碳排放权交易机构功能实现的法治优化路径_李先波.pdf

16聚焦 F OCUS为实现“双碳”目标提供法治保障2021年10月，中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见明确指出：“健全法律法规，推进市场化建设。依托公共资源交易平台，加快建设完善全国碳排放权交易市场”。碳排放权交易机构的功能实现是保障碳排放权交易市场良好运行的基础1。2023年2月，最高人民法院发布的司法积极稳妥推进碳达峰碳中和典型案例明确规定：“人民法院在审理涉交易平台责任的纠纷案件时，应当依照法律法规，参照行政规章，结合碳市场业务规则、交易合同约定等，依法予以处理，保障碳市场健康有序发展。”2可见，法律法规是确保碳排放权交易机构有效运行的依据。我国碳排放权交易自2011年开始试点，到2021年全国碳排放权交易市场上线交易，实现了从地方到全国的交易市场建设3。在此过程中，碳排放权交易机构作为交易平台，发挥了市场建设的重要作用。与实践相反，碳排放权交易的相关立法一直迟于市场建设4，交易机构的法律规定亦散见于部门规章之中。立法的不足导致碳排放权交易机构在功能实现的过程中缺乏明确的法律依据，碳排放权交易风险随之增加。因此，相关部门应明确碳排放权交易机构的主体性质，落实其职权内容，补足其法律责任，从而构建“权责一致”的法治体系，保障碳排放权交易顺利进行。碳排放权交易机构功能实现的法治优化路径*The Rule of Law Optimization Path for Realizing the Functions of Carbon Emission Trading Institutions文/李先波 胡惠婷摘 要 中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见明确要求“依托公共资源交易平台，加快建设完善全国碳排放权交易市场”。碳排放权交易机构是碳排放权交易的基础。然而，碳排放权交易机构存在主体性质不明、职权内容不一、责任规定不足等法律障碍。究其原因，在于我国碳排放权交易机构相关立法欠缺，现有法律规范无法对其予以规制。因此，建议碳排放权交易行政主管部门明确交易机构的主体性质为行使行政职能的国有企业，并从全国到地方进行职权内容的立法落实，建立民事、行政、刑事责任体系，促进碳排放权交易机构功能实现，保障碳排放权交易顺利进行。关键词 碳排放权交易；碳排放权交易机构；法治碳排放权交易机构功能实现的法律障碍目前，我国碳排放权交易机构的功能规定散见于碳排放权交易管理办法（试行）（以下简称管理办法）、碳排放权交易管理规则（试行）（以下简称交易规则）、碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）（以下简称暂行条例）。根据相关规定可知，碳排放权交易机构具有监督管理碳排放权交易的功能。然而，由于碳排放权交易机构的相关立法欠缺，现有法律规范亦无法对其予以规制，故碳排放权交易机构面临主体性质不清、职权内容不一、责任规定不足等法律障碍。碳排放权交易机构的主体性质不清碳排放权交易机构的功能实现以明辨其主体性质为前提。从当前立法来看，碳排放权交易机构的主体性质不清。具体而言，管理办法第五条仅规定“碳排放权交易机构由生态环境部组建，负责开展全国碳排放权集中统一交易”；交易规则第二条仅明确“本规则适用于碳排放权交易机构”；暂行条例第六条与管理办法第五条规定类似，仅增加“生态环境主管部门和市场监督管理部门对碳排放权交易机构进行监督”，但同样未确定交易机构的主体性质。碳排放权交易机构的职权内容不一碳排放权交易机构的功能实现以明确其职权内容为*基金项目：国家社科基金重大项目“新时代生态文明建设目标评价考核制度优化研究”（22&ZD138）DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.06.01717ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023基础。从当前立法来看，碳排放权交易机构的职权内容不一。管理办法暂行条例规定了碳排放权交易机构应建立风险管理机制和信息披露机制。交易规则在前者的基础上对风险管理机制和信息披露机制进行详细规定，但未规定相关机制的具体标准，且将实施细则制定权赋予地方交易机构。一方面，地方碳排放权交易机构的相关立法滞后。生态环境部虽于2020年年底发布了管理办法，但地方立法并未进行及时更新，如北京、上海仍在沿用2013年、2014年颁布的地方管理办法1。另一方面，地方交易机构往往根据交易情况的不同，设置不同的市场标准和职权内容。例如，上海环境能源交易所在交易规则中确定了风险管理机制，而北京绿色交易所在交易规则中未规定风险管理机制2。碳排放权交易机构的责任规定不足碳排放权交易机构的功能实现以明晰其法律责任为保障。在碳排放权交易中，若交易机构功能实现存在疏漏，则交易主体可依据责任规定进行权利保障。从当前立法来看，碳排放权交易机构的责任规定不足。现有规定中，管理办法第三十八条虽规定了交易机构的行政责任和其他法律责任，但行政责任处罚较轻，其他法律责任规定不足。暂行条例第三十一条虽明确了交易机构的责任划分，但在行政责任方面规定较少。而交易规则主要针对碳排放权交易进行规定，并未规定交易机构的法律责任。碳排放权交易机构功能实现的法治路径2013年，习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上指出：“科学界定政府职能范围，优化各级政府组织结构，理顺部门职责分工，突出强化责任，确保权责一致。”52021年，国务院印发的“十四五”市场监管现代化规划明确规定：“在市场监管中需确保权责一致履责到位。”碳排放权交易机构对碳排放权交易进行监管，需在权责一致的背景下，构建碳排放权交易机构功能实现的法治路径。明辨碳排放权交易机构的主体性质碳排放权交易机构属行政主体，还是民事主体，是当前亟须明确的问题。一方面，从碳排放权交易机构的法律规定来看，无论是管理办法还是暂行条例都明确规定，全国碳排放权交易机构由生态环境部组建，受生态环境部监管，负责组织开展碳排放权统一交易，故碳排放权交易机构具有行政主体的部分性质；另一方面，从碳排放权交易机构的组织形式来看，全国碳排放权交易机构均为有限公司，具有法人代表和注册资本，因此，碳排放权交易机构符合民事主体人格独立、财产独立的基本要求。碳排放权交易机构的行政性质与其民事性质并不冲突。碳排放权交易机构的行政性质主要指其职权行使，即交易机构经由生态环境部门授权，负责组织开展碳排放权交易，对交易主体及交易行为进行监管。因此，碳排放权交易机构非行政主体，仅由行政机关授权对碳排放权交易行使监管职能。而碳排放权交易机构的民事性质主要指其组织形式，即交易机构虽由生态环境部门组建，受生态环境部门监管，但从其资金来源3和人员构成4来看，应属于民事主体中的公司法人。需注意的是，与普通的公司法人不同，碳排放权交易机构的股东均为国有企业，故碳排放权交易机构应属国有企业。确定碳排放权交易机构的主体性质后，交易机构才具有明确的主体定位，即碳排放权交易机构虽为民事主体，但经行政部门授权行使监管职能，在职能履行不足时需承担行政处罚责任和相应的民事赔偿责任6。在立法方面，由于碳排放权交易机构并无专门立法，故当前只能通过政府部门召开新闻发布会等方式对碳排放权交易机构的主体性质进行明确。明确碳排放权交易机构的主体性质，既有利于交易机构开展工作，实现其监管功能，也有助于交易主体明确法律关系，保障碳排放权交易顺利进行。明确碳排放权交易机构的职权内容碳排放权交易机构的职权内容将影响碳排放权交易机构的功能界定。根据管理办法与暂行条例可知，碳排放权交易机构以风险管理和信息披露为主要职权内容；对交易规则进行分析发现，碳排放权交易机构具有交易管理、风险管理、信息管理、监督管理四种职权。现有地方交易机构职权内容不一，为此，中1根据北京市人民政府发布的政府文件可知，北京市碳排放权交易管理办法（试行）于2014年5月28日发布，仍现行有效。根据上海市人民政府发布的政府文件可知，上海市碳排放管理试行办法于2013年11月18日发布，仍现行有效。2 上海环境能源交易所碳排放交易规则第五章专章规定风险管理，北京绿色交易所碳排放权交易规则（试行）章节内容中未明确规定风险管理内容。3根据海南省地方金融监督管理局印发的关于设立海南国际碳排放权交易中心有限公司的批复，海南碳排放权交易机构的股东以央企、国企为主。4在甘肃省人力资源市场公众号上发布的国企招聘信息中亦有甘肃省碳排放权交易中心的招聘公告。18聚焦 F OCUS为实现“双碳”目标提供法治保障共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见指出，建设全国统一的碳排放权交易市场是打造统一的要素和资源市场的重要内容，应实行统一规范的行业标准、交易监管机制。在碳排放权交易逐渐发展的当下，交易市场应从地方试点转向全国统一7，交易机构的职权内容应与国家规定保持一致，相关立法应从国家层面到地方层面予以落实。具体而言，生态环境部作为全国碳排放权交易机构的主管部门和相关部门规章的制定部门，应督促地方生态环境部门及时进行立法更新，根据最新的管理办法进行地方立法落实。地方生态环境部门作为地方碳排放权交易机构的主管部门，亦需督促地方交易机构根据交易规则制定相应的实施细则，并对风险管理机制和信息披露机制进行重点落实，因其不仅是交易规则中的重点章节，更是管理办法和暂行条例中的重要内容。但在碳排放权交易机构相关标准的设置上，如风险管理机制中的大户报告制，由于地方交易市场的交易情况不同，可根据具体情况进行标准设置，待碳排放权交易逐渐全国化之后，再进行统一的标准设置8。明晰碳排放权交易机构的责任规定碳排放权交易机构的责任规定是其功能实现的法治保障。根据管理办法与暂行条例中的相关规定，碳排放权交易机构应具有行政责任、民事责任与刑事责任。在行政责任方面，管理办法第三十八条规定“交易机构及其工作人员有利用职务便利谋取不正当利益、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，由生态环境部依法给予处分，并向社会公开处理结果”，暂行条例第二十八条、第二十九条规定了交易机构违规交易、抗拒检查的行政处罚。在民事责任与刑事责任方面，管理办法第三十八条规定：“交易机构及其工作人员泄露商业秘密和违反国家交易监管规定的，依照其他有关规定处理。”该条款实际确定了民刑衔接的法律基础。暂行条例第三十一条则直接明确该条款为衔接条款，规定民事责任、治安管理处罚和刑事责任的衔接内容。因此，在碳排放权交易机构的相关立法中已确定交易机构的部分法律责任。但问题在于，碳排放权交易机构的行政责任处罚较重，民事责任判定困难，刑事责任尚需补充。一是在行政责任方面，暂行条例第二十八条规定：“碳排放权交易机构及其工作人员违规从事交易，对单位处以一百万元以上一千万元以下的罚款，对个人处以五十万元以上五百万元以下的罚款。”该规定直接确定行政处罚的数额范围，但若个人进行小额交易，则可能处罚过重，若单位进行大额交易，则可能处罚较轻。对此，可参照与碳排放权交易机构类似的证券交易所的相关法律规定5，对上述行为处以买卖碳排放交易权等值以下的罚款更为适宜。二是在民事责任方面，目前，实践中争议的焦点主要在民事责任的认定。在司法积极稳妥推进碳达峰碳中和典型案例之五：广州某低碳科技公司诉广州某交易中心等合同纠纷案中，由于当时立法并未明确碳排放权交易机构的职权内容，故法院认为碳排放权交易机构无资金保障义务，不承担法律责任。但根据交易规则，碳排放权交易机构具有风险管控义务，需进行风险提示，并设置风险准备金。若该案发生在现在且碳排放权交易机构存在风险管理失职的情况，则交易机构需承担相应的民事责任。具体在民事责任的认定上，法院应从职权履行方面进行界定，若交易机构失职造成交易主体损失，则需要承担相应的民事责任9。三是在刑事责任方面，管理办法已间接规定部分刑事责任的内容，如管理办法第三十八条亦可指向企业、事业单位人员失职罪。此外，若碳排放权交易机构工作人员利用职务便利，收受索取费用，为他人或亲友予以便利或谋取利益，则可触及非国家工作人员受贿罪、为亲友非法牟利罪等罪名。需注意的是，尽管内幕交易、泄露内幕信息罪和利用非公开信息交易罪所涉对象为证券、期货交易内幕信息的知情人员，但碳排放权交易与证券、期货交易具有极大的相似性，未来立法可考虑将碳排放权交易纳入其中。结语习近平总书记指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。碳排放权交易机构若要正确行使职权，实现市场监管功能，需明确法律规定。碳排放权交易机构的功能实现需通过明辨主体性质、明确职权内容、明晰法律责任进行法治优化。因此，需加快推动碳排放权交易立法进程，完善碳排放权交易法律体系，制定碳排放权交易机构5根据中华人民共和国证券法第一百八十八条的规定：证券服务机构及其从业人员，违反本法第四十二条的规定买卖证券的，责令依法处理非法持有的证券，没收违法所得，并处以买卖证券等值以下的罚款。19ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023专门立法，为应对气候变化提供法律支持。参 考 文 献1周文波,陈燕.论我国碳排放权交易市场的现状、问题与对策J.江西财经大学学报,2011(3):12-17.2最高人民法院.司法积极稳妥推进碳达峰碳中和典型案例EB/OL.(2023-02-17).https:/