我国棉花种植业支持保护政策的保险优化路径_冯文丽.pdf

2023 年第 05 期（总第 518 期）24农村金融研究May 2023 一、绪论棉花在我国是仅次于粮食的大宗农产品，关系基本民生保障和基础产业体系安全，是重要的战略性物资。棉花也是我国种植业中产业链最长的大田经济作物，商品率高达95%以上，在农业农村发展、农民增收和城镇居民就业中的地位举足轻重。同时，我国棉花产业在国际贸易中也占据重要地位，是全球最大的棉花消费国和进口国、全球第二大棉花生产国。2021年，中国棉花总产量为573万吨，占全球总产量的22.26%；棉花消费量为820万吨，占全球总消费量的32%；棉花进口量为252万吨，占全球总进口量的24.82%。长期以来，受农资价格上升等因素影响，我国棉花种植的生产成本逐渐增加，但市场价格波动幅度较大，市场风险大，加剧了棉农种植收益的不稳定性，对棉农种植积极性产生较大影响。部分棉农调整其种植结构，“棉改粮”问题逐渐突出，导致我国棉花种植规模与棉花产量逐渐萎缩。2011-2021年，我国棉花种植面积年均降低3.93%，棉花总产量年均降低1.28%。随着我国棉花需求量不断增加，棉花“产不足需”问题比较突出，产需缺口常年围绕200万吨上下波动，这迫使我国棉花需求较大程度依赖国外进口，整个行业容易受到国外棉花产量、价格和政策的影响，因此需要制定系列支持保护政策，以保证棉花种植产业的持续稳定发展。本文在对我国现有棉花种植差别化补贴政策、棉花目标价格保险试点现状进行全面分析的基础上，提出借鉴美国利用农业保险支持棉花种植产业的经验、发展棉花区域收入保险的建议。摘要棉花在我国是仅次于粮食的大宗农产品,关系基本民生保障和基础产业体系安全,是重要的战略性物资。长期以来,受农资价格上升等因素影响,我国棉花种植的生产成本逐渐增加,市场价格波动幅度较大,市场风险大,加剧了棉农种植收益的不稳定性,对棉农种植积极性产生较大影响。为了稳定棉花价格、保护棉农植棉积极性和植棉利益,政府相继出台了一些棉花种植支持保护政策。论文在对我国现有棉花种植差别化补贴政策、棉花目标价格保险试点现状进行全面分析的基础上,提出借鉴美国利用农业保险支持棉花种植业的经验、发展棉花区域收入保险的建议。关键词农业保险；棉花保险；区域收入保险中图分类号F842.0 文献标识码A 文章编号1003-1812（2023）05-0024-11作者简介：冯文丽，河北经贸大学京津冀协同发展河北省协同创新中心教授；刘泽青，河北经贸大学金融学院硕士研究生。基金项目：本文为太安农险研究院 2021 年课题（编号：2021-1-022）的研究成果。我国棉花种植业支持保护政策的保险优化路径冯文丽 刘泽青DOI:10.16127/ki.issn1003-1812.2023.05.003农村金融研究 25 May 2023我国棉花种植业支持保护政策的保险优化路径二、研究现状根据研究内容，本文将国内外研究现状聚焦在棉花产业支持保护政策和棉花保险两方面。（一）国外研究现状1.关于棉花产业支持保护政策的研究Evans（1980）认为，目标价格对种植面积分配决策有影响，目标价格和市场价格之间的差额鼓励农场主参与农作物预留计划，从而增加农作物的播种面积。但预留播种面积的影响可能是正的，也有可能是负的。目标价格公式的缺陷也放大了目标价格对市场价格配置资源功能的干扰。Young Westcott（2000）研究了美国生产灵活性合同、农作物保险、营销贷款和灾害援助四个农作物支持政策与农作物生产贸易之间的关系。结果表明，这些支持政策可以提高种植面积，保障农户收益，每项计划都会对美国出口和全球贸易产生不同程度的市场扭曲效应，补贴农作物保险的影响较小，除棉花以外，当前农作物保险计划不会显著扭曲美国的出口。Tan et al.（2013）指出，中国实施的棉花补贴政策与全要素生产率之间存在负相关关系，且对于棉花种子的补贴政策未能有效提高棉花生产的全要素生产率。2.关于棉花保险的研究对于棉花保险的作用，Tronstad Bool（2010）认为，较高的棉花保险福利，鼓励农户参与农作物保险，刺激种植面积增加；产量较低的县比产量较高的县对保险参与和种植面积的反应更强。由此可见，棉花保险将生产的区域比较优势从产量和质量相对较高的县转移到产量、质量较低的县。Goodwin Hunter（2014）通过对农作物收入保险与产量保险、价格保险进行比较分析，发现农作物收入保险是一种更为稳健的风险规避策略，它在很大程度上提升了农民购买农业保险的意愿。对于棉花种植者的保险偏好，Luitel et al.（2018）发现，棉花生产者的最优选择为75%保障水平的收入保险，叠加收入保险计划（STAX）的福利主要来自较高的保险费补贴。Hirsch（2015）的研究结果表明，对于棉花种植者来说，叠加收入保险计划（STAX）比补充保险选择计划（SCO）更受欢迎，损失阈值90%、保障水平70%的保险方案，是种植者参加叠加收入保险计划（STAX）的首选方案；风险厌恶决策者倾向于购买保障程度更低、保费更便宜的个人保险，并在该保险之外购买STAX或SCO保单，以获取项目允许的最大责任赔偿金额。综上，国外研究结果表明，目标价格、生产灵活性合同、营销贷款、农作物保险和灾害援助等补贴政策都对市场资源配置产生扭曲作用（Evans，1980；Young Westcott，2000）。相比而言，农作物保险补贴对市场资源配置的影响较小，在美国除了棉花保险补贴外，当前的农作物保险计划不会显著扭曲美国的农作物出口（Young Westcott，2000）。（二）国内研究现状1.关于棉花产业支持保护政策的研究翟雪玲、汪为（2021）指出，棉花目标价格补贴政策对不同种植规模棉农收入的提升影响具有不同效应，对中小种植规模棉农的影响程度较低，而对大规模种植棉农的影响程度较高，提出对补贴主体及其补贴面积进行限制，提高对小规模农户的补贴标准，以避免过度刺激生产和保护生态环境。程景民（2020）基于新2023 年第 05 期（总第 518 期）26农村金融研究May 2023 中国成立以来中国棉花产业政策演变情况，分析不同阶段政府与市场在棉花产业发展中发挥的作用，提出政府与市场之间的作用是互补的，政府和市场应准确定位各自的功能边界，政府应妥善行使职权，尊重市场价值规律，避免不当干预经济。2.关于棉花保险的研究王力等（2019）对新疆棉花“价格保险+期货”的试点效果进行全面分析，认为试点推进了棉花产业融合，有效规避了WTO“黄箱”措施的约束，保障了棉农的基本收益，降低了政府的财政成本，基本达到了预期的改革目标，但试点中还存在诸如目标价格过高、棉农的保险意识淡薄、赔付机制不完善、缺乏农业保险人才和风险对冲工具不足等问题。程文明等（2020）对农户购买棉花保险的意愿进行实证研究，结果表明，家庭人均年纯收入对棉花保险购买意愿具有最大的正向影响效应，外出务工经历则对农户购买棉花保险具有抑制作用。尹千等（2021）在分析美国棉花保险政策演变动因的基础上，提出借鉴美国棉花保险政策的发展经验和完善中国棉花保险政策的对策建议。冯琦、冯占军（2021）认为新疆“棉花价格保险+期货”试点存在保费来源缺乏可持续性、保险机制发挥作用受到内外限制、期货市场不够成熟及棉农对“价格保险+期货”认知不够等问题。综上，国内学者对于棉花种植支持保护政策的研究主要集中在“棉花价格保险+期货”试点方面，还需进一步深入系统研究。三、我国现行棉花种植业差别化补贴政策及存在问题2011-2013年，为了稳定棉花价格，鼓励棉花生产，我国实行棉花临时收储政策。该政策保障了国内棉花生产，但同时也干扰了棉花市场，国内外棉花价差过大，导致“外棉入市、国棉入库”，财政负担过重，纺织企业大量进口棉纱，开工率下滑，库存不断攀升，农民也没有完全得到政策好处。为了破解2011-2013年棉花临时收储政策期间形成的国内外棉花价格质量双“倒挂”、棉花产业国际竞争力严重下降等系列问题，2014年我国取消临时收储政策，在新疆和内地实行差别化补贴政策，即在新疆试点棉花目标价格补贴政策，在内地10省（市）试点定额补贴政策。这也是我国现行的棉花价格补贴政策。（一）我国现行棉花种植业差别化补贴政策的主要内容1.新疆的目标价格补贴政策目标价格补贴政策，由国家按照棉花生产成本加基本收益确定目标价格，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量或销售量等因素对生产者给予补贴。2014-2016年，国家公布的新疆棉花目标价格分别为每吨19800元、19100元和18600元，2017-2019年和2020-2022年两个补贴政策周期中，新疆棉花目标价格均为每吨18600元。棉花目标价格政策在补偿新疆棉农生产成本、保障棉农基本收益、提升棉农植棉意向、促进棉花供给侧结构性改革等方面取得积极成效，但在实施过程中也出现补贴操作程序复杂、补贴配套措施不完善、补贴政策不透明及缺乏法律依据等问题。2.内地10省（市）的定额补贴政策2014年，在新疆实行目标价格补贴政策的同时，国家对内地的山东、湖北、湖南、河北、江苏、安徽、河南、江西和甘肃9省实行棉花定额补贴政策，补贴标准为新疆目标价格标准的60%，以每吨2000元为上限。农村金融研究 27 May 2023继2014年中央财政对内地9省进行棉花定额补贴之后，天津市地方财政承担本市的棉花定额补贴。至此，内地实行棉花定额补贴的省、市实际增加至10个，即内地棉区“9省+1市棉花定额补贴模式”。在实际执行中，各省（市）都是按照棉花种植面积和统一补贴标准对棉农实施补贴。（二）差别化补贴政策的成效国家对新疆和内地产棉区实行差别化补贴政策，取得了积极成效：1.在一定程度上补贴了棉农的植棉成本，保护了棉农的植棉收益，提高了植棉意向；2.完善了棉花市场价格形成机制，实现了棉花收购由过去的“政策市”向“预期市”转变，棉花市场定价机制基本建立，市场价格回归常态，国内外棉花市场价差明显缩小；3.进一步促进了新疆棉花供给侧结构性改革，2017年新疆开展了棉花目标价格改革补贴与质量挂钩试点工作，鼓励棉农和加工企业通过分等采摘、分级堆垛及加工等方式提高质量，有效提升了新疆棉花的质量和品牌。（三）差别化补贴政策存在的问题1.目标价格补贴容易引发贸易争端与当期产量挂钩的棉花目标价格补贴属于WTO规定的特定品种“黄箱”补贴。按照我国入世承诺，特定品种“黄箱”补贴额不得超过该品种当年总产值的8.5%。由于此前临时收储政策导致棉花市场价格过度偏离供求基本面，取消临时收储后棉花市场价格大幅下降，导致补贴金额过高，容易引发其他成员国质疑甚至贸易争端。2.内地定额补贴政策难以激发棉农种植积极性2014年实施差别化补贴政策以来，我国棉花产区格局发生很大变化：新疆棉花种植面积和集中度稳定增加，而其他棉区受种植效益和种植结构调整等因素影响，植棉面积显著下降。如图1所示，在差别化补贴政策实施前的2013年，新疆棉花播种面积为1884.42千公顷，占全国棉花播种面积的45.28%。到2022年，新疆棉花播种面积为2496.9千公顷，占全国棉花播种面积的83.22%。2013-2022年期间，新疆棉花播种面积和全国占比年均增长率分别为3.18%和7%。反观我国第二大产棉省山东，2013年，棉花播种面积为551.68千公顷，占全国棉花播种面积的13.25%。但到2022年，山东棉花播种面积下降为113.3千公顷，仅占全国棉花播种面积的3.64%。2013-2022年期间，山东棉花播种面积和全国占比年均增长率分别为-16.39%和-13.02%。3.政府的财政补贴负担较重且不确定价格风险是系统性风险，如果某年棉花市场价格暴跌，0.00500.001000.001500.002000.002500.003000.00资料来源：国家统计局网站。我国棉花种植业支持保护政策的保险优化路径2023 年第 05 期（总第 518 期）28农村金融研究May 2023 政府要给所有棉农支付目标价格和市场价格之间的差额补贴，政府的财政补贴负担之重可想而知。而且，由于棉花市场价格不确定，政府当年需要承担的棉花补贴成本也无法确定。四、我国棉花目标价格保险试点及存在的问题为解决新疆棉花目标价格补贴和内地棉花定额补贴政策中出现的问题，我国开始着力探索棉花目标价格补贴的市场化替代机制作为政策储备，实施棉花目标价格保险就是重要选择。（一）我国棉花目标价格保险试点现状2016年中央一号文件提出，“深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点”“探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点”。2017年中央一号文件再次提出，“调整完善新疆棉花目标价格政策，改进补贴方式”。2018年，在将棉花纳入中央财政保费补贴范围的基础上，新疆启动棉花“价格保险+期货”试点工作。2019年，山东省印发 山东省2019年棉花目标价格保险方案，在平阴县等6个县（区）开展棉花目标价格保险试点。棉花目标价格保险是指国家利用保险机制和保费补贴政策对棉农进行目标价格支持保护的一种制度安排，承保的对象是市场风险，赔付依据是目标价格或者价格指数，在保险期限内市场价格低于目标价格时，视为保险事故发生，由保险公司按约定进行赔偿。例如，山东省2019年棉花目标价格保险方案 规定，2019年山东棉花目标价格最低为每亩1216元，当市场价格（按照棉花期货价格计算）低于目标价格时，保险人负责赔偿。（二）我国棉花目标价格保险试点中存在的问题1.价格风险不可保保险机制运作的基本原理是用多数人缴纳的保险费为少数发生保险事故的人进行赔偿。但并非所有风险都可以投保。在可保风险的条件中，其中有两个条件价格风险就不符合。第一，损失不能同时发生。如果保险标的同时受损，保险分摊损失的职能也随之丧失。棉花价格下跌，对于所有棉农而言就是损失同时发生的风险，保险无法分摊损失。所以，棉花目标价格保险试点地区一般都采取“价格保险+期货”的方式，即保险公司把不可承保的价格风险通过看跌期权交易转嫁给期货市场。第二，风险不能是投机风险。投机风险是指既有损失可能，又有获利机会的风险。价格风险就是投机风险，当棉花价格下跌时，棉农受损；棉花价格上涨时，棉农获益。对于投机风险，容易产生投保人逆选择问题，即当棉农预期未来棉花价格下跌时竞相投保，届时都去索赔；但当预期未来棉花价格上涨时，则很少有人愿意投保甚至无人投保，导致保险人对价格保险无法持续经营。2.目标价格保险不符合WTO“绿箱”措施要求根据WTO农业协定 的规定，收入保险与收入安全网措施纳于“绿箱”措施必须同时符合以下条件：（1）农户当年收入损失超过其前三年平均收入的30%及以上；（2）该类型保险的赔付额度不能超过其当年收入损失的70%；（3）此类农业保险不能与品种、价格、产量和生产要素等挂钩，保险产品具有普惠性质，农户均可以无门槛地获得（史岩，2018）。目前，我国试点的棉花目标价格保险，很显然是和特定品种及价农村金融研究 29 May 2023格挂钩，并不符合WTO规则的“绿箱”措施要求。3.“价格保险+期货”模式存在推广困难（1）保费补贴无法落实影响试点持续性目前，棉花“价格保险+期货”试点的保险费没有纳入中央财政保费补贴范围，要么由地方政府全额承担，要么由商品交易所、地方政府和农户共同负担。如果没有中央财政的保费补贴政策支持，仅靠地方政府和商品交易所承担，“价格保险+期货”模式不要说推广，可能连试点都难以持续。以山东省为例，根据山东省2019年棉花目标价格保险方案，棉花目标价格保险单位面积保费为每亩120元，保险费用实行全额财政补贴。但在2022年，由于种种原因，山东棉花目标价格保险试点的保费补贴难以落实，试点项目暂停，新疆也存在类似问题。学术界和实务界很多专家提议把“价格保险+期货”纳入中央财政保费补贴范围。笔者认为，这在我国实现的难度可能很大。第一，从财政部门角度来看，对棉农的农业保险进行保费补贴完全可以接受，但对“期权/期货交易”进行补贴可能很难通过。第二，即便是农业保险最发达的美国，也不会把“期权/期货交易”列入联邦农作物保险进行补贴。2018年联邦农作物保险法 第502节“目的和定义”中规定：“根据本法由联邦农作物公司提供的保险单或保险计划的条款和条件不得受商品期货交易委员会或证券交易委员会的管辖；不得包括具有 期权 投标 看跌 看涨 预付担保 或 价格下跌担保 等词汇的任何交易，或根据 商品交易法 涉及未来交付、交易或执行的商品销售合同的交易”。（2）保险公司承保的积极性不高在棉花“价格保险+期货”模式中，保险公司对自己所承担的价格风险购买看跌期权转移至期货市场。在这个过程中，保险公司实际发挥的作用是代理农户购买期权合约，从收益分配角度来看仅是保险公司的一种“通道业务”或“中介业务”，保费收入中绝大多数都以期权费的方式交给了期货公司，收益有限。但从保险合同的法律责任来讲，农民只知道自己从保险公司购买了农业保险，并不知道有什么期货、期权合同，保险公司的赔偿款来源于期货公司的行权收入，如果期货公司在期权交易中亏损进而违约，保险公司则要承担保险合同的全部赔偿责任。因此，“价格保险+期货”业务对于保险公司而言，是一项收益有限但风险很大的业务。另外，保险公司支付给期货公司的期权费在会计处理上无法列支为“再保险”科目而享受免税优惠，从期货公司获得的赔付金也要列支为收入类科目缴纳税金，这在一定程度上也影响了保险公司开展“价格保险+期货”业务的积极性（李铭、张艳，2019）。（3）产品比较复杂，农民难以理解和接受面向农民的保险产品，应该是越简单、越容易理解越好。棉花“价格保险+期货”虽然说期权、期货部分和农民没有关系，但是保险产品名称中包含有“期货”字样，在宣传的时候必然要花费很多时间对农民解释期货、期权的运作机理，这些复杂的金融衍生产品，对金融专业人士而言都很难理解，对于金融知识匮乏的农民而言更是难以接受。4.“价格保险+期货”模式监管难度较大“价格保险+期货”由期货公司和保险公司共同合作完成。保险部分由银保监会负责监管，期货方面则由中国证监会监管，如果涉及到保费补贴，还需要财政部门对补贴资金进行监管，面临跨业、跨部门监管我国棉花种植业支持保护政策的保险优化路径2023 年第 05 期（总第 518 期）30农村金融研究May 2023 难题，容易产生监管真空、推诿扯皮、重复监管、浪费监管资源等问题。5.与农产品价格形成机制改革的初衷相悖从2013年起，我国积极探索农产品价格形成机制改革，力争实现“市场定价，价补分离”。农产品价格形成机制改革的基本导向是推进农产品价格的信号功能，即农产品价格要真正反映农产品供求关系变化。而棉花目标价格保险直接承保价格风险，可能会抑制棉花市场机制作用的发挥。正常情况下，棉农会根据棉花价格这一信号调整其种植规模，但棉花目标价格保险使棉农认为棉花价格风险由保险公司兜底，便忽略了价格信号的作用。为实现更高额的种植收益，棉农盲目扩大生产规模，增加棉花产量，导致棉花供大于求。这既会使棉花市场价格机制的作用被弱化，又不利于棉花产业的持续健康发展，显然与农产品价格形成机制改革的初衷相悖。五、美国棉花种植支持保护政策及优点（一）美国现行棉花种植支持保护政策长期以来，美国推行以价格支持为主、以高额补贴为基本形式的棉花支持政策，以提高本国棉花的价格竞争力，但这引起了其他棉花出口国的反对，并在与巴西2002-2014年陆地棉补贴政策的贸易争端中最终败诉。面对这一形势，美国在 2014年食品、农场及就业法 中对棉花支持保护政策作出重大调整，取消了直接支付、反周期补贴等支持政策，增设叠加收入保护计划和补充保险选择计划，配合传统的农作物保险计划，建立了全新的棉花支持保护政策体系。2018年农业提升法 进一步扩大了棉花的风险保障范围，增强了对棉农的补贴支持力度。经过两次农业法的调整，美国构建起以保险体系为主、以价格和收入支持计划为辅的棉花支持政策体系。普通农作物保险计划、叠加收入保护计划和补充保险选择等项目共同构成了棉花保险体系。这一体系从个体和区域两个层面，从产量、价格、收入等多个角度对植棉收益进行合理保障，并设计出多样化且可自由选择的附加保险产品，以满足棉农个性化的风险保障需求。新的支持政策不仅更加符合WTO规则，而且在生产、加工、销售等环节对棉花生产商的利益起到了保障作用（王力、杨普，2019）。（二）美国棉花叠加收入保护计划的主要内容叠加收入保护计划（STAX）是美国联邦农作物保险公司专门为陆地棉生产者提供的一种附加型区域收入保险计划，从2015年开始实施，该计划的主要内容有：1.保险单位以一个县或几个县的土地为保险单位（一般为1万-20万英亩左右）。当保险期限内县棉花实际收入低于预期收入的90%，启动保险赔偿。保险赔偿启动与单个参保棉农的单产水平及种植收入无关。2.保障水平该计划保障水平分为5档，分别为县棉花预期收入的70%、75%、80%、85%和90%，保障水平级别越高，棉农越容易得到赔偿，但保费也越贵。棉农可以根据自己的需求，任选一个对于自己而言性价比较高的级农村金融研究 31 May 2023别来参保。3.保费计算保费计算公式为：保险费=保障因数（县棉花预期收入赔偿比例）保险费率。其中：保障因数为0.8-1.2，由美国农业风险管理局规定；县棉花预期收入=棉花期货价格县棉花预期产量，棉花期货价格是下一年度1月份和2月份纽约交易所棉花期货的平均价格，县棉花预期产量由历史数据计算得出；补偿比例由棉农所选择的保障水平减去70%得到，最高为20%；保险费率由农业风险管理局设定，棉农因有无灌溉条件使用的保险费率会有所不同。4.补贴比例美国政府对STAX的保费补贴比例高达80%，是除农业巨灾保险（CAT）外保费补贴比例最高的联邦农作物保险产品，由政府直接将保费补贴转至保险公司。5.赔偿金额赔偿金额的计算公式为：赔偿金额=县棉花预期收入（保障水平-县棉花实际收入与县棉花预期收入的比例或70%）保障因数。（三）美国棉花叠加收入保护计划的优点1.可保性较高该计划属于收入保险，承保的是棉农收入下降的风险，既保障产量风险，也保障价格风险，其中产量风险是纯粹风险，强化了收入风险的可保性，缓冲了保险公司的一部分偿付压力，因此，保险公司经营STAX比经营价格保险更具可持续性。2.风险保障更加全面棉花区域收入保险可以同时对因减产和价格变动造成的棉农收入损失提供风险保障。同棉花价格保险相比，棉花区域收入保险所保风险既能在时间维度进行分散，又能在空间维度实现分散，保障程度更高，保障范围更广，能满足棉花种植者全面风险管理的需求。从美国收入保险计划推广经验来看，棉花区域收入保险正因其全方位保障的特质，受到棉农的青睐，原有棉花产量保险已不再占据市场优势。3.能够满足多样化的风险保障需求STAX属于独立的附加险，即投保人可以在已购棉花保险基础上组合购买该保险，也可以单独购买。STAX的赔付不影响农户已购棉花保险的效力和赔付。该计划提供县预期收入的70%、75%、80%、85%和90%五个保障水平供农户选择，以满足不同农户多样化的风险保障需求。4.区域性保险可降低勘察定损成本和道德风险STAX是以某地区的产量或收入数据作为启动保险赔偿的依据，与农户个人的种植情况无关，可以减少个体保险计划下农户投保后不注意风险防范、故意夸大损失程度或隐瞒信息获取保险赔偿等情况发生，有利于降低勘察定损成本和道德风险。5.有利于发挥市场机制的作用棉花区域收入保险是推动市场机制发挥作用的市场化工具。收入保险的运行主体是保险公司，在一定程度上可以规避政府干预市场造成的不利影响，有利于实现市场在社会资源配置中的主导地位。棉花区域我国棉花种植业支持保护政策的保险优化路径2023 年第 05 期（总第 518 期）32农村金融研究May 2023 收入保险的推行，使棉农更加重视价格信号的存在，可以有效调节棉花的市场供求关系，有利于保障棉农的收入水平与棉花产业的健康发展。六、对策建议（一）我国应重视棉花支持保护政策体系中的保险机制通过上文分析可以看出，在美国棉花支持保护政策体系中，棉花保险占据越来越重要的地位。我国也应该采取这种战略，原因包括：1.受WTO规则约束，未来各国使用保险机制支持保护棉花种植是大势所趋，因为相对于其他国内支持措施而言，保险机制对产量和市场价格的干扰最小。2.相比其他直接补贴方式，棉花保险保费补贴具有“四两拨千斤”的杠杆作用，可以节约政府财政资金，花小钱办大事。例如，2019年山东省棉花目标价格保险试点中，省财政安排4875万元的保费补贴资金，为6个试点县的8.66万户棉农购买4.94亿元的保险保障额度，覆盖棉花面积40.64万亩。3.棉花保险操作程序简单高效，政策操作成本较低，对棉农的利益保护更大。在棉花保险中，一旦农户植棉收入下降达到保险赔偿条件，保险公司即可启动赔付，保险赔款直接支付给农户，到账迅速，不发生任何中间损失。例如，2019年山东省棉花目标价格保险试点中，当年年底保险公司赔付棉农7850万元，每亩赔付额193元，平均赔付率约为161%。（二）不宜使用目标价格保险方式支持保护棉花种植尽管利用保险机制支持保护棉花种植是大势所趋，但我国不宜再采用目前几个省份正在试点的棉花目标价格保险方式。一方面，目标价格保险具有价格风险不可保、不符合WTO“绿箱”措施要求、“价格保险+期货”模式存在推广困难、监管难度较大、与农产品价格形成机制改革的初衷相悖等问题，导致这种保险方式一方面经营风险和推广阻力都较大，不具有可持续性；另一方面，这种保险方式终究与棉花价格挂钩，容易受到其他国家的质疑、指责甚至是容易出现贸易争端。（三）采用美国区域性收入保险方式支持保护棉花种植在未来我国棉花种植支持保护政策可能会受到西方国家关注的背景下，最简单的做法就是结合我国国情，学习美国做法，采用类似STAX的区域收入保险方式对棉花种植进行支持保护。原因在于：1.区域收入保险是推动市场机制发挥作用的市场化工具，收入保险的运行主体是保险公司，在一定程度上可以规避政府干预市场所造成的不利影响，有利于实现市场机制在社会资源配置中的主导地位，使棉农重视价格信号的存在，有效调节棉花的市场供求关系；2.区域收入保险本身具有很多优点，如符合可保性要求、风险保障更加全面、可以满足棉农多样化的风险保障需求、可以降低查勘定损成本和道德风险等；3.采用棉花区域收入保险，财政部门对保费补贴支持的可能性较大，具有大范围推广的基础，目前我国已经在内蒙古自治区和黑龙江省试点大豆收入保险；4.棉花区域收入保险保费补贴的财政负担较小，也相对固定，不会因棉花市场价格的波动而影响财政预算，有利于降低政府财政负担；5.区域收入保险对于农民而言，比较好理解和接受，即如果全县种植棉花的收入低于目标收入，则由保险公司赔偿差额部分，这也符合农民希望植棉收入和其他人一样的心理；6.美国等西方国家无法指责与美国相同的棉花支持保护政策；7.区域收入保险在技术和数据上也相对比较容易实现，仅需要一个地区多年的棉花历史平均产量和采收价格等数据农村金融研究 33 May 2023（程文明、王力，2019）。（四）设计合理的财政税收支持政策一是改变目前政策性农业保险由中央、省、市、县四级财政共同补贴保费的做法，建议由中央和省两级财政进行补贴，因为一些植棉区市、县级财政财力严重不足，支付保费补贴困难较大，尤其近三年受疫情影响，地方财政更是捉襟见肘，地方财力不足会制约棉花保险的推进和发展；二是借鉴美国经验，将棉花保险保费补贴由财政部门直接拨付给经办保险公司，避免保费补贴资金拨付不及时、形成保险公司应收保费的情况；三是在条件成熟时也可以考虑借鉴美国规避WTO规则的做法，对保险公司实行经营管理费用补贴、再保险保费补贴和加大税收优惠力度等支持政策。这些面向保险公司的支持政策，可以间接降低农户棉花保险的费率和棉农的保费负担，相当于对农户的间接补贴，但又与棉花的产量和价格不挂钩，属于WTO规则中的“绿箱”措施。（五）进行风险区划，科学厘定费率棉花区域收入保险是以一定区域（例如以县为单位）整体植棉收入下跌作为承保风险。我国植棉地区分布于西北地区、黄河流域和长江流域，自然风险、植棉成本和棉花价格差异比较大，这些因素都会影响区域植棉收入和费率水平。因此，发展棉花区域收入保险一定要做好风险区划，科学厘定费率，使保险费率充分反映投保区域的风险水平，降低投保单位的逆选择和道德风险，保证棉花区域收入保险的可持续发展。（六）丰富棉花保险品种，满足多样化保险需求一是对于棉花区域收入保险，应设计多层次的保障水平，以满足不同棉花种植者多元化的保险保障需求；二是积极探索棉花制种保险、耕地地力指数保险和农机保险等，加强对整个棉花产业链的保险保障支持，提升棉花产业的种质资源保障、绿色生产技术和植棉采棉的机械化水平，真正实现“藏棉于种”“藏棉于地”和“藏棉于技”（冯文丽、梁瑞，2022）。（七）充分发挥期货行业在棉花支持保护体系中的作用期货、期权是重要的市场价格风险转嫁渠道，虽然通过“价格保险+期货”模式在农业保险原保险市场上获得保费补贴、进行大范围推广有较大困难，但期货行业在棉花支持保护体系中也大有可为。一是对保险公司的棉花区域收入保险提供价格风险转移途径，相当于对保险公司提供再保险，而不是在农业保险原保险市场直接面向农户，消除了向农民解释期货期权交易的推广困难，同时也有可能获得保费补贴的政策支持。2018年美国联邦农作物保险法 中也支持保险公司利用期货和期权转嫁自身所承保的价格风险。二是可以通过与棉花生产合作社等组织合作的方式，帮助农民在期货市场上购买期货或期权，对棉花进行套期保值以规避价格风险。（责任编辑：贾宗敏）参考文献：1Evans S.Acreage Response to the Target Price and Set-aside Provisions of the Food and Agriculture Act of 1977J.Journal of Agricultural Economics Research,1980,32(4):1-11.2Young C E,Westcott P C.How Decoupled Is U.S.Agricultural Support for Major Crops?J.American Journal of Agricultural Economics,2000,82(3):762-767.3Tan Y,Guan J,Karimi H R.The Impact of the Subsidy Policy on Total Factor Productivity:An Empirical Analysis of Chinas Cotton 我国棉花种植业支持保护政策的保险优化路径2023 年第 05 期（总第 518 期）34农村金融研究May 2023 ProductionJ.Mathematical Problems in Engineering,2013:248537.4Tronstad R,Bool R.U.S.Cotton Acreage Response Due to Subsidized Crop InsuranceZ.Agricultural&Applied Economics Association 2010 AAEA,CAES,&WAEA Joint Annual Meeting,July 25-27,2010.5Goodwin B K,Hunter F A.Implications for Crop Insurance and Reinsurance ContractsJ.American Journal of Agricultural Economics，2014,97(3):879-896.6Luitel 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of Supporting and Protecting Policiesfor Chinas Cotton Planting IndustryFENG Wen-li LIU Ze-qingAbstract:Cotton is second only to grain in Chinas bulk agricultural products and an important strategic material,which is related to the security of basic livelihood and the security of basic industries.For a long time,affected by factors such as the rising price of agricultural materials,the production cost of cotton planting in China has gradually increased and the market price fluctuation range is large,the market risk is large,which has intensified the instability of cotton farmers planting income,and has a great impact on the planting enthusiasm of cotton farmers.In order to stabilize the price of cotton and protect the enthusiasm and interests of cotton farmers,the government has issued some polici