碳交易体系建设的国际实践与启示_丁一.pdf

17Cover Story封面专题TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111丁一17Cover Story封面专题随着194个缔约方加入巴黎协定，世界各国在共同应对气候变化和控制温制气体排放方面逐步达成了一致理念。尽管具体目标和实现路径有所区别，但零碳转型已逐步成为全球主要经济体发展的中长期目标之一。同时也要看到，世界经济发展仍伴随着旺盛的能源需求，目前全世界83%的一次能源来自化石燃料，是碳排放的主要来源。特别是新兴经济体和发展中国家在经济发展过程中能源需求不断增加，将进一步加大其统筹零碳转型、能源安全和经济发展的挑战。2022年12月，中央经济工作会议指出“在落实碳达峰碳中和目标任务过程中锻造新的产业竞争优势。推动科技产业金融良性循环”。由此可见，零碳转型不是简单地从数量上减少经济活动产生的碳排放，而是通过社会资源的高效配置，一方面推动各类生产要素向绿色发展汇聚，促进碳减排相关技术创新；另一方面持续推动经济增长，在发展中实现零碳目标。指导资源配置的核心是价格。零碳转型过程中，碳排放权价格是反映市场供求关系的重要信号，也是实现有效政策调控的有力抓手，有效的碳排放价格是政府能够评价经济成本和效率、企业能够权衡财务成本和收益的基础。碳交易作为京都议定书中三个灵活减排机制之一，本质上就是实现建立在产权理论上的有关碳定价的市场制度安排，实现了碳排放的负外部性内部化，通过交易使得各方的排放边际成本相等，促进了社会福利的帕累托改进。因此，碳交易已经成为各个国家和地区控制温室气体排放总量和实现低成本减排的重要工具，根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）统计，目前全世界共有25个碳排放交易体零碳转型过程中，碳排放权价格是反映市场供求关系的重要信号，也是实现有效政策调控的有力抓手，有效的碳排放价格是政府能够评价经济成本和效率、企业能够权衡财务成本和收益的基础。我国零碳交易市场应从明确法律定位、完善市场结构和微观机制、优化监管结构等方面进一步“建制度、补短板”。碳交易体系建设的国际实践与启示系（Emission Trading Scheme，简称ETS）在运作，覆盖了全球17%的温室气体排放。全球碳交易市场的基本情况从全球碳交易市场发展的历史来看，欧盟、北美、韩国和新西兰ETS各具特色。欧盟ETS自2005年启动，是全球第一个碳交易市场，在中国正式启动全国碳排放市场前是全世界规模最大的碳交易市场。北美尚无国家级的ETS，现有两个交易体系分别为RGGI（区域温室气体减排行计划，覆盖东北部10个州）和WCI（西部气候倡议，覆盖美国加州、加拿大魁北克和安大略）。韩国ETS于2015年1月成立，是东亚地区第一个启动的全国性碳交易市场，当前覆盖了600多家企业和全国73.5%的碳排放量。从国内发展历程来看，中国的碳市场历经政策准备、地方试点及全国碳市场建设三大阶段。从2013年下半年到2014年上半年北京、天津、上海、广东、深圳、湖北、重庆七个地方碳市场陆续启动；2016年12月，四川、福建两个非试点碳市场启动。2021年7月16日，我国全国碳排放权现货交易市场也正式启动，首个履约周期纳入发电行业2162家，覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，成为全球最大碳交易市场。碳交易市场的结构特征从当前运行情况来看，碳排放权的交易在各个国家和地区的ETS建设实践中认知较为一致，普遍是指企业将实施节能减排举措后获得的剩余排放温室气体的权利进行交易，权利的来源主要包括政府基于总量控制分配的配额或者企业基于项目产生的抵消额。因此，全球ETS的市场结构也具备相似之处，基本包括TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111DOI:10.19409/ki.thf-review.2023.02.005Cover Story封面专题18TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111了“初始分配-现货流通-风险管理”三个环节，即政府通过初始分配将碳排放权交付到指定企业，企业之间再进行碳排放权的现货交易，并利用衍生品交易管理风险。初始分配环节是碳排放权的一级市场。主要功能是创造碳排放权配额和项目减排量（碳信用）两类基础碳资产。碳配额的产生主要通过免费分配和拍卖两种途径，项目减排量的产生则须根据相应方法学完成项目审定、监测核证、项目备案和减排量签发等一系列复杂的程序，当碳配额或项目减排量完成注册程序后，就成为持有机构能正式交易、履约使用的碳资产。其中，碳配额的初始分配一般基于“总量控制”原则，由政府采用“拍卖+免费分配”混合的方式将碳排放权交付给参与企业。各个区域分配在拍卖和免费分配上的比例有所不同。如美国的RGGI和WCI加州区域的拍卖比例分别占90%以上，如欧盟从ETS运行第一期的100%全部免费分配逐步提升至第四期的53%配额实行拍卖，韩国ETS免费分配比例从初始阶段（20152017年）的100%降至第三阶段（20212025年）的90%以下。现货流通环节是碳排放权的二级市场。交易双方对碳排放权交易的数量、价格等达成协议并实现所有权转移。从交易方式看，全世界差别不大，部分区域使用单独的交易系统进行交易（如RGGI在COATS系统交易），另一些区域直接在交易所进行交易（如欧盟在欧洲能源交易所EEX和洲际交易所ICE交易，韩国在韩交所KRX交易）。从交易参与者看，大部分国家和地区的金融机构在此环节开始参与碳交易业务。巴克莱银行在EU-ETS中充当做市商，韩国从2019年开始指定韩国产业银行和韩国中小企业银行为碳配额的做市商。风险管理环节主要是指碳排放权的衍生品交易市场。世界各地呈现出较大的分化。欧盟金融市场成熟，目前相关的金融衍生品包括远期、期货、掉期和期权等基础产品以及价差合约、指数产品等。美国RGGI相关的期货和远期交易目前也只在ICE上市交易，交易量逐年提升。韩国在指定金融机构成为做市商的同时，也开始引入衍生品市场完善市场功能。交易市场的微观交易机制和风险防范机制碳交易市场设计目的是为了提供真实有效的碳价格，为零碳转型过程中的要素配置提供明确的参考信号。因此，碳交易市场的政策考虑和实际操作中形成了有别于一般大宗商品或有价证券市场的微观交易机制和风险防范机制。碳配额存储（Banking）配额存储允许纳入碳排放交易体系的企业将未使用的配额存起来以便在未来的履约期使用。它将当前的排放量减少以换取以后的排放量增加，是当前已有ETS的重要组成部分。配额存储使得企业能够跨期安排碳排放配额，有助于实现成本效益。此外，由于企业可以选择在碳价较低的时候购买碳排放权存储，并在未来碳价较高时抛售，碳配额储备还有望减少价格波动。ICAP最新报告认为，配额存储是大多数碳市场有效运作的核心。2007年末，欧盟ETS的碳排放权价格降至0.06欧元/吨，主要原因就是其第一阶段供过于求叠加当时交易体系的不允许跨期存储政策（Non-Banking）。第一阶段的配额只能在20052007年之间使用，市场参与者无法将当前的低价碳配额储存并用于抵消未来的碳排放。几近于零的碳价导致市场失灵，此后，欧盟允许市场参与者可以不受限制地存储碳配额。市场稳定储备（Market Stability Reserve）如前所述，2008年以后欧盟碳交易体系中，企业可以不受限制地在不同年份储存欧盟碳排放配额（EUA）。按照跨期套利的逻辑，EUA价格应该以贴现率上升。但EUA直到2018年初价格仍然非常低（在3至9欧元/吨之间）。主要原因有两个：一方面，经济衰退导致总需求减少；另一方面，由于跨期储备的存在，流通中的碳配额总量（TNAC）在2008年至2013年间持续增长，达到2.1Gt。过低的碳价仍然不利于推动企业增加零碳相关技术研发投入，为了解决供需不平衡问题并确保碳中和目标实现，欧盟决定在2019年开始实行MSR，如果TNAC达到预设上限，超过部分会被转入MSR，如果TNAC下降到某个较低的阈值以下，则从MSR中释放配额。在后续的改革中，欧盟还规定，如果MSR中的配额数量超过拍卖的配额数量，从2023年起，超出的配额将被永久取消。此外，同意将欧盟排放交易计划第四阶段（20212030年）的总量配额的线性折减系Cover Story封面专题18李川TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期11119Cover Story封面专题TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111数（LRF）从1.74%提高到2.2%，大幅降低了可用配额。从2019年到2020年，欧盟碳排放权价格飙升并稳定在2030欧元/吨的范围内，自2020年秋季以来，EUA价格进一步增长至2021年中期的5060欧元/吨。欧盟最新改革将在将总排放上限一次性减少 1.17 亿配额后，将LRF从2.2%进一步提升至 4.2%。我国碳交易市场面临的主要挑战我国的碳排放权交易市场于2021年7月16日正式启动，截至2022年12月19日，全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量2.09亿吨，累计成交额93亿元。目前看来，虽然我国碳交易市场起步良好，运行稳定，但与国际已经发展十余年的碳交易市场相比，还有一定提升空间。一是碳排放权的法律定位应进一步明确。除了碳排放权登记管理规则（试行）碳排放权交易管理规则（试行）和碳排放权结算管理规则（试行）等具体交易规则外，全国性的基础法规主要包括由生态环境部发布的全国碳排放权交易管理办法（试行）和碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿），但两份文件仍然偏执行层面，本质上是相对宽泛的对碳排放权现货交易的规定，既没有明确碳排放权的法律属性，也没有说明碳排放权现货之外的交易规范。二是碳交易市场监管体系复杂。我国当前碳排放交易监管部门主要为生态环境部，而事实上的交易管理被下放至交易场所上海环境能源交易所。上海环境能源交易所是地方交易场所，根据属地管理原则应由上海市人民政府负责日常监管、违规处理和风险处置，交易场所一方面面临监管协作的挑战，另一方面缺少金融监管部门参与。碳交易是能源转型过程中的重要市场机制之一，应确保运行效率，不发生重大风险。三是碳衍生品交易市场亟须建设。当前碳交易市场仅在初始分配和现货流转环节有详细规则，既没有远期和互换等个性化场外衍生品交易，也缺少期货和场内期权等标准化合约交易。碳交易方式仅有单向竞价和协议成交两种，一些金融市场常见的做市、撮合等提升流动性的方式均有所缺失。衍生品市场的缺位对碳交易市场的流动性、功能发挥的有效性均造成不良影响，具有交易专业特长的金融机构和合格投资者难以直接进入市场，导致碳交易市场对真实有效碳价格的促成作用大打折扣，更加广泛的碳质押、碳回购等金融服务也难以实现。完善我国碳交易市场体系的建议碳交易市场本质上是兼具现货和金融功能的市场，不仅要提供现货交易等基本功能，打通碳排放权的登记、流转和注销等基础环节，更要发挥金融功能，服务于碳相关实体企业的个性化需求，提升零碳转型过程中相关产业要素配置效率和畅通要素循环。因此，我国零碳交易市场应从明确法律定位，完善市场结构和微观机制，优化监管结构等方面进一步“建制度、补短板”。第一，健全法律法规。从国家立法层面角度加强碳交易相关的顶层制度设计，以法律形式明确碳排放的属性，促进环境部门与金融部门在碳交易方面的规范制度协同，加强碳税、绿色债券以及其他碳金融工具的相互协调，从法律、政策和执行层面形成合力，促进碳交易市场形成真实有效的“碳价格”。第二，丰富市场层次，完善微观机制。应尽快在广州期货交易所上市碳排放权期货，加强期货市场和现货市场的互动，形成产品形态丰富的多层次碳交易市场，吸引不同风险偏好匹配的资金有序进入碳交易市场，提升市场流动性，推动金融机构介入碳相关产业链，为产业客户提供碳相关的专业金融服务，促进金融在双碳目标落实过程中服务实体经济。第三，完善微观机制。健全碳存储机制，建立配套碳储蓄账户等金融基础设施。建立碳市场储备调节机制，在市场大幅波动或受到异常冲击时，通过投放或回收流通中的碳配额平抑市场非理性波动，维护市场参与者权益。第四，优化监管结构。注重碳交易市场独特的交易属性与金融功能，协调行业监管和金融监管，发挥生态环境部和证监会等不同部门各自专业特长和比较优势，充分认识市场风险，坚持底线思维，加强协作，确保碳交易市场稳健有效运行。（丁一、李川为中证金融研究院助理研究员。本文编辑/秦婷）