的特点。其发行采取公开承销的方式，主要通过财政部政府债券发行系统，通过上海证券交易所、深圳证券交易等证券发行系统开展，专项债的承包主体是银行和各类证券公司4。与城市投融资平台不同，从中长期看，专项债公开、透明、高效的筹资方式，有效地满足了地方政府的资金需求，同时也建立起高效的债务融资模式，解决了以往债务发行、使用过程中信息不对称的问题。专项债的发行有助于规范地方政府的举债行为，遏制地方政府的违规举债，剥离融资平台公司政府融资的职能，推进隐性债务“控增化存”，降低现有债务风险和流动性风险，防范潜在的金融风险，促进经济平稳有序健康发展5。（三）提供更多的投资品种，开辟投资避险新渠道在“开前门，堵偏门”的大环境下，专项债属于地方政府长期债券，其开辟了投资避险的新渠道，与国债和一般债券相比，专项债的收益率略高于二者，并且专项债主要用政府性基金进行偿付，具有较强的偿付能力。专项债的发行有助于健全多品种多层次债券良性发展的债券市场体系，各类债券相互协调、共同发展。在当前经济下行压力大、风险不断预警的情况下，作为公共财政融资工具的专项债，也有助于为投资者开拓良好的投资渠道1。比如，江西省近年来发行的大量专项债，都是由上市公司或证券公司购买，开拓了融资渠道。二、地方政府专项债的现实困境政府专项债作为公共财政融资的工具，在防范风险、优化结构、助力经济增长提质增效等方面发挥了重要作用。与此同时也应看到，专项债存量规模很大，增速较快，专项债大幅扩容也蕴藏和加大了地方政府债务的风险，同时地方政府专项债在筛选、发行、使用、偿还等环节也面临着一系列的现实困境。（一）专项债相关的法律政策不足当前，我国专项债相关的法律法规不健全，仅仅是一系列指导性的文件，专项债管理缺乏国家层面上的法律法规。专项债采取的是“省级发行，转贷市县”的运行模式，省级政府作为发行人，融资转贷市县，这种二元分立的转贷模式，实质是省政府为市县级政府代发代还6。这种模式容易使专项债发行偿付主体的省级政府和债务项目收益主体的市县政府，在二元分立的格局下，缺乏明确的法律权利义务责任，从而导致专项债的地方债务发行与运用收益主体脱节，专项债的实际收益水平与偿付水平存在差异，专项债的使用和流通信息披露主体与融资项目的衔接缺位等。另外，专项债在债信规模、偿付机制等诸多债项要素等方面存在立法缺陷6。因此，必须抓紧完善专项债的法律制度。（二）专项债发行、使用、偿还机制不完善专项债的发行可以为城市发展注入持续性增长动力，但是当前专项债在发行过程中还存在一些不规范甚至“走偏”的现象。从全国各地实践看，有的地方存在专项债资金“错位”“空转”的情况。部分项目由于土地、环评等因素出现重大变44更，但此时专项债资金可能已经到位，并且这笔钱专款专用，无法退回，造成了资金闲置浪费。专项债在使用过程中也存在不规范的情况。个别地方政府官员存在将专项债资金投向形象工程、面子工程等政绩工程的动机；有的专项债资金流向商业化运作的产业项目、企业补贴等；有些地方则未将专项债视为融资新渠道，使用不科学；有些地方专项债的信息披露机制尚不健全，管理不规范，导致专项债券对应的资产和收益规避监管挪用于融资平台公司等企业的融资和各类担保。当前，专项债大规模实施的时间尚短，加之专项债的偿还周期动辄十年以上，所以在“还债”的环节上尚未呈现出现象级问题，但是专项债务的有偿性和政府举债的受托责任客观上需要政府举债和管理债务资金时注重考虑财政承受能力和债务资金使用绩效，即要将绩效理念融入专项债务全过程风险管理过程中。当前，地方政府专项债券绩效评价体系尚不健全，建立科学的预算支出绩效评价制度及其指标体系、适应政府债券资金绩效评价的需要是当务之急7。（三）专项债信息披露机制不健全我国地方政府专项债的信息披露处于探索阶段，虽然 中华人民共和国证券法 中有关于专项债披露的规定，但主要是针对政府债券发行阶段，对象也主要是上市公司。对专项债行之有效的监管，信息披露是很重要的一环，尽管近年来我国对专项债的监管采取了一系列的举措，但是当前地方政府专项债在信息披露方面还存在诸多问题，主要集中在信息披露不全、信息披露质量不高、不同地区专项债信息披露标准差异较大、披露口径不统一，信息披露的环节集中在发行阶段，缺乏全周期信息披露等。当前，尤其在信息披露的环节缺陷较大。专项债券发行、使用、偿还这些环节是持续的，披露的时间、内容等方面也是需要相互印证的。只有将信息披露贯穿于专项债全过程，多方面相互印证，才能有效减少信息披露弄虚作假的情况。另外，专项债的披露还存在将专项债券与一般债券混同的情况，二者定位不够明晰，专项债的披露明细与一般债券有所不同，应将二者区分。我国专项债在信息披露方面显得单薄，应不断加大专项债信息披露力度，将信息披露贯穿于债务的“选、发、用、还”全过程，并主动接受监管部门以及社会公众的监督，破解以往政府债务融资过程中遇到的信息不对称难题，将债务公开化、透明化并主动接受监管部门和社会公众等方面的监督，进而有效防止专项债可能引发的财政风险，打造好“阳光债务”“透明债务”7。（四）专项债的监管力度还不够地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手。近年来，尤其是新冠肺炎疫情发生以来，专项债在带动扩大有效投资、稳定宏观经济等方面起到了“提质增效”的作用。随着专项债融资规模的增大，也存在一系列违规举债的问题。比如，多省在审计报告列出，专项债存在违规出借、违规用于置换以前年度的建设资金、超进度支付工程款、挪用挤占以及用于人员工资、办公经费、经常性支出等情况。这些都对专项债项目管理规范提出了更高的要求8。以晋升考核机制为核心的政治激励，引导地方政府官员可能会将专项债用于其他非公益性项目的支出领域，所以必须对地方政府发行使用专项债进行有效的监督。当前，我国对专项债的监管过程中存在审核力度不严格、监督力度薄弱的情况。我国尚未建立起中介监督机构，也没有形成政府监管和行业自律相结合的监管体系，专项债的监管较为薄弱。三、化解地方政府专项债困境的法治路径近年来，作为公共财政融资工具的专项债在优化结构、促进经济发展、助力经济提质增效等方面发挥着越来越重要的作用，但与此同时，专项债也存在一些不规范，甚至是“异化”“泛化”“走偏”的现象。当前，应进一步完善“借、用、管、还”相统一的全周期地方政府专项债管理机制，完善专项债立法，强化全周期的信息披露制度，加强债务全过程监管，对专项债的监管兼顾短期利益和长远利益，权衡好收益和成本的关系。（一）完善地方政府专项债相关的法律制度1.构建地方政府专项债发行与项目收益主体权责统一于省级的法律架构构建联结地方专项债发行主体的省级政府和专项债运营收益主体的市县政府的法律制度，让这两大主体联结起来。比如，建立地方专项债双45评级以及定期跟踪评级法律制度，构建债券发行与收益主体相统一的省级立法框架。省级政府作为专项债发行人和市县作为专项债的管理和使用者地位保持不变，不再采用内部协议的方式约定收益，而是专项债偿付期限内省级政府代收专项债的收益。具体来说有两种方案：一是在专项债券偿付期限内，由省政府代收市县项目收益并提取偿付资金；二是在省级代收项目收益并提取专项债券偿付资金后，结余收益返还市县各级，这样一来，有助于强化省级对市县各级专项项目资金的监督和管理以及实现市县债券发行主体和收益主体权责统一的目标6。2.建立地方专项债券偿付风险准备金法律机制专项债的各个环节存在信息披露不一的情况，专项债券下各个项目收益如果无法还本付息，则仍需采取风险分散机制加以统筹。可以尝试建立统一的省级专项债券偿付风险准备金账户，并完善专项债偿付风险方面的法律制度。当专项债偿付账户中的专项收入不足以偿付该专项债券本息时，省级统一调配风险准备金账户资金。（二）严格规范专项债筛选、发行、使用、偿还环节当前，应加大对地方政府专项债风险的全周期管理，形成“选、发、用、还”全链条、全方位闭环化的地方政府专项债管理体系，严格规范专项债筛选、发行、使用、偿还环节。1.严格规范专项债项目筛选一是对项目的公益性进行研判。专项债是用于具有一定收益的公益性项目发行的政府债券，对项目是否具有公益性的判断，必须客观真实，要充分考量项目是否“具有一定公益性的项目”。专项债快速增长、规模增长的背后，存在部分项目“公益性不实”的现象。要避免有些地方为了用尽地方债发债额度，将项目涉及不特定多数人的利益或具有社会效益，就认定其为“具有一定公益性的项目”。二是对项目的收益性进行研判。在项目筛选阶段，要对项目是否具有收益性进行监管，防止项目泛化、异化、“项目包装”等“走偏”现象。项目筛选阶段是专项债的“入门关”，必须对项目是否具有收益性进行全方位考量。规范项目申报筛选，财政和国家发展改革部门必须根据财力水平和债务风险情况对储备库项目进行初步筛选，对立足当地实际、符合新增专项债券资金投向领域、前期工作充分、开工条件成熟的项目以及符合条件的在建项目列入项目储备发行库，优先考虑对经济社会发展具有重要意义与价值的项目。在对项目类别进行筛选时，为了降低风险，确保偿债能力，应尽量选择收益划分明确的项目。在对项目收益进行测算时，不能仅仅参照过往数据的经验性结论对未来数据进行纯数学上的预测，要对影响项目收益的具体环节和因素进行研讨分析，逐一判断在项目建设运用的过程中存在的影响。2.严格规范专项债发行阶段专项债的发行可以为城市发展注入持续性增长动力，与此同时，也要严把债券发行关，预防专项债的风险。做好专项债发行阶段风险管理，具体做好以下两个方面。一是在专项债项目发行前，多方审核评估。在发行前期，省级财政部门组织做好专项债的信息披露、信用评级、资产评估等工作。针对专项债资金“错位”“空转”的情况，应从源头采取举措，在专项债发行时进一步建立健全专项债承销商及评级机构的招标、遴选制度，针对土地、储备情况、环评等全方位进行审核，建立和健全项目退出机制。二是在项目发行中和发行后严格把关。在发行中，地方财政部门要做好现场管理，邀请审计、检察等部门派出人员，防范操作不规范等风险；在专项债顺利发行后，省级财政部门要按照财政部要求同步建立专项债对应的资产报告制度，并督促地方政府认真落实此制度，积极将专项债务风险处置纳入政绩考核范围2。3.严格规范专项债使用阶段一是加大对专项债投向的监管。持续对专项债进行跟踪与结果评价，跟踪专项债资金的使用流向，由于地方政府官员具有将专项债用于形象工程、面子工程等政绩工程的天然内驱力，因此要加大对专项债使用方向，尤其要监管专项债是否用于政府公益性项目的建设，有无被挪用、拆借到其他项目等，做到专项债资金专款专用。二是加大对项目进度和资产监管。2022年，46广东、山东、四川、云南等省份公开了2021年审计工作报告，披露了一些地方债务专项债资金使用慢、资金闲置的情况以及一些债券项目运营慢、效果不佳等。当前，应建立健全和完善动态化的专项债风险预警机制，健全专项债行政问责机制，以结果项目进度和专项债使用情况对官员进行考评，将绩效考评作为官员考核和晋升的激励手段7。（三）不断加强专项债信息披露体系建设要不断加强专项债信息披露体系建设，打造“阳光债务”。专项债券的信息披露，既包括漫长运行阶段的资金使用、项目收益等，更包括各种影响项目收益能力和偿债能力的意外事件的披露。专项债信息披露的要求不是一次性的，而是全周期持续性的；不是单方面的，而是多维度的。一是需要会计师事务所等中介机构依法独立履行职能，对专项债使用进行持续监管，全过程、动态化地披露专项债的规模和期限、投资运营情况、预期收益和还本付息等，并向社会公开。二是需要审计部门对专项债资金使用与资产管理进行持续跟踪审计，并适时向社会公开，引起社会关注。此外，如果发现问题，审计部门应及时、准确地揭示专项债风险，提出整改措施。2020年4月1日开始实施的 启用地方新增专项债项目信息披露模板通知，要求各地政府在发行地方新增专项债时，必须按模板填写专项债的各类信息，使专项债信息披露更加科学化、标准化、统一化，专项债的信息披露正向着规范化逐步迈进。（四）不断加大对专项债的监管力度为防范专项债风险，当前应不断加大地方政府专项债的监管力度，采取全过程、全周期监管的方式，及时对债务的风险波动进行监管，提升地方政府专项债的使用效率。一是多部门合力对专项债监管。财政部门、审计部门和项目主管部门加大对专项债的资金使用情况和结余情况进行监管，防范专项债“异化”“泛化”的情况。二是建立完善中介机构的监管。加强会计师事务所、审计事务所、信用评级等中介机构的监管力度，防范专项债发行后资金闲置、“钱等项目”的情况，有效防范地方政府债务风险9。三是应构建分级、分类、分层次的绩效管理指标体系。对专项债的建设、运营的绩效作出量化考评，设置风险红线，健全通报约谈机制，对专项债存在的一系列问题进行定责、问责以及追责。加大对专项债全过程、穿透式监管，进一步提升专项债的使用效益。参考文献：1 夏诗园.地方政府专项债特征、优势及问题研究 J.西南金融，2020（8）:56.2 王志刚，黎恩银.地方政府专项债目标定位、风险及对策J.地方财政研究，2021（4）:66-76.3 钟军委，郝秀琴.逻辑与路径:对中国地方政府债务问题的反思与规制 J.财政科学，2020（5）:70.4 张小炜，李君主 地方政府专项债劵法律实务指引 M.北京：中国法制出版社，2020:128-130.5 严珑婷，黄力.中国地方政府专项债券研究文献综述J.行政事业资产与财务，2022（15）:105-107.6 何麒.地方专项债运行机制及权责模式法律问题研究D.武汉：武汉大学硕士学位论文，2018:16.7 李红霞，张阳.疫情冲击下地方专项债绩效管理与风险防范 J.当代财经，2021（1）:27-38.8 陈益刊.多省披露专项债共性问题 多措并举避免资金闲置 N.第一财经报，2022-09-05（A6）.9 温来成，等.防风险提效益，专项债监管再加力 J.财政监督，2020（22）:23-29.责任编辑：梁桂芝47