乡村振兴背景下农村养老服务创新实践和价值启示——基于北京市平谷区的个案分析.pdf

46 北京农业职业学院学报Journal of Beijing Vocational College of Agriculture第37卷 第3期2023年5月Vol.37 No.3May 2023人口老龄化是很多国家发展过程中都会遇到的难题，如何让老年人享有高质量的养老服务，既是对个人和家庭的考验，也是对党和政府的考验。中国共产党历来重视养老服务工作，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视老龄工作，精心谋划、统筹推进老龄事业发展，将积极应对人口老龄化确定为国家战略，专门出台并实施中长期规划，在老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐上不断取得新进展。党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。要实施积极应对人口老龄化国家战乡村振兴背景下农村养老服务创新实践和价值启示基于北京市平谷区的个案分析单宁珍（北京开放大学 人文与教育学院，北京 100081）【摘 要】完善农村基本养老服务作为加强公共服务的重要内容，既是推进乡村振兴的内在要求，也是加快建设可持续的农村养老服务体系、积极应对人口老龄化国家战略的关键举措。通过政策分析和实证分析方法，总结北京市平谷区农村养老服务的创新实践和主要经验，提出农村养老服务要因地制宜，系统构建养老服务机制，配置农村养老供给形态要坚持需求导向，坚持共同体发展理念等建议，以推进农村养老服务体系建设发展。【关键词】乡村振兴；农村养老；服务体系；可持续【中图分类号】F323.89 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7252（2023）03-0046-07【收稿日期】2022-11-01【作者简介】单宁珍（1980 ），女，山西大宁人，北京开放大学人文与教育学院副教授，硕士。研究方向：基层治理、马克思主义中国化。略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务1。近年来，北京市积极探索推进农村养老服务发展，形成了集中养老机构、乡镇街道照料中心、养老驿站、乡镇养老联合体等形式多样的养老服务供给方式，在很多方面都有成功的范例，但多数还没有形成可持续的养老服务体系发展模式。目前，很多地方仍在积极探索养老服务体系建设，这种探索具有重要的理论意义和实践意义。北京市平谷区经过多年的探索和实践，在农村地区形成了一些适合本地区的养老服务供给形态，形成了一些值得分析总结和研究推广的 47 单宁珍：乡村振兴背景下农村养老服务创新实践和价值启示成功经验。鉴于此，本文以北京市平谷区为例，总结平谷区农村养老服务的做法和经验，以期为其他地区农村养老服务提供有价值的参考和借鉴。一、平谷区创新农村养老服务的主要实践习近平总书记多次强调，要坚持以人民为中心的发展思想，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。在推进城镇化过程中，农村为城市提供了优质农产品和生态产品等，在服务城市发展上做出了很大贡献，而自身在建设发展方面却存在很多短板，包括养老服务在内的公共服务严重短缺，政府急需从功能覆盖和整合资源上入手，积极引导城市要素向农村倾斜。平谷区积极探索创新农村养老服务的系列做法正是贯彻落实以人民为中心的发展思想的重要实践。根据第七次全国人口普查结果，北京市平谷区常住人口 45.73 万人，60 周岁及以上常住老年人口占比 24，其中 80 岁及以上高龄老年人占比 12%，该区已经进入中度老龄化社会阶段，因病因残或独居失养老人大部分在农村。解决农村养老课题，是平谷区全面实施乡村振兴战略的紧迫任务。平谷区结合自身实际，采取多项创新举措，探索建立农村养老服务体系。（一）组织上，有效发挥基层党组织的主导和统筹作用党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。农村基层党组织是党在农村工作的基础，是党联系广大农民群众的桥梁和纽带。这就意味着，农村党组织要统一领导本村域各类组织和各项工作，也担负着组织群众、服务群众的职责。在养老服务体系构建中，农村党组织承担着统筹、协调、组织等职责，也发挥着其他任何组织无法替代的作用。平谷区在农村养老服务体系探索过程中，无论是盘活闲置资产、引进专业社会力量，还是发动群众支持和参与，都是在基层党组织的直接领导下开展的。平谷区始终坚持以党建工作为统领，将农村养老作为基层治理的重要内容，以服务老人为着力点，构建乡镇党委、村党组织、农村党员全员发力的服务模式，将党建触角延伸到养老服务中。比如，在推进农村互助养老过程中，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，通过“两委”包片、党员包户，强化宣传引导，鼓励志愿者、网格员参与，形成了政府引导、群众广泛参与的互助养老良好氛围。（二）资源上，引入市场力量，盘活农村闲置资源为老年人提供基本养老服务，需要一定的资金投入和场地资源，而平谷区属于生态涵养区，政府在财力上并不宽裕，同时新建扩建包括修缮养老设施往往涉及到分区规划和土地性质等问题，审批周期比较长，只能在内部资源挖潜上下功夫。平谷区要求各乡镇和行政村全面摸清家底，鼓励其利用闲置房屋、厂房等资源，创办专业养老服务和助餐机构。一些村将村集体手中闲置多年的房屋、厂房等，流转后交给第三方专业养老机构投资建设并运营，形成了“养老驿站+高端民宿+休闲综合体”模式，民宿产生的效益每年给村集体分红，村集体再将此项收入反哺到养老驿站，用于支付养老管家岗位补贴、康养设备购置及维护、降低养老驿站 48 北京农业职业学院学报 2023 年 第 3 期收费标准等，从而摆脱对政府资金的过度依赖。比如镇罗营镇上镇村养老驿站利用集体收益，使入住老人收费由每月 1 500 元减少到 800 元，减轻了老年人经济的负担。有些村集体还在充分征求老人意愿前提下，逐步盘活老人的闲置房产，将其出租给专业公司做高端民宿或养老事业，使老人既能高质量养老又能获取一定的经济收益。同时，区级层面整合各类扶持资金，通过区、镇、村三级适度投入，来激发市场主体的积极性，引导社会各方加大对养老服务的投入力度。（三）服务上，专业力量和志愿行为互为补充，提升服务精细程度习近平总书记指出，加强养老公共服务，内容上要多样，财力上要倾斜，全社会一起努力，把老年人安顿好、照顾好，让老年人安享晚年。平谷区从区级层面梳理整合了养老、救助、助残等相关扶持政策，建立了政策清单，形成政策和资金集聚的合力效应。同时，深入调研，摸清老年人需求，建立需求清单。根据老年人需求，统筹帮扶政策、资金，精准为老年人提供服务。一方面，引进专业机构，根据老年人需求提供专业服务。比如，对老人开展血压血糖检测、网上预约挂号、入户探访、紧急救助、法律咨询、心理慰藉等免费服务；提供助餐、助洁、助浴、生活照料等有偿家政服务。另一方面，组建若干志愿服务队伍，依托“农村微网格”为老年人提供多种服务。比如，组建党员干部服务队、巾帼敬老服务队、网格员助老服务队、60 岁以上老人夕阳红互助和邻里互助服务队，重点关注空巢、失独老人，提供生活照料、助餐、文化娱乐、精神慰藉等服务。同时，对参加志愿互助养老的工作人员提供必要的保障机制，制定党员积分、网格员积分、村民积分、志愿助老时间银行、评选文明家庭等奖励机制，鼓励村民参与公益为老服务活动，比如村集体为志愿者投保人身意外保险，将其志愿服务登记录入到“志愿北京”服务平台等。专业服务队伍和党员干部以及志愿服务队伍形成互补，有效解决养老服务人力资源短缺的问题。同时，在服务多样化方面也作出了很多有益的探索，并取得显著成效。比如，有的驿站建立了老人菜园，鼓励能够自理的老人种菜，产出的蔬菜老人可自采自食，还可有偿供给老年餐桌或进行售卖。有的驿站挖掘传统手艺，为有意愿的老年人提供手工编织等服务，制作好的手工产品由村党支部统一收购，集中进行售卖，所得的利润再次投入到养老驿站、互助养老点的建设及运营中。有的驿站探索通过时间银行和积分制管理，吸引、鼓励身体健康的老年人加入助老养老服务队伍。由村党支部制定服务兑换标准，进行积分实物补贴和时间银行存储。进行志愿服务的老年人可根据累积的积分兑换相应的服务或商品，兑换时扣除相应积分。时间银行按每 10 分抵 1 小时养老服务时长计算，志愿者累积满 50 积分可进行兑换，全年兑换不超过总积分的 30%，这种做法极大地促进了老年人互助互帮的热情。（四）技术上，借助信息科技，增强服务便捷性和可及性农村养老服务面广、点多，老年人居住地点也比较分散，要实现服务和需求对接精准，必须借助信息化手段，加强需求分析和研判，不断调整服务内容。特别是在一些山区农村，由于信息技术相对滞后，加上老年人受自理能力、文化水平等方面限制，导致老年人在及时获得基本养老服务方面存在一 49 单宁珍：乡村振兴背景下农村养老服务创新实践和价值启示定困难或不便，直接影响基本养老服务制度的实施效果。平谷区围绕这一问题，充分运用信息技术，搭建调度平台，使服务更便捷、更及时。在信息化、智能化老年设备方面，从安装、使用、维护等方面制定制度，建立完备的智能化养老系统，形成“区级+乡镇街道级+村级+养老机构+家庭”信息互联的医养体系。比如，在失能、失智人员家庭安装“健康小度智能屏”设施和“一键通”服务管家呼叫设备，为失能、失智人员与医疗服务机构架起信息桥梁。“健康小度智能屏”接入区卫健委信息化网络，形成了基本医疗、居家医养、家医服务、慢病管理、急救呼叫、预约挂号、疫情防控、健康教育八位一体机制。村卫生室将看护大屏幕和家庭“健康小度智能屏”连接，经监护人员申请委托，村医实时看护失能失智人员。结合区卫健委的“一村一室”项目，建成了智能售药机服务点，提供 24 小时问诊、售药服务，实现足不出村问诊就医，对失能失智老人送药上门。二、平谷区创新农村养老服务的主要经验我国幅员辽阔，各地区经济发展不平衡，文化和地域差异较大。农村养老服务，绝不可能靠某一种模式或方式解决所有问题，但各个地区在探索中产生的经验值得提炼总结。从平谷区的实践探索来分析，主要有以下四方面经验。（一）养老服务与党建工作有机融合“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。”构建农村养老服务体系必须在党的领导下，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。习近平总书记指出，“一个村子建设得好，关键要有一个好党支部”“村看村、户看户、农民看支部”“给钱给物，还要建个好支部”。而且，农村养老涉及基层治理、资源和人员力量统筹，只有基层党组织才能承担起这样的职责并推动落实。平谷区将强化基层组织建设和基层治理、养老服务一体推进，研究出台系列文件，极大增强了村级党组织的统筹功能，为推进农村养老服务打下坚实的基础。从乡村振兴角度来看，组织振兴也是乡村振兴的根本保障。在构建农村养老服务体系建设中，要坚定不移发挥好农村基层党组织的领导核心作用，以党建引领乡村振兴，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，引领推动农村养老服务做实做强。（二）整合盘活与统筹利用良性互动要推动实现基本服务对象由特殊困难老年人向全体老年人转变，关键要解决全覆盖和增效能等问题，这需要大量的资源配置和资金等要素匹配，这也是农村发展面临的难题。由于受建设指标、土地性质等方面限制，如果单纯靠新建扩建，很难在短时间内实现全覆盖。平谷区在现有基础上深入挖潜，通过统筹整合实现高效利用。实行村干部集中办公制度，将腾退出的办公用房，通过适当改造、添加设备，成为老年人康养、娱乐、就餐的场所，极大缓解了农村养老服务发展面临的用地和资金难题。同时，把发展民宿等旅游设施和养老设施统筹考虑，做到了集约利用和资源盘活。（三）政府补贴与社会投资互为补充基本养老服务体系建设是一项长期工作，主要功能是兜底线、保基本，必须充分发挥政府主导作用，但绝不能仅仅靠政府推动，政府也不能大包大揽。必须通过政府引 50 北京农业职业学院学报 2023 年 第 3 期导，最大程度调度市场和社会资本投入，解决可持续发展问题。同时，政府也要循序渐进，结合实际有计划推动，既要尽力而为，不断加大投入，又要量力而行，兼顾区域财政承受能力，不能大包大揽2。平谷区充分整合养老、助残、救助等各类政策性补贴，吸引社会力量加大投入，有效弥补了资金缺口。同时，还结合乡风文明建设，在各乡镇和农村建立慈善工作站和工作点，满足当地企业和个体户的助老捐助意愿，用于补充养老点日常运营开支。（四）养老服务与产业振兴相互融合产业振兴是实现农业农村现代化的关键所在，必须把解决农村养老问题放在产业振兴大布局中谋划。习近平总书记指出，什么时候都不能忘记一个道理，经济发展和社会保障是水涨船高的关系，水浅行小舟，水深走大船，违背规律就会搁浅或翻船3。乡村振兴的关键是产业振兴，养老事业只有和产业振兴协同发展才可持续。而同时，养老事业本身也是产业，发展养老服务可直接助力产业振兴。平谷区发挥自身旅游资源丰富的优势，通过“养老驿站+高端民宿”，将旅游产生的效益反哺到养老运营中，实现了养老事业自身的“造血”机能。同时还注重发挥老人的经验优势，拓展为老人增收赋能的新功能，吸引城市离退休人员返乡参与乡村建设，将城市的资源带到乡村，促进项目合作。当然，平谷区在推进农村养老服务过程中，也存在一些问题。比如：养老工作依赖政府托底现象还比较多；存在不同程度的养老服务基础设施薄弱、养老观念方式陈旧、养老服务专业人才缺乏、家庭养老负担沉重等问题；部分农村集体房屋和个人住宅等资源闲置存量较大，在更大规模盘活闲置资产、充分引入社会资本进行养老新模式运作等方面，还存在广泛的提升空间。三、平谷区创新农村养老服务的启示平谷区从区级层面加强政策、资源、资金统筹和整合，并向农村地区倾斜，有效调动了农村基层和社会投资主体的积极性，探索构建了适合农村特点的养老服务体系，对农村养老服务高质量发展具有重要的启示意义。（一）制定农村养老服务政策要因地制宜习近平总书记指出，坚持一切从实际出发，是我们想问题、作决策、办事情的出发点和落脚点。随着城镇化进程加快，农村地区部分村庄的功能已经出现变化，而相应的服务、治理、资源配置等转型却没有跟上，缺少相应的资源配置支撑，存在体制机制创新明显滞后的情况。研究农村养老问题和养老服务体系，首先应注意地区间发展水平的差异，农村不能简单复制城市的养老服务体系。即使是农村之间，因地区之间发展阶段不同，也要注意把握好各地区实际发展现状。其次，老年人群体受生活环境、文化习俗、观念意识等方面影响，地区间的养老观念有很大不同。最后，基层治理水平和能力不均衡，也直接影响养老服务政策的落地。因此，研究出台养老相关服务政策措施要因地制宜，应该以村为基本单元，坚持“一村一策”，采取相应的服务模式，同时根据实际情况不断动态调整。（二）系统构建农村养老服务机制习近平总书记指出，社会建设要以共建共享为基本原则，在体制机制、制度政策上系统谋划，从保障和改善民生做起，坚持群 51 单宁珍：乡村振兴背景下农村养老服务创新实践和价值启示众想什么、我们就干什么，既尽力而为又量力而行，多一些雪中送炭，使各项工作都做到愿望和效果相统一。养老服务具有面广、受众群体大、社会影响深远等特点，首先要做好顶层设计，处理好当前和长远、局部和整体、政府和市场、普惠制和高品质以及城市和农村等方面的关系。其次，要坚持党建引领，调动各方面积极性，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动各类市场主体创新发展。最后，要强化统筹，优化整合社会救助、养老驿站、温馨家园、老年优待和慈善事业等供给机制，相互配套、有效衔接，筑平台、扩覆盖、强功能，推动形成相对统一、较为完善的多层次基层养老服务体系。同时，也要引导老年人建立新的消费理念，不能停留在“免费服务”的认知习惯上，要推动老年人从公益性养老认知向社会化养老消费理念转化。（三）配置农村养老供给形态要坚持需求导向根据马斯洛需求层次理论，人的需求分为五类，即生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重和自我实现。在研究配置供给时，要充分考虑到老年人的需求是多层次的，不能简单把养老仅仅理解为提供吃穿住行，老年人也有归属感和自我价值实现等精神方面的需求。养老服务政策一直在鼓励老年人积极参与社会经济活动，发挥老年人潜力，这在一定程度上可以实现对老年人的赋权增能，推动老年人力资源的开发4。要坚持以老年人的真正需求为根本，将老有所养和老有所为结合起来，老年人有什么样的需求，就提供什么样的服务，切不可越俎代庖。具体来讲，由于生活完全自理老人和生活依赖他人护理的老人，有退休金或生活相对宽裕的老人与城乡低保及低收入老人、城乡特困老人、重残（重度失能）老人、失独老人及其他特定老人，低龄老人和高龄老人，城区老人和农村老人在具体需求方面存在明显差异，所以服务供给形态的配置也应坚持需求导向，有所侧重和区分。（四）发展农村养老服务要坚持共同体理念马克思主义认为，共同体是人类生存的基本方式，人类社会一开始就是通过共同体的形式组织起来的，命运共同体也将是人类社会的未来理想形态。“尊老敬老是中华民族的传统美德，爱老助老是全社会的共同责任”，这是习近平总书记向全社会提出的要求。生老病死是人的自然规律，人口老龄化是人类社会面临的共同问题，发展养老服务既是为他人也是为自己，理应成为全社会的共同目标和责任。特别是在农村地区，由于经济比较薄弱，更需要政府、社会、市场、家庭、个人多方努力，共同参与形成合力。与城市社会相比，农村社会在血缘、亲缘上更为相近，同一村庄的农村居民在思想观念、收入水平、消费意愿、生活方式等方面也更为相似，使体现共同体的互助养老更容易实现。而且有很大一部分农村老年人依然在从事生产劳动，具备参与互助养老的身心条件5。可以在农村居家养老的基础上，通过政府提供基本养老服务、发挥市场作用、引导群众参与社会互助等方式，帮助老年人及家庭分担供养和照料等方面的负担。同时，在履行好兜底性、基础性服务和全覆盖的基础上，稳步扩大普惠性养老服务供给，使全体老年人都能够获得基本养老服务。总之，平谷区的创新实践表明，农村养老服务是农村发展和乡村振兴的内生需求，52 北京农业职业学院学报 2023 年 第 3 期Innovative Practice and Value Inspiration of Rural Elderly CareService Under the Rural Vitalization BackgroundCase Analysis on Pinggu District of BeijingSHAN Ningzhen（College of Humanities and Education,Beijing Open University,Beijing 100081,China）Abstract:As an important element of strengthening public services,perfecting rural basic elderly care service is not only an inherent requirement for pushing rural revitalization,but also a key measure to accelerate the construction of a sustainable rural elderly care service system and actively respond to the national strategy of population aging.Using the method of policy analysis and empirical analysis,this paper summarizes the innovative practice and main experience of rural elderly care services in Pinggu District,Beijing,proposes the suggestion that rural elderly care services should adapt to local conditions and systematically structures elderly care service mechanism,allocates supply form of rural elderly care persisting in the demand as guidance and the concept of common development so as to promote the development of rural elderly care services system.Keywords:rural vitalization;rural elderly care;service system;sustainability通过发挥村集体作用，将基层党建、乡村治理和养老服务布局相融合，可以把内生需求转化为内生动力，将农村养老负担转为赋能源泉6。实施积极应对人口老龄化国家战略，推动实现全体老年人享有基本养老服务，是新时期养老服务和老龄工作的重要方向。各级党委和政府应高度重视农村养老服务工作，加大体制机制改革创新力度，研究农村养老走向城乡融合发展的战略步骤，把完善农村养老助残体系、提升养老助残服务的发展质量、完善农村养老服务长效机制，作为推进乡村振兴的重要内容，积极探索可持续的农村养老服务体系建设，应对农村人口老龄化问题，助推应对人口老龄化国家战略的顺利实施。【参考文献】1 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 M.北京：人民出版社，2022.2 党的二十大报告辅导读本 M.北京：人民出版社，2022.3 习近平谈治国理政：第 4 卷 M.北京：外文出版社，2022.4 王锴，林闽钢.增能视角下我国智慧化养老服务的转型升级 J.理论月刊，2019(06):5-12.5 顾严.基于城乡差异视角的农村养老服务支持政策研究 J.行政管理改革，2023(02):22-38.6 芦千文，朱锡玉.农村养老服务的实践创新和经验启示 J.经济研究参考，2022(02):46-52.（责任编辑魏瑞敏）