地方政府黄河流域生态环境治理的模式转换与机制保障——从“属地治理”到“协同治理”.pdf

地方政府传统的以行政区划为原则的黄河流域生态环境属地治理，割裂了黄河流域生态环境的系统性和整体性，弱化了地区与地区之间在黄河流域生态环境保护上的协同合作，难以从整体上保护黄河流域生态环境。新时代推动地方政府黄河流域生态环境协同治理，是突破治理分割困境的客观要求，应对治理负外部性的必然选择，增进治理共同利益的重要举措和提升治理效能的重要途径。地方政府黄河流域生态环境协同治理因权责划分和利益分配，必然引发地方政府间的矛盾与冲突，故而需要通过建立文化共识、资源共享、利益共融、组织协调、政策协同、奖励惩罚等协同机制为其提供机制保障，以促进地方政府黄河流域生态环境协同治理的稳定性、持续性和高效性。关键词：地方政府；黄河流域生态环境；属地治理；协同治理；机制保障中图分类号：D630The Mode Transformation and Mechanism Guarantee of Local Government sEcological Environment Management in the Yellow River Basin-From“Territorial Governance to“Collaborative Governance(Political Science and Law,Northwest University,Xi an 710122,China)Abstract:The traditional territorial management of the ecological environment in the Yellow River Basin,based on the principle ofadministrative division,has broken the system and integrity of the ecological environment in the Yellow River Basin,weakened the coop-eration between regions in the ecological environment protection of the Yellow River Basin,and made it dfficult to protect the ecologicalenvironment of the Yellow River Basin as a whole.In the new era,promoting the coordinated governance of the Yellow River basin in theYellow River Basin is an objective requirement to break through the dilemma of governance segmentation,an inevitable choice to deal withthe negative externalities of governance,an important measure to enhance the common interests of governance and an important way to im-prove the governance efficiency.Due to the division of powers and responsibilities and the distribution of benefits,local governments willinevitably lead to conflicts and conflicts among local governments in the coordinated ecological and environmental governance of the YellowRiver Basin.Therefore,it is necessary to provide institutional guarantees through the establishment of collaborative mechanisms such ascultural consensus,resource sharing,benefit integration,organizational coordination,policy coordination,reward and punishment andother collaborative mechanisms.In order to promote the stability,sustainability and efficiency of the local governments collaborative gov-ernance of the ecological environment in the Yellow River basin.Key words:local government;ecological environment of the Yellow River basin;territorial governance;collaborative governance;mechanism guarantee一、引言“黄河宁，天下平”，治理黄河一直是历代安民兴邦的大事。2 0 1 9 年9 月1 8 日，习近平总书记在河南文献标识码：AZHOU Wei郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，明确强调黄河流域生态保护和高质量发展是国家重要战略，并指出“治理黄河，重在保护，要在治理”，D0I:10.13411/ki.sxsx.2023.03.013收稿日期：2 0 2 3-0 7-0 1基金项目：国家社科基金一般项目“西部贫困地区县级地方政府治理能力评估研究”（1 9BZZ064）；陕西省社会科学基金项目“陕西黄河流域生态环境保护地方政府合作治理机制研究”（2 0 2 0 E002）作者简介：周伟（1 97 8），男，甘肃静宁人，副教授，博士，主要从事地方政府治理研究。672023年8 月第37 卷第3期月周伟：地方政府黄河流域生态环境治理的模式转换与机制保障一一从“属地治理”到“协同治理”生态文明同时要求“协同推进大治理”1 。但沿黄流域各级地方政府长期以来在黄河流域生态环境保护上遵循以行政区划为原则的属地治理，导致原本具有系统性和整体性的黄河流域生态环境空间被人为地分割成不同治理单元 2 。地方政府基于自身辖区利益的黄河流域生态环境保护政策的制定和执行，因缺乏统一的治理机制而引发地方政府间责权利冲突和出现“碎片化权威”3,致使诸多黄河流域生态环境问题无法从整体上得到有效治理。新时代推进黄河流域生态环境协同大治理，首先要推动沿黄流域各级地方政府协同治理。因为沿黄流域地方政府是黄河流域生态环境治理的关键主体，其生态环境职能履职状况及治理方式的选择，将在很大程度上决定黄河流域生态环境保护和经济高质量发展成效。因而,沿黄流域各级地方政府在黄河流域生态环境治理上，要基于“生态优先、绿色发展”的战略定位，以“共同抓好大保护，协同推进大治理”为指导思想，积极破解黄河流域生态环境保护整体性与地方政府属地治理碎片化之间的矛盾，不断完善地方政府黄河流域生态环境协同治理机制，加强地方政府在黄河流域生态环境治理上的协同合作，共同落实好黄河流域生态保护和高质量发展国家重点战略任务。二、现状审视：地方政府黄河流域生态环境属地治理的固有局限新中国成立以来，党和国家不断投人大量人力、物力、财力等资源进行治黄建设，黄河流域水患治理取得了显著成效。但与此同时，由于沿黄流域地方政府及人民群众对黄河流域生态环境资源的过度开发利用及保护不力，引发了黄河流域植被减少、水土流失、河流污染等一系列生态环境问题。尽管诱发黄河流域生态环境问题的原因是多样的，但地方政府在黄河流域生态环境保护上遵循以行政区划为原则的属地治理，也是引发甚至加剧黄河流域生态环境问题的重要原因之一，其治理的固有局限性也日益凸显。（一）割裂了黄河流域生态环境的系统性黄河流域生态环境是由上中下游、左右岸区域、干支流地区的山、水、林、草、地等各种自然要素共同构成的有机生态系统，各种自然要素之间存在着错综复杂的联系，通过流域生态环境空间进行能量交换和物质循环，共同组成流域生态环境共同体。如果黄河流域生态环境共同体中的水、大气和生物等各种自然要素之间能够进行能量交换和物质循环，那么就能够保持黄河流域生态环境系统的相对平衡，形成较为良好的流域生态环境；否则，就会导致黄河流域生态环境系统自身内部失衡，引发各种流域生态环境问题。因为流域生态环境具有系统性强、关联度高、高渗透性、不可分割性等特征，流域上中下游、左右岸区域、干支流地区生态环境“犬牙交错”、密不可分。流域生态环境系统绝不会因自然地理边界或行政区划界限而失去自身内在的联系。上游水土流失、水质污染、过度开采等终将使整个下游地区生态环境受到影响，具有“牵一发而动全身”之感。地方政府在黄河流域生态环境保护上遵循以行政区划为原则的属地治理，68Aug.,2023Vol.37,No.3人为地将黄河流域生态环境空间分割为不同治理单元，不仅阻隔了黄河流域生态环境共同体中各种自然要素之间的能量交换和物质循环，而且割裂了上中下游、左右岸区域、干支流地区之间的紧密联系。这种“闭合型”和“分割型”的属地治理模式，不但无法从根本上保护黄河流域生态环境，甚至是引发或加剧黄河流域生态环境问题的重要诱因。（二)放大了黄河流域生态环境的外部性黄河流域生态环境的整体性与地方政府属地治理的碎片化矛盾，使得黄河流域生态环境治理具有很强的外部性。外部性一般是指未能被包括在货币或市场交易中的生产或消费行为所产生的某些外部影响 4。外部性可分为正外部性和负外部性：正外部性是指一方行为所带来的收益其他方能够享有；负外部性是指一方的收益使其他方的利益受损。流域生态环境治理同样具有正外部性和负外部性。其正外部性如上游地区保护流域植被、治理水土流失、清理河道淤泥等行为所带来流域生态环境福利，而下游地区却在不支付任何费用的情况下能够享有充足的水资源供给；负外部性如上游某一地区过度开发利用水资源等所造成的水污染，引发流域周边及下游地区水质下降，给周边及下游地区人民群众的生产生活带来损失。地方政府属地治理往往容易放大流域生态环境治理的外部性，造成治理成本与治理收益的非对称性，使得治理流域生态环境的地方政府难以排斥其他地方政府坐享其治理行为所带来的收益，而开发利用流域生态环境资源的地方政府对其破坏行为并不承担大部分成本。这样就加剧了地方政府在黄河流域生态环境治理上的自利性，容易出现搭便车行为，难以形成理性集体行动。地方政府对各自辖区内流域生态环境资源无节制的开发利用，最终酿成整个流域生态环境恶化，引发各种流域生态环境问题。（三）弱化了黄河流域生态环境共同利益黄河流域生态环境是具有非排他性和竞争性组合特征的跨域公共产品 5。作为一种跨域公共产品，实现其公共利益的最大化，让沿黄流域各级地方政府和人民群众共同享有黄河流域生态环境资源所带来的福利,这应该是黄河流域生态环境治理所追求的最终目标。从跨域公共产品的角度看，沿黄流域上中下游的地方政府在黄河流域生态环境保护上是利益共同体和命运共同体，具有一损俱损、一荣俱荣的特点。作为黄河流域生态环境公共利益的代表者与回应者，各级地方政府理应齐心合力共同保护黄河流域生态环境，维护黄河流域生态环境共同利益，实现黄河全流域生态环境福利最大化。然而，地方政府以行政区划为原则的属地治理将黄河流域生态环境整体利益进行了切割，致使各地方政府在黄河生态环境治理价值取向上，往往以追求本辖区流域生态环境利益为主要价值诉求，缺乏对全流域共同生态环境利益的安排。在“预算外收入”财政压力下和“晋升锦标赛”激励模式下 6 ,属地治理使地方政府在黄河流域生态环境治理上会更多地考虑地方利益得失，呈现出自利化倾向，往往以追求辖区流域生态环境利益最大化为目2023年8 月第37 卷第3期周伟：地方政府黄河流域生态环境治理的模式转换与机制保障一一从“属地治理”到“协同治理”标，但辖区流域生态环境利益的最大化并不必然会带来全流域生态环境福利的最大化。相反，追求辖区流域生态环境利益最大化的行为，却往往损害了全流域共同的生态环境福利。（四）降低了黄河流域生态环境治理效能黄河流域地貌类型多样、气候差异显著、植物分布不均,其流经区域的地貌、气候、植物等自然因素决定了流域生态环境十分脆弱，时常面临着洪水威胁、植被退化、水土流失、水环境恶化等流域生态环境问题。如黄河流域水土流失面积占全国水土流失面积的45.5%，其中最严重的黄土高原区域水土流失面积占其土地总面积的37.1 9%7 ；黄河流域水资源十分短缺、水环境风险加大，黄河以占全国2%的水资源供养了全国1 2%的人口，人均水资源占有量仅为全国平均水平的2 7%8 。且随着沿黄流域工业化的迅猛发展和城镇化的快速推进，进一步加剧了水环境的恶化，目前黄河流域废污水排放量占全国总量的6%；黄河流域部分沼泽湿地生态功能严重退化，导致生物多样性急剧减少，黄河土著鱼类从2 0 世纪8 0 年代的24种急剧减少到2 1 世纪初的1 5种1 0 1，等等。以上这些流域生态问题充分说明了黄河流域生态环境治理的复杂性和艰巨性，决定了黄河流域生态环境有效治理需要沿黄流域各级地方政府协同合作。但地方政府基于行政区划的黄河流域生态环境属地治理具有天然的“封闭性”和“对抗性”，导致各地方政府在黄河流域生态环境治理上，不仅在治理规划、治理政策、监管措施等方面各行其是，而且也难以实现地方政府间各种治理资源的互补与共享。地方政府在黄河流域生态环境治理上的这种“各自为政、单打独斗”的属地治理模式，无疑增加了治理成本，降低了治理效能。二、模式转换：地方政府黄河流域生态环境协同治理的内在机理地方政府黄河流域生态环境属地治理尽管能够强化各自对本辖区流域生态环境保护的主体责任，但这使得以流域为单位从整体上保护黄河流域生态环境的目标难以实现。地方政府黄河流域生态环境协同治理以流域生态环境共同利益为目标，通过跨行政区的强制力促使地方政府间以流域为单位建立资源共享、结构优化、联合行动的整体性治理机制 1，能够突破地理边界和打破行政界限，克服地方自利倾向和保护主义等问题，提高地方政府黄河流域生态环境整体治理绩效。（一）突破行政分割困境的客观要求传统的流域生态资源管理体制是以行政区划为主的管理体制，这导致地方政府在流域生态环境治理上实行行政区行政。所谓“行政区行政”主要是指一个国家内部的地方政府基于行政区划对公共事务进行管理 1 2】，也即在公共事务治理上奉行以行政区划为原则的属地治理。地方政府以行政区划为原则的黄河流域生态环境属地治理，虽然能够增强地方政府对各自辖区流域生态环境保护的主体责任，发挥其在辖区流域生态环境治理中的强势管理作用，对解决其辖Aug.,2023Vol.37,No.3生态文明区范围内的流域生态环境问题通常是有效的。但这种以层级节制、职责分工、各司其职等为特征的属地治理，不仅割裂了流域生态环境的系统性和整体性，而且限定了地方政府在流域生态环境保护中权力行使的法律效率范围和责任承担的空间范围，使得无行政隶属关系的地方政府对其他行政辖区内的流域生态环境问题无权干涉，也无需承担过多责任。地方政府的注意力通常聚焦于本辖区流域生态环境问题，而对于那些需要突破自然地理边界和打破行政区划界限、实现全流域合作治理的流域生态环境问题通常视而不见，其结果是这种“分割型”与“封闭型”的属地治理模式与流域生态环境问题的“衍生与扩散机理错配”1 3，最终导致流域生态环境问题治理时常失灵。显然，地方政府在黄河流域生态环境治理上所采取的属地治理模式，根本无法实现黄河流域生态环境问题整体性治理目标。黄河流域生态环境治理必须从流域生态环境的系统性和整体性出发，突破行政分割困境、打破属地治理原则，推动地方政府从属地治理走向协同治理。（二）应对治理负外部性的必然选择流域生态环境资源具有“公共池塘资源”属性，这导致地方政府在黄河流域生态环境治理中容易产生“搭便车”行为，以及由此引发的“过度使用”“拥挤效应”“公用地悲剧”等流域生态环境问题。这些问题通常仅表现为一种潜在的流域生态环境危机，只有借助适合的“气候”条件才会演化成现实的流域生态环境问题。而这一适合的“气候”条件往往是地方政府对各自开发使用其辖区流域生态资源所产生的负外部性，采取放松管理、任其扩散等地方保护主义的策略选择。由于流域生态资源产权的不清晰和受益范围的复杂性，地方政府间会产生竞争性争夺开发利用黄河流域生态资源的行为，而这样的竞争结果会造成地方政府在黄河流域生态环境治理上采取地方保护主义策略，都试图控制自已行为的“溢出效应”，对于自身开发利用黄河流域生态资源所产生的负外部效应力求外在化，而对自身治理黄河流域生态环境所产生的正外部效应则力求内在化。可见，地方政府基于行政区划的黄河流域生态环境属地治理，使得地方政府间在黄河流域生态环境治理的博奔中难以实现合作，非但不能够有效解决黄河流域生态环境治理的负外部性问题，相反却是黄河流域生态环境治理负外部性生成及其扩散的重要原因。地方政府黄河流域生态环境协同治理能够通过治理成本收益内在化的办法解决负外部性难题，因为在协同治理中每一个地方政府不仅能够分享到黄河流域生态环境治理带来的收益，而且也需承担自已在黄河流域生态环境治理策略上不善所造成的损失。因而，努力减少黄河流域生态环境治理的负外部性，就成为地方政府在黄河流域生态环境协同治理中的理性选择。（三)增进地方共同利益的重要举措流域生态环境是一种跨域公共产品，其治理需要地方政府间协同合作，实现全流域生态环境福利最大化是其内在要求。但地方政府是经济理性与公共理692023年8 月第37 卷第3期周伟：地方政府黄河流域生态环境治理的模式转换与机制保障一一从“属地治理”到“协同治理”生态文明性的矛盾统一体 1 4,是一个复杂的利益综合体。地方政府在黄河流域生态环境治理中不仅要考虑流域生态环境治理对共同利益的影响，还要考虑对自身利益的影响。流域共同利益与地方自身利益在流域生态环境治理中时常发生碰撞与冲突。然而,地方政府以行政区划为原则的黄河流域生态环境属地治理，不仅使流域生态环境规制断裂，而且对流域生态环境整体利益进行了切割。流域规制的断裂使地方政府在黄河流域生态环境治理中以共同利益为立足点和评判标志的公共理性难以实现，而流域整体利益的切割使地方政府在黄河流域生态环境治理中追求地方利益的经济理性更加显著。再加上改革开放以来我国纵向分权和财政分灶等改革，使地方政府由一个纯粹的执行型政府转向追求地方利益的发展型政府。这样在地方官员晋升“横向锦标赛”竞争激励模式下和居民选择“用脚投票”偏好表达机制下，作为经济理性人的地方政府在黄河流域生态环境治理中往往重点关注辖区流域生态环境利益，而对整个流域共同利益不甚关注。作为沿黄流域分散的各级地方政府，在缺乏流域共同规则规制与机制约束的情况下，地方政府在黄河流域生态环境治理中竞相追求辖区流域生态环境利益最大化的行为，必然导致全流域共同的生态环境利益无法实现。地方政府黄河流域生态环境协同治理以追求流域生态环境共同利益为目标，通过流域共同规则与机制等跨行政区的强制力，约束地方政府追求自身利益的经济理性和强化地方政府实现整体利益的公共理性，有助于增进全流域生态环境福利最大化。（四）提升政府治理效能的重要途径流域生态环境治理的复杂性和艰巨性与地方政府治理资源和治理能力的差异性，共同决定了地方政府以行政区划为原则的流域生态环境属地治理不可避免地陷人低效能问题。地方政府属地治理致使其在黄河流域生态环境保护政策制定上“各自为政”，不同地区在治理标准、监管措施、质量监控等方面各行其是；在黄河流域生态环境问题治理上“画地为牢”，重视本行政辖区流域生态问题治理，而对本行政辖区以外的流域生态问题视而不见，难以实现黄河流域生态环境保护协同合作及治理资源整合；在黄河流域生态环境保护管理上“力不从心”，各地方政府只有本辖区流域生态资源管辖权，对不具有行政隶属关系的其他行政辖区的流域生态问题却无能为力。这就不仅增加了地方政府黄河流域生态环境治理成本，而且降低了地方政府黄河流域生态环境治理效能。黄河流域生态环境治理的复杂性和艰巨性与地方政府治理资源和治理能力的差异性，决定了任何一个地方政府都无法单独解决黄河流域生态环境治理所面临的一系列问题。地方政府基于行政区划的黄河流域生态环境“分割型”和“闭合型”治理只能是杯水车薪，无法从根本上保护整个黄河流域生态环境。破解地方政府黄河流域生态环境治理低效能问题，就需要打破地方政府属地治理原则，建构地方政府协同治理机制，推动地方政府在黄河流域生态环境治理上各种治70Aug.,2023Vol.37,No.3理资源要素的协同有序运作，才会产生集体功效大于各个部分总和的效用 1 5,进而提升地方政府黄河流域生态环境治理整体效能。三、实现路径：地方政府黄河流域生态环境协同治理的机制保障地方政府黄河流域生态环境协同治理是由不同层级地方政府组成的涉及纵向、横向、斜向的受协商和竞争动力支配的权力对等与地位平等的合作关系 1 6 ,是对地方政府生态权责利的调整与规范，也是地方政府从零和博奔走向正和博奔的实践。由于各地区经济发展水平和产业结构差异等，决定了不同地区发展对黄河流域生态环境资源的依赖程度不同。地方政府在黄河流域生态环境协同治理中必然面临各种困难和存在各种分歧，故而需要建立健全协同机制以协调解决协同治理中的棘手问题，才能有效调动地方政府参与黄河流域生态环境协同治理的积极性，从而促进协同治理目标的实现。（一）建立文化共识机制，增强地方政府协同治理的内生动力黄河流域生态环境治理对传承弘扬黄河文化、维护国家生态安全和促进经济高质量发展具有重要意义。沿黄流域各级地方政府要充分认识到黄河流域生态环境保护的价值功能，以生态价值观为导向、协同合作为要义、政府互信为抓手建立文化共识机制，强化文化共识,增强文化认同。一是要引导地方政府牢固树立“生态优先，绿色发展”理念。坚持“生态优先，绿色发展”是建设黄河流域生态文明，推动黄河流域高质量发展的必然选择。地方政府要积极转变“唯GDP增长的发展理念，树立绿色可持续发展理念，正确认识黄河流域生态环境治理与地方经济高质量发展之间的辩证关系。在黄河流域生态环境安全基础上和资源承载能力范围内，统筹协调推进黄河流域生态环境保护和地方经济发展。二是要建设地方政府“开放型”和“合作型”行政文化。地方政府各自为政、画地为牢、保护主义等是黄河流域生态环境协同治理的重要障碍，虽然表面上看是地方政府的施政行为，但究其根源在于地方政府狭隘性、封闭性、自利性的行政观念。推动地方政府黄河流域生态环境协同治理，需要地方政府突破封闭性行政思维和摒弃自利性行政取向，建设以“公共精神、整体观念、共同利益”为特征的开放合作和共治共享的行政文化。三是要增进地方政府间相互信任。信任能够增进协同，协同能够深化信任。信任是地方政府黄河流域生态环境协同治理的润滑剂，能够有效化解地方政府间分歧，降低协同成本和减少协同障碍。可通过加强地方政府在黄河流域生态环境协同治理中的对话交流、谈判商、信用评级等制度建设，构筑地方政府间牢固的信任关系。（二)建立资源共享机制，夯实地方政府协同治理的资源基础黄河流域生态环境保护的复杂性和治理的高成本，必然要求地方政府在黄河流域生态环境协同治理过程中能够持续不断地进行信息、物质和技术等治理2023年8 月第37 卷第3期周伟：地方政府黄河流域生态环境治理的模式转换与机制保障一一从“属地治理”到“协同治理”资源的交换与共享，这就需要建立资源整合与共享机制来促进地方政府间各种资源的协同与聚合，实现资源的节约与增效。一是信息资源的公开与共享机制。一方面，建立地方政府辖区黄河流域生态环境监测信息公开机制。地方政府应通过政府网站或政务公众号等政务平台及时向社会公众披露所辖流域生态环境情况，有效促进社会其他主体积极参与黄河流域生态环境保护。另一方面,建立地方政府间黄河流域生态环境信息互通机制。地方政府对于所辖流域生态环境变化状况，特别是重大水环境污染、流域突发洪水等紧急事件，通过应急管理系统召开多边紧急会议等手段做到信息及时通报。二是物质资源的整合与共享机制。即在黄河流域生态环境治理中，特别是在河流污染、突发洪水等重大应急生态环境事件处置中,地方政府在物资调配与使用中要形成联合行动、有效整合、集中管理、统一调配的物资管理体制，充分发挥物质资源的协同与聚合效应，有效解决黄河流域突发生态环境事件应急处置中的物资匮乏问题，提高黄河流域突发生态环境事件应急处置的物质聚合能力。三是人才和技术资源的交流与共享机制。黄河流域生态环境的复杂性决定了其有效治理离不开人才和技术的支撑。地方政府在黄河流域生态环境协同治理过程中要经常举办学术研讨会、经验交流会等会议，促进地方政府间在黄河流域生态环境治理上相互交流与学习，实现经验、知识、技术等资源的协同增效，推动黄河流域生态环境治理走向智慧治理。（三)建立利益共荣机制，形成地方政府协同治理的利益纽带黄河流域生态环境治理中的利益问题是影响地方政府协同关系变化的核心要素，也是决定地方政府协同治理稳定性、持续性和有效性的关键变量。针对地方政府在黄河流域生态环境治理中的利益博奔，需要采取多种措施平衡地方政府间治理成本与治理收益，促进地方政府间利益有效融合，形成地方政府黄河流域生态环境协同治理的利益纽带。一方面，建立地方政府黄河流域生态环境协同治理的财政合作机制。财政合作是化解地方政府协同治理中利益冲突的重要举措，也是优化地方政府协同治理体系和提升协同治理能力的重要保障。按照地方政府在黄河流域生态环境治理中的事权和责任，所处流域位置和对流域生态资源的使用情况等，共同出资成立黄河流域生态环境治理专项基金。专项基金在使用上要坚持黄河源头及上游生态保护、流域重点生态功能区治理、流域重大突发生态环境事件应急处置优先，同时要兼顾全流域其他生态环境问题，在提高专项基金使用效益的同时要保证其使用的公平性。另一方面，完善地方政府黄河流域生态环境协同治理的利益补偿机制。利益补偿是指地方政府在黄河流域生态保护协同治理中出现治理成本与治理收益非对称时，对利益受损方进行补偿以实现地方政府间利益均衡。具体可通过确立流域断面水质监测、污染物排放监测、生态服务效益测算等标准 1 7 ，依据标准确定补偿数额并进行经济补偿。如果黄河上游地区实施流域生态Aug.,2023Vol.37,No.3生态文明环境治理使上游出境水质优于下游地区人境水质，下游区域应对上游地区保护流域生态环境所做出的努力给予经济补偿；如果黄河上游地区开发利用流域生态环境资源使上游出境水质劣于下游地区人境水质，上游区域应对下游区域因其开发利用流域生态环境资源所带来损失给予经济赔偿。（四)建立组织协调机制，明确地方政府协同治理的权责体系黄河流域生态环境地方政府协同治理目标能否实现，统一、权威、稳定的协调组织是关键。地方政府以行政区划为原则的黄河流域生态环境属地治理，造成行政组织体系松散和功能裂解，制约甚至阻碍了协同治理的整体性、互惠性和持续性目标的实现。面对当前地方政府黄河流域生态环境治理组织协调联动能力不足问题，健全组织协调机制和明确权责体系尤为重要。一是建立地方政府黄河流域生态环境协同治理协调委员会。通过扩大组织成员、明确组织职权、健全组织机构、增强组织权威等改革重塑黄河水利委员会，使其成为地方政府黄河流域生态环境协同治理的组织协调机构。黄河水利委员会组织成员应由相关地方政府共同参与，其职责权限需要经过地方政府共同讨论协商并以法律形式确定，赋予其在黄河流域联席会议召集、黄河流域生态保护规划编制、黄河流域生态环境监督检查、黄河流域生态环境治理争端解决等事务中，具有领导、组织、协调、监督和调解等特定职权，充分发挥其在地方政府黄河流域生态环境协同治理中的信息沟通、组织协调和监督管理功能。二是明确地方政府在黄河流域生态环境协同治理中的权责体系。根据“谁污染、谁治理”，权责一致，成本与收益对等原则，明晰地方政府在黄河流域生态环境协同治理中的角色定位、享有权利和承担责任，促进地方政府各司其职、各尽其责。三是完善地方政府在黄河流域生态环境协同治理中的纠纷调解机制。积极构建中央部门主导、黄河水利委员会协调、地方政府协商有机衔接的多元纠纷调解机制，并将相关法律条款引人具体纠纷调解之中，推动纠纷调解走向制度化和法治化，提升纠纷调解的法律效力。（五）建立政策协同机制，筑牢地方政府协同治理的政策网络黄河流域生态环境地方政府协同治理必须解决属地治理中地方政府间因利益博奔造成政策制定“碎片化”和政策执行“各自为政”的问题，推动黄河流域生态环境保护政策制定和执行的协同，筑牢协同治理系统健康有序运行的政策网络1 8 。一方面，吸纳相关地方政府共同参与黄河流域生态环境保护政策制定，通过共享决策权增进政策认同。协同治理系统本身是一个开放的系统，吸纳相关利益者共同参与决策制定是协同治理的内在要求。“如果要让那些受政策影响的人们相信那些要求他们做出的牺牲是值得的，政府将不得不采用正当合理的正义原理以设计其环境政策。”1 9 黄河流域生态环境保护政策必然涉及相关地方政府的切身利益，其决策必须是一个共同参与、谈判协商、求同存异、共同决定的结果，这样不仅能够712023年8 月第37 卷第3期月周伟：地方政府黄河流域生态环境治理的模式转换与机制保障一一从“属地治理”到“协同治理”生态文明促进决策民主性，而且能够增强决策科学性。通过召开黄河水利委员会联席会议，在权力共享和地位平等的基础上地方政府就黄河流域生态环境保护问题识别、方案拟定、方案选择等进行讨论与协商，并使最终决策方案能够兼顾流域内每一个地方政府的利益，这样才能保证政策正当性和增进政策认同性。另一方面，健全黄河流域生态环境保护政策执行监督体系，强化监督检查以推动政策有效执行。监督检查是政策有效执行必不可少的重要保障，黄河流域生态环境地方政府协同治理的政策执行，需要加强中央政府相关部门、黄河水利委员会、社会组织、新闻媒体和社会舆论等对地方政府政策执行的监督。同时，地方政府间也要相互监督，以便及时发现和纠正地方政府政策执行偏差问题，提高地方政府黄河流域生态环境保护政策执行效能。（六）健立奖惩机制，强化地方政府协同治理的激励约束黄河流域生态环境地方政府协同治理是一项集体行动，在集体行动中如果缺乏外在的力量对个体行为进行引导、规范和约束,有理性的、寻求自我利益的个体不会主动采取行动实现他们的共同利益 2 0 。预防和规避地方政府在黄河流域生态环境协同治理中机会主义行为的发生，激发地方政府在黄河流域生态环境协同治理中的积极性和主动性，就需要建立奖惩机制对地方政府的行为选择进行激励约束。一方面，建立科学的地方政府黄河流域生态环境协同治理的政绩考核评价机制。如果当“唯GDP至上”的发展理念和“重行政区政绩”成为中央政府对地方政府、上级政府对下级政府政绩考核评价的重要依据时，流域内地方政府不可避免地存在轻视流域生态环境保护而追求辖区经济增长的内在冲动，在流域生态环境治理中倾向选择“搭便车”而不是“协同合作”。因而，要想从根本上减少地方政府在黄河流域生态环境协同治理中的惰性，就要建立科学合理的政绩考核评价机制，对地方政府在黄河流域生态环境治理上的政绩考核，不仅要将其在辖区流域生态资源节约、流域水质保护、流域绿色发展等关键指标纳人考核指标体系，而且要把其对全流域生态环境保护做出的贡献或造成的损失纳人考核范围；不仅要注重上级政府的考核,而且要考虑上下游地区政府的评价。另一方面，建立长效的地方政府黄河流域生态环境协同治理问责机制。地方政府在黄河流域生态环境协同治理中，对于其辖区流域生态环境信息不公开、信息通报不及时、故意隐监测数据等地方保护主义行为，由中央政府、黄河水利委员会和跨行政区监察部门共同启动问责程序，坚决遏制地方政府在黄河流域生态环境协同治理中的“不作为”和“乱作为”行为。四、结语地方政府传统的以行政区划为原则的黄河流域生态环境保护属地治理模式，因其内在固有的局限性而无法实现黄河流域生态环境整体保护目标。推动地方政府黄河流域生态环境保护从属地治理走向协同治理，对维护黄河流域生态环境安全，推动黄河流72Aug.,2023Vol.37,No.3域高质量发展，解决黄河流域发展不平衡不充分问题，推进黄河流域地区间互助协作发展和走向共同富裕具有重要意义。就黄河流域生态环境保护而言，地方政府从“属地治理”向“协同治理”转变仅仅只是一个开端，未来协同推进黄河流域生态环境大治理，不仅要加强地方政府协同治理体制机制建设，确保地方政府协同治理的稳定性、持续性和有效性，同时还要积极引导其他社会主体主动参与黄河流域生态环境保护，构建政府、市场、社会等多主体协同治理机制，形成黄河流域生态环境保护多主体协同治理格局，推动黄河流域生态环境治理体系和治理能力现代化，全面实现黄河流域生态保护和高质量发展国家战略目标。参考文献：1习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话 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