新时代推进派驻监督与财会监督协同联动对策研究_李博.pdf

专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调编者按：2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步加强财会监督工作的意见，意见对健全完善财会监督体系作出指导，明确提出“推动财会监督与其他各类监督贯通协调”。随着全面深化改革向纵深推进，健全完善党和国家监督体系进入到系统集成、协同高效的新阶段。如何建立健全财会监督体系，构建高效有序的工作机制，与其他各类监督有机贯通、相互协调，形成全方位、多层次、立体化的财会监督工作格局？本刊专题“推动财会监督与其他各类监督贯通协调”，特邀财会监督理论研究者与实务工作者展开探讨。新时代推进派驻监督与财会监督协同联动对策研究李博【摘要】在深化纪委监委派驻机构改革过程中，为健全完善系统集成、协同高效的派驻监督体制机制，必须通过深入贯彻落实党的二十大精神，推动党内监督、监察监督、财会监督等各类监督贯通，形成中国特色的权力制约和监督机制。本文从健全党和国家监督体系的角度出发，通过对深化纪检监察机构改革背景下派驻监督与财会监督协同联动的必要性及存在的问题进行分析，提出推动派驻监督与财会监督协同联动的对策建议。【关键词】派驻监督 财会监督 协同联动财会监督是以监督财务和会计工作的合法性、合理性、有效性为基础，对财税政策落实、财政收支管理、财经法纪执行等情况进行的全面监督。财会监督是法律法规赋予财会监督主体的法定职责，是促进国家治理体系和治理能力现代化的基础环节，是维护保障经济社会管理秩序的重要基石。财会监督在党和国家监督体系中属于最为基础的监督方式，是经济监督和其他监督的重要抓手。强化财会监督，充分发挥财会监督的作用是完善权力监督与制约机制的重要内容。在一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革背景下，在服务推动全面从严治党向纵深发展、深化源头预防和治理腐败等方面，财会监督能够发挥预警、控制、惩治等不可替代的作用。本文基于健全党和国家监督体系的视角，通过对一体推进三项改革背景下派驻监督与财会监督协同联动的必要性及存在的问题进行分析，提出推动派驻监督与财会监督协同联动的对策建议。一、政策环境（一）推动派驻监督与其他监督统筹衔接党的二十大报告中指出，要健全以党内监督为主导、促进各项监督贯通协调、让权力在阳光下运行的党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制。十九届中央纪委向党的第二十次全国代表大会的工作报告提出，要推动完善党和国家监督体系，增强派驻监督效能，促进各项监督贯通融合。要以党内监督为主导，促进各项监督有机衔接、相互协调，以党内监督为牵引，引导带动其他监督贯通协同，进一步丰富完善立体化、全方位的监督体系，为全面从严治党提供有力有效的制度机制保障。这就要求完善派驻监督体制机制，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督与组织监督、政法监督、审计监督、财会监督、统计监督等各项监督统筹衔接，形成各项监督常态化、长效化的工作合力。（二）推动财会监督和其他监督衔接协调习近平总书记发表的依法行使政府监督重要文章指出，加强财政监督，不但可以保障财政资金的正确运用，提高资金使用效果，而且可以发挥国民经济“监测器”和“警示器”的作用，及时分析和反映国民经济运行中的新情况、新问题，为政府制定经济决策提供依据。5CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13中共中央办公厅、国务院办公厅最新发布的关于进一步加强财会监督工作的意见要求，要坚持协同联动，加强衔接协调，与其他各项监督有机贯通衔接、相互协调，形成全方位、多层次、立体化的财会监督工作格局。要深入贯彻落实习近平总书记关于财会监督的重要指示精神和 关于进一步加强财会监督工作的意见要求，坚持以党内监督为主导，促进财会监督等各项监督相互衔接、相互协调，以高质量监督服务保障高效能治理。二、派驻监督与财会监督协同联动的必要性分析（一）推动管党治党主体责任与监督责任形成合力，提升责任落实协同性的需要中国共产党纪律检查委员会工作条例规定，各级纪委协助同级党委推进全面从严治党，对包括“一把手”在内的同级党委领导班子成员管党治党责任、党风廉政建设责任制落实情况进行检查，对下级党组织落实主体责任情况进行监督。纪检监察机关派驻机构工作规则要求，坚持各项监督统筹衔接，推动全面从严治党主体责任和监督责任一体落实。这既从落实主体责任、监督责任的目标及效果提出了要求，也从方法论的角度为纪检监察机构指明了推动“两个责任”落实落地的路径和方法。党委的主体责任和纪委监督责任，是管党治党责任的“一体两面”，两者是相互贯通，最终辩证统一于党中央对全面从严治党的集中统一领导。一方面，如果离开了党委的坚强领导，纪委的监督效能就难以正确、充分、有效地发挥。纪委要围绕现代化建设大局，聚焦推动高质量发展这个主题，切实履行协助党委全面从严治党的职责，发挥监督保障执行、促进完善发展的作用。另一方面，如果没有纪委强有力的监督，主体责任这个“牛鼻子”也难以抓牢。要不断提升全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作的质效，就必须推动主体责任、监督责任衔接协调，形成合力。财政是庶政之母，邦国之本。邓小平同志指出，财政工作必须既有财有又政，这是一个政治性的问题，决定数字就是决定政策。要管好政府的“钱袋子”，监督财政资金管理使用全过程，切实提升财政资金使用的绩效，需要推动财政部门党组管党治党主体责任与派驻机构监督责任相互协同、相互配合，形成工作合力，督促财政部门作为财会监督的主责部门，更好地发挥财会监督在党和国家监督体系中的作用，更有力地发挥财会监督的“防线”功能。财会监督从业务上看问题，为派驻监督提供了“源头活水”；派驻机构跳出业务看政治，开展政治监督，紧盯政治生态，践行“两个维护”，实现1+1大于2的效果。派驻机构重点聚焦加强对公权力运行的制约和监督，对财会监督发现的问题开展深入分析，研究健全完善源头防腐治腐的制度机制和措施手段，进而提出促进管党治党主体责任落实落地的建议和意见，为推进财政事业高质量发展提供有力保障。（二）推动专责监督与专业监督形成合力，提高全过程监督实效性的需要纪检监察机关作为监督的专责机关，处在党和国家监督体系的主干地位，发挥着为党和国家事业保驾护航的关键作用。中国共产党章程第四十六条明确规定，党内监督专责机关是党的各级纪律检查委员会。监察法第三条明确规定，行使国家监察职能的专责机关是各级监察委员会。纪检监察机关是代表党和国家行使纪律监督和国家监察两项权力，其他国家机关在其各自法定职权边界内也有监督党员及公职人员的权力，不过该项监督是纪检监察机关职权范围外的监督，因为公职人员一旦涉及职务违法和职务犯罪，则需要移交纪检监察机关进行调查处置。纪检监察机关对党员干部和公职人员遵守政治纪律规矩、依法履职用权、廉洁从政等方面的情况开展监督，而组织协调反腐败工作亦是重中之重。财会监督作为专业监督的同时，也具有对公职人员进行监督，促进源头预防和治理专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调6财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13腐败的功能。财会监督对象的范围广泛，既有公职人员，也有机关、事业单位、企业、社会团体等；涵盖内容丰富，不只是监督行政事业单位、企业财政财务情况，还要监督单位经济活动、财务行为及会计活动；政策依据庞杂，既有会计法预算法等法律，也有预算法实施条例财政违法行为处罚处分条例等法规，还包括会计基础工作规范会计人员管理办法等规章和规范性文件。财会监督在党和国家监督体系中具有不可或缺的基础性作用，加强财会监督能够切实强化对各级党员干部特别是党员领导干部的监督，对于健全公权力配置及其运行机制、发现问题、纠偏和精准问责具有十分重要的作用。由上可知，财政部门在财政领域的治腐防腐与纪检监察机关的反腐目标一致，财政部门的专业监督不能被派驻机构的专责监督所替代，两者是相辅相成、相互促进的关系，需要优势互补、无缝衔接、贯通融合，才能更好地形成反腐败的合力，实现由过去的先看财政监督检查报告，再对问题倒查的末端监管，转变为全过程监管。（三）推动国家监察与行政监督贯通，提高日常监督针对性的需要监察体制改革后，宪法对由本级人民代表大会选举产生、向本级人大及其常委会负责并受其监督的监察机关的性质及地位作出明确规定。监察机关具有与一府两院平等的宪法地位，对公务员、参照公务员法管理人员和其他机关与组织的公职人员享有监督权。监察机关是统一处理公职人员职务违法和职务犯罪的专责机关，监察机关所行使的监察权是监察法赋予的监督、调查、处置的权力，其他国家机关对公务员等公职人员的监督，应当在监察机关的统一领导下依法开展，并与监察机关的监察监督贯通。政治纪律、廉洁纪律、工作纪律、群众纪律等党的六大纪律，都蕴含着财会纪律的内容。严重违反财会纪律行为不止会损害党和政府的形象及威信，侵蚀人民群众的获得感、安全感，甚至会动摇党的执政根基。违反财会纪律行为与腐败问题紧密交织，一些严重腐败问题往往由违反财会纪律发展演变而来。中央八项规定精神执行、反对“四风”需要以规范的财会行为作为载体，需要通过财会基础工作客观真实反映相关纪律执行情况。财政部门作为行政机关，依法行使行政监督权。财会监督作为行政监督权的重要体现，加强财会监督有利于督促各级各部门深刻认识到违反财会纪律的极端危害性，进一步增强财会纪律约束，促进财会秩序持续好转，同时，通过与派驻监督协作配合，可对违反财会法规等问题进行有力查处。对涉嫌职务违法和职务犯罪的线索及证据材料，按照财政违法行为处罚处分条例的规定，应当移送派驻机构进行相应处置。推动派驻监督与财会监督联动融合，可以确保派驻监督实时掌握信息、发现问题、掌握全貌、及时介入。比如，对财会监督认定可以即查即改的具体单位苗头性、倾向性问题，或者面上易于发生的问题，尽管不一定写入财政监督检查报告，但派驻机构能采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等多种方式迅速处置，助推日常监督紧起来、硬起来、实起来。三、派驻监督与财会监督协同联动存在的问题（一）统筹协调不够，九龙治水的问题仍然存在近年来，派驻监督加大了与驻在单位的沟通协调，但对包含专项监督检查在内的财会监督统筹协调力度不够。如，派驻监督与财会监督在财政监督检查计划的制定、财政监督检查活动的实施、财政监督检查结果的运用上还没有做到实质性的统筹，九龙治水、各自为政的现象仍然存在。由于统筹协调机制不完善，难免会因为监督权责边界模糊、范围交叉，造成被监督检查单位负担加重的同时也增加了监督成本。特别是在涉及专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调7CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13对财政资金运行过程监督等方面，轮流监督和重复监督客观存在。（二）政治纠偏不够，就事论事的问题仍然存在财会监督是业务监督，财政监督检查报告是从业务层面表述相关问题线索。由于派驻监督还没有融入财会监督全流程，致使对部分业务问题线索背后折射出来的纪律、作风等问题未能深入剖析，后续整改可能局限于业务层面的整改，对从政治监督角度推动问题整改，进而推动管党治党主体责任落实的力度有待进一步提升。（三）协同联动不够，移交问题线索的质效不高目前，财会监督检查要依据行政处罚法财政部门监督办法财政部门内部监督检查办法等法定要求，按照规范的行政执法流程进行；检查组形成的财政监督检查报告，先报财政监督机构会议审议，再由财政监督机构报送局长（厅长）办公会审定。财政部门监督检查法定周期较长，派驻监督与财会监督即时对接机制不够健全，致使问题线索移送的效率不高。同时，由于财会监督移交问题线索程序繁多、来源单一，派驻机构通过财政监督检查报告发现的问题线索进行监督执纪，属于事后监督，而对一些苗头性、倾向性问题或面上共性问题，可能没在财政监督检查报告中体现，派驻机构仅依据财政监督检查报告中提出的问题进行调查处置，则“早发现、早提醒、早纠正”理念就不能很好地体现。（四）成果运用不够，后续整改缺乏系统全局思考财会监督成果的充分运用还需加强：一是财会监督检查完成后，其结果公告信息传播范围的广度和深度不够；二是财会监督成果与财政管理衔接不够紧密，监督成果在促进完善财政政策、加强财政业务管理等方面还未实质性成为重要参考依据；三是问题整改跟踪落实不够深入，处理处罚文书送达后，跟踪关注整改落实不及时，督促、回访等实质工作开展不够频繁；四是处理处罚手段单一，在移送、约谈、通报等处理手段的综合运用上力度不够大，处理事与处理人没有充分结合；五是以点带面、举一反三工作机制有待健全，财会监督结果还未实现“查处一起、警示一批、教育一片”的效应，财会监督震慑力、推动力还未起到应有的促进作用。四、推动派驻监督与财会监督协同联动的对策建议（一）完善工作衔接机制围绕中心，服务大局，派驻机构通过强化派驻监督职能作用，建立健全与财政部门定期会商、重要情况通报、线索联合排查、联合监督执纪等机制，推动财政部门党组切实担负起主体责任，使派驻监督与财会监督形成同向发力、协作互动的工作格局。要紧紧围绕中央纪委关注的惠民惠农资金管理、严肃财经纪律、地方政府性债务等重点难点问题，聚焦党的二十大提出的重大判断、重大战略、重大任务、重大举措开展监督，建立健全专项联系协调机制。一是健全财政性资金联合监管机制。充分发挥“一卡通”监管平台作用，既立足派驻机构监督职责，加强对惠民惠农资金申报、审批、发放的全过程监督，又督促驻在单位牵头建好、管好、用好监管平台。二是推动建立健全严肃财经纪律定期评估机制。与财政部门共同研究建立严肃财经纪律定期评估机制，对各地财政部门等执行财经纪律情况进行评估，并制定奖惩措施，推动监督成果利用和共享。三是推动健全有关问题认定处理工作联席机制，既对监督事项事前沟通，也对监督结果共同运用。（二）加强全过程监督协同一是嵌入式监督。财政部门在拟定年度财政监督检查计划后，第一时间将监督检查项目名称、内容、时间安排、人员清单送派驻机构，派驻机构根据纪委监委关注重点和工专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调8财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13作实际，派员全程参与财会监督，便于及时发现党风廉政方面问题，方便与财政部门的即时沟通研判、分类处置。二是节点化对接。前期召开碰头会。检查组进场前，派驻机构与检查组召开碰头会，派驻机构以清单形式向检查组提供被检查单位巡视、巡察、日常监督、专项检查等发现的问题，以及检查组需要掌握的情况。中期召开研判会。检查中，派驻机构与专项检查组召开研判会，检查组以清单形式向派驻机构提供发现的问题，以及需要派驻机构跟进了解的问题线索，还包括苗头性、倾向性问题和面上共性问题等检查组认为不写入监督检查报告的问题。对发现敏感问题或班子成员重要问题，不纳入研判范围，由派驻机构第一时间按权限和程序报告。三是快速化处置。派驻机构在检查组提出整改意见后，结合问题性质和影响程度，对检查发现的苗头性、倾向性、面上共性问题，精准运用“四种形态”，特别是“第一种形态”，对问题整改落实进行跟踪督办。对发现的驻在单位管理干部的问题线索，及时介入调查，提高协同监督震慑效果。（三）标本兼治巩固成果一方面，做细做实问题整改的后半篇文章。派驻机构和相关检查组在检查后期或提出整改意见阶段，就检查成果运用进行会商，对相关问题暴露出制度漏洞或机制缺失的，派驻机构通过监察建议等方式，精准提出督促驻在单位党组落实主体责任的建议意见，推动扎紧制度笼子，加强廉政风险防控；对多个检查组发现的共性问题，提出加强权力运行制约和监督的措施，达到举一反三的效果。另一方面，积极向纪委监委机关汇报工作情况。派驻机构于专项检查结束后向纪委监委报告专项监督检查协同联动情况，涵盖监督检查基本情况、研判会商情况、发现问题线索情况、发放监察建议情况、运用“四种形态”情况、推动驻在单位建章立制等整改情况、报告问题线索情况等内容。既落实向纪委监委重要情况报告制度的政治要求，也倒逼驻在单位落实整改主体责任，推动提升派驻监督与财会监督联动协同效果。（作者单位：四川省纪委监委驻财政厅纪检监察组）参考文献1本刊编辑部.新时代财会监督顶层设计与实践探索“新时代财会监督理论与实践研讨会”实务部门交流综述J.财政监督，2020，（10）.2邓小平.邓小平文选第一卷M.北京：人民出版社，2001.3纪检监察机关派驻机构工作规则M.北京：中国法制出版社，2022.4聂义峰.“两个责任”贯通协同形成合力N.中国纪检监察报，2019-05-30(02).5全国代表大会.十九届中央纪律检查委员会向中国共产党第二十次全国代表大会的工作报告EB/OL.（2022-10-27）.https:/ 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