双碳目标下农业转型路径及金融支持问题研究_刘颖.pdf

NorthernFinanceJournal北方金融一、引言国际能源署数据显示：2020 年全球排放二氧化碳约 510 亿吨，其中农业占 19%。自 1978 年以来，我国农业与农村经济取得了辉煌成就，主要农产品产量及人均占有量大幅提高，以全球 7%的耕地养活了全球近 20%的人口。目前按照我国农作物面积计算，年净吸收二氧化碳约 22.8 亿吨（金书秦、林煜、牛坤玉，2021），农业相关温室气体占全球排放总量的 30%以上。研究发现，从 19932017 年，我国单位耕地面积化肥和农药的施用量长期高于国际标准上限，最高施用量超过一些发达国家 30 倍，然而利用率却达不到这些国家的50%（刘忍姝、刘明显，2022）。我国作为人口及农产品消费大国，转变传统农业依靠化肥投入、农药使用等传统生产方式和小农经营发展模式，在保护耕地地力同时减小化学农品对农产品质量的影响，实现农业生产的绿色可持续发展，是农业领域实现“碳达峰、碳中和”的必然要求。进入新世纪以来，中央一号文件连续十九年聚焦“三农”，根据国民经济社会发展现状确定各阶段“三农”工作重点和政策方向，不断推进农业生产发展、转型升级。20042006 年聚焦农业综合生产能力的提高；2007 年明确了现代农业的概念，夯实产业基础；2008、2009 年起中央一号文件聚焦农业基础设施建设、加强农业基础地位，保证主要农产品基本供给；2010 年中央一号文件首次提出促进农业发展方式转变，把农田水利作为农业基础设施建设重点，并在 2011 年继续强调改善农田水利改革基础条件；2012 年起以科技、创新、改革为主线推进“三农”工作，先后提出了农业科技、创新农业经营体系、加强资源保护和生态修复、推进农业绿色发展、农业供给侧结构性改革等工作重点；十九大以来的一号文件陆续提出实施乡村振兴战略、构建现代农业体系、推进乡村绿色发展、强化现代农业基础支撑等工作部署，促进农业供给的提质增效，实现产业兴旺。新时期推进农业转型是贯彻落实习近平生态文明思想的具体体现，是满足人们对绿色优质农产品消费需求的迫切需要，是构建绿色低碳循环农业产业体系、推进农业农村减排固碳的必然选择。二、我国农业转型的现状分析从 20 世纪 70 年代以来，我国农业化学品投入总体呈增长的态势，化肥施用量从 1978 年的884 万吨增长至 2020 年的 5251 万吨；农村用电量从 1978 年的 253 亿千瓦时增长至 2012 年的 7508亿千瓦时。为推进资源保护和环境改善，2017 年 9月，中办、国办 关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见 中提出，深入推进农业绿色发展五大双碳目标下农业转型路径及金融支持问题研究刘 颖 郭乃申（中国人民银行通辽市中心支行内蒙古 通辽 028000）（内蒙古自治区农牧厅综合保障中心 内蒙古 呼和浩特 010010）内容摘要：推进农业转型是“绿水青山就是金山银山”理念在农业领域的运用，是国家产业结构优化升级的必然趋势，也是绿色农业和乡村振兴战略的重要内容。农业转型发展离不开金融的支持，绿色贷款比重的提升，也需要转型农业项目提供载体。本文基于绿色可持续发展视角，阐述国内外农业转型进展及金融支持农业转型实践，分析金融支持农业转型面临的挑战，并给出相应的政策建议，为农业领域实现双碳目标提供思路。关键词：双碳目标；农业转型；绿色金融中图分类号：F832.5文献标识码：B文章编号：2095-8501（2023）04-0094-04行业/工作研究2023.04工作研究/行业2023.04094DOI:10.16459/ki.15-1370/f.2023.04.008NorthernFinanceJournal北方金融行业/工作研究2023.04工作研究/行业2023.04行动，创建国家农业绿色发展先行区。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，各地各部门积极构建农业绿色发展支撑体系，激发农业绿色发展内在动力，打造绿色低碳农业产业链，促进农业生态价值有效转化。截至 2022 年 10 月末，先后产生了三个批次、130 个国家农业绿色发展先行区，涌现了一批典型案例、健全了农业绿色发展的政策体系和技术模式，取得积极进展。20122019 年，全国农业绿色发展指数从 73.46 提升至 77.14，其中，先行区平均达到 83.03（中国农业绿色发展报告2020）。在党中央、国务院的政策推动下，“十三五”期间我国化肥、农药施用量、农膜施用量等农业生产投入品，实现了“零增长”且小幅下降，完成了农业绿色发展在“一控两减三基本”方面的任务目标。为贯彻落实党中央、国务院推进农业绿色发展决策部署，加快农业全面绿色转型，2021 年 8 月，农业农村部、国家发展改革委等六部委联合印发“十四五”全国农业绿色发展规划，这是我国首部农业绿色发展专项规划，首次提出打造绿色低碳农业产业链，实施农业“三品一标”行动，推进农业产业集聚循环发展。另外，国家持续加大对农业绿色生态发展领域和关键环节的投资力度，2021年中央划拨支持农业绿色发展相关资金达 440 亿元，为历年最高水平。三、金融支持农业转型面临的挑战（一）农业项目普遍缺乏具体转型标准，金融支持农业转型的范围不够明确。目前我国农业领域在无公害农产品、有机农产品、绿色食品和农产品地理标志四方面推广实施了较为具体的“三品一标”标准。然而，农业转型还涉及农业投入品、农业面源污染和产品流通销售等产前、产中、产后环节，这些领域的标准仍需完善。具体表现在：农药残留限量、土壤肥料有害物质允许量和配套监测方法与发达国家相比存在较大差距；农产品生产、保险、贮藏、运输标准规范和质量控制技术不健全；畜禽类污染综合治理、作物秸秆综合利用、地膜综合利用等农业面源污染防控标准不能满足农业资源环境保护的新要求。目前金融支持农业转型主要参照绿色产业指导目录（2019 年版）和绿色债券支持项目目录（2021 年版）中的相关项目，如农用地污染治理、农林草业面源污染防治、农业废弃物资源化利用、高效低毒低残留农药生产与替代、畜禽养殖废弃物污染治理、废弃农膜回收利用等。在产业指导目录和债券支持目录中仅有机产品 中国森林认证等极少数有国家标准，大部分农业项目的转型标准尚不明确。（二）金融机构支持农业转型的内生动力不足，转型金融服务滞后和产品有限。面对建设周期长、收益率不确定、投入风险高的农业转型项目，金融机构难以破除以营利为主要目的的天然特性，参与内生动力不足。一是促进农业转型的金融服务体系建设不到位。地方法人金融机构作为支农主力军，在机构体系建设方面，虽在少数部分分支机构设立绿色专营机构和绿色金融事业部，但大多数机构尚未启动绿色化改造；在人员配备方面，缺乏懂农业、生态保护、金融和法律法规等综合性人才，从业人员对转型农业不够了解，难以精准识别农业转型项目，开展农业转型的金融服务效果不尽理想。二是由于涉农企业风控和信用竞争力弱，申请到绿色贷款的数量和额度远不如清洁能源、绿色建筑等非涉农项目。以内蒙古通辽市为例，截至 2022 年 3 季度末，生态农业贷款余额为 0.09 亿元，占绿色贷款比重仅为 0.06%。三是农业转型主体的流动资金贷款不能界定为绿色贷款。目前金融机构投放的绿色贷款以项目贷款居多，如投资绿色食品项目、农田水利建设贷款等，而绿色涉农企业或项目的流动资金贷款不能界定为绿色贷款；普通农户为从事绿色有机食品的种养殖的借贷资金也难以界定为绿色贷款。四是我国农业领域“三品一标”标准还未得到银行的广泛认可，大部分银行未对这些标准开发特色信贷产品。（三）金融支持农业转型的风险补偿、评价激励和新信息共享机制不够健全。一是投资农业转型资金的风险收益不对等。农产品价格相对稳定，很难涨价提高农产品收益，因此降低农业投资风险是保障金融资金介入的关键。而多数农业转型项目周期长，投资收益低，且现有的绿色金融风险分散方式有限，融资担保机构作用也没有充分发挥，金融机构难以向这些项目提供资金支持。绿色农业保险险种少、覆盖面窄，参保水平低，保障功能不强。信贷、债券等资金进入转型农业缺乏有效保障。二是缺乏金融支持农业转型发展的有效评价机制。以某国有商业银行为例，虽然绿色金融和乡村振兴均纳入该行的 KPI 考核，但受制于商业银行严格风控要求，两项考核皆难以有力推动绿095NorthernFinanceJournal北方金融色金融支持农业转型发展。三是未搭建金融支持农业转型的信息共享平台。新型农业经营主体存在发展时间短、信用资质不完备等问题，资金供需双方不对称，提高了金融机构获取信息的成本。同时缺少转型农业企业、项目综合数据信息统计、监测、评估、查询平台，不利于产业政策、金融资源、财政资金、社会资本的精准介入。（四）农业经营主体的低碳转型意识不够强烈。现阶段，俄乌冲突导致全球粮食价格上涨，我国粮食供求关系依然偏紧，亟需保证粮食供应充足。加之我国耕地用养结合还不充分，农业主要依靠化肥、农药等资源消耗的粗放经营方式尚未得到有效改变，农业生产还没有从单纯追求产量真正转向数量质量并重上来。农业转型发展依赖于低碳技术创新，而低碳农业技术多属新兴技术，前景不确定，风险依然较高。出于规避风险的考虑，农业生产主体低碳农业经营和建设意愿不强，成为阻碍农业转型的关键因素。当前，我国小农户占农业经营主体的 90%以上，小农户的耕地面积占总耕地面积的 70%。随着城镇化进程的加快，进城务工人员的增多，我国小农户多为留守在农村的传统农民，学历不高、年龄偏大，发展理念落后，习惯性地认为只有高投入才能换取高产出，对低碳农业技术的增产效果存有怀疑，不愿提升农产品绿色要素。四、国外农业转型成功经验（一）农业减排固碳政策规划。为恢复土壤碳吸收能力和肥力，英国提出农田自然修复和恢复泥炭地计划，建议到 2020 年将五分之一的农业用地转为自然修复。德国修改 化肥条例 节省矿物肥料使用，减少氮、氨和氧化亚氮的排放，扩大有机耕作，对有机农业提供法律和财政支持。法国发起“千分之四土壤增碳计划”，在未来 20 年内，使土壤表层 0.4 米深度以内的土壤有机碳每年增加千分之四，鼓励农民采取保护性措施保持土壤健康，增加土壤碳储量。荷兰在循环农业发展行动规划中提出要构建集“种、养、观赏”为一体的农业产业大循环体系，农业废弃物、食物消费等领域的循环利用率在 2030 年达到 80%，2050 年 100%循环利用。（二）财政和碳税政策方面。欧盟、美国、加拿大、澳大利亚等国家或地区采用生态或环境补贴的形式来激励和推广农业低碳生产技术，对永久草地、休耕地给予财政支持。新加坡、葡萄牙、立陶宛等国家对高排放、高污染的农业活动和产品征收环境税或碳税。日本农业基本法规定了政府必须对农业给予财政补贴的政策，通过财政转移支付支持对地方农业绿色发展；政策性金融机构提供 2030 年长期限、低利息信贷资金支持绿色企业，财政给予相应补贴。欧盟规定农户在种养殖过程中采取减排固碳措施可以从碳交易中获益，抵消碳成本。美国芝加哥给实施免耕、轮流放牧或草场保护项目的农户发放碳减排契据。新西兰在气候变化修正案中改革碳交易，拟从 2025 年对农业碳排放进行定价。（三）推出转型金融产品。巴西 Mafrig 集团于2019 年发行 5 亿美元转型债券，用于支持亚马逊地区非砍伐森林和其他可持续性标准牧场的肉牛交易。2019 年 11 月，法国农业信贷银行（CreditAgricole）发行 1 亿欧元转型债券，用于对农业碳密集型行业项目融资，帮助其向低碳经济过渡，包括依靠煤炭或天然气发电的高能耗农业产业。五、加快推进农业转型金融发展的建议（一）完善顶层设计，为金融支持农业转型夯实行业基础。当下，金融支持农业转型应着重强调应对气候变化和低碳转型，支持对象不一定是绿色，也可以是棕色、碳密集型，但这些经济活动、市场主体、投资项目应沿着清晰的路径向低碳和零碳过渡。一是农业主管部门健全转型农业标准体系，如农用地安全技术规范、农业绿色生产标准、绿色技术集成应用标准等。同时推动农业、环保、金融等部门的协调联动，强化部门责任，确保形成从制度建立、政策落实、资金投放到环境信息披露等工作闭环，凝聚推动农业转型的部门合力。二是建立农业转型示范区制度体系，结合我国农业绿色发展先行区筛选标准，选择生态环境好、绿色农业比重高的地区作为农业转型示范区（为下一阶段升级为农业绿色发展先行区做准备），进行规划升级，以绿色、低碳为导向促进农业转型发展。三是探索涵盖集农业生产、加工、流通、销售环节的管理技术标准的认证和披露体系。现阶段主要依托“大型农业产业化龙头企业+科研机构”进行探索实践，培育和发展绿色认证、绿色信用评级、绿色资产评估和环境风险鉴定评估的第三方机构，提供绿色金融服务咨询。四是强化依法治农，通过法律构建农业转型目标和措施，规范农业转型相关主体行为。行业/工作研究2023.04工作研究/行业2023.04096NorthernFinanceJournal北方金融行业/工作研究2023.04工作研究/行业2023.04（二）完善金融服务和产品体系，为推进农业转型贡献金融力量。一是提升金融支持农业转型的服务质量。在体制上，推动农村地区金融机构设立绿色专营机构、绿色金融事业部，健全包含信贷规模、资金价格、风险管理、业绩考核等在内的绿色信贷业务流程。在审批上，优先满足绿色龙头企业、农业转型项目的信贷需求，简化转型客户审批手续，加大授信额度、缩短获取资金时间。在人员管理上，制定绿色转型从业人员发展规划，加大人才引进和培训力度，通过考取绿色转型专业等级证书、学习环境保护及农业转型等前沿政策知识，定期进行考核排名等措施，不断优化服务农业转型的金融从业人员结构。二是构建完善的转型金融产品供给体系。金融机构要结合农业转型的融资需求，结合机构定位进行错位经营，创新转型金融产品。如政策性金融机构重点提供期限长、公益性的农业转型开发贷款、农业生态补偿融资等；商业性金融机构围绕绿色农业产业链、低碳农业园区建设等方面提供资金服务；地方法人金融机构重点研发绿色种养殖、新型农业经营主体等贷款产品；保险机构创新化肥农药减量增效保险、农业技术转型保险等产品；证券基金机构围绕智慧农业、生态农业提供更多的资金。三是社会资本介入农业转型，拓展绿色金融资金渠道。借助少部分财政资金撬动社会资本介入农业技术研发、农业设备推广等项目，通过 PPP、BOT、ABO 等模式激发社会资本对农业转型的投资活力，为农业绿色转型提供多形式、多角度的投资渠道。（三）完善政策机制，消除金融支持农业转型的后顾之忧。农业先天弱质性导致在市场价格、技术投资等方面的风险更高，只有降低农业投资风险，完善评价激励和信息共享机制，才能促进金融资金的介入。一是建立完善的风险分担机制，确保农业转型投资有保障，金融资本才能安心介入农业转型领域。一方面设立国家或省级农业转型基金，为需要进行绿色和低碳转型的重点领域提供融资支持，合理布局种养循环，开展面源污染治理，发展绿色低碳农业产业链等农业转型项目。另一方面，开发转型农业保险产品，创新信贷+转型农业保险模式，在保障农业转型投资收益的同时，提高金融资金的配置效率。二是以补贴、减税等方式鼓励低碳农业转型，对高碳排放的农业企业实施约束性措施，如可通过发放补贴引导农民秸秆还田、科学施肥用药，保护耕地地力。三是金融机构制定完备的风险管理体系，完善落实金融支持农业转型评价机制。借鉴美国花旗银行经验，制订环境与社会风险信贷管理体系，持续跟踪贷款企业环境保护和社会风险，定期评估污染和资源浪费情况，促进农业转型发展。在有效避免风险的前提下，现阶段，依托 银行业金融机构绿色金融评价方案和金融机构考核要求，进一步推进金融支持农业转型扩面提质。四是建立信息共享机制。农业部门和金融机构要加大沟通协作力度，农业部门积极推动农业绿色项目和认证工作，积极向金融机构推荐经营主体和经营项目；金融机构健全农业转型项目跟踪和服务机制，探索完善农村金融对接平台。（四）提升农业经营主体的转型意识，改善农业生产者的年龄结构。一是依托大学生村官、驻村第一书记、科技特派员等基层干部，广泛开展绿色金融、生态文明思想和农业转型的政策宣传，提高农业经营主体对绿色金融信息的关注度以及农业转型规划的知晓度。二是发挥家庭农场、合作社等新型经营主体在农业转型过程中的引领作用，引导小农户学习农业新技术、培育绿色发展意识，促进农业生产方式向绿色化、清洁化的转变。三是通过补贴优化农业生产者年龄结构，鼓励青年人从事农业生产。借鉴欧盟共同农业政策的直接收入补贴政策，将直接补贴的 2用于补贴青年农民，吸引更多有文化、有思路的青年人回归农业农村。参考文献1金书秦，林煜，牛坤玉.以低碳带动农业绿色转型:中国农业碳排放特征及其减排路径 J.改革,2021(05):29-37.2马俊，孟海波，邵丹青，等.绿色金融、普惠金融与绿色农业发展J.金融论坛,2021(03):3-8+20.3张鹏，梅杰.欧盟共同农业政策：绿色生态转型、改革趋向与发展启示J.世界农业,2022(02):5-14.4唐博文.从国际经验看中国农业温室气体减排路径J.世界农业,2022(03):18-24.5刘忍姝，刘明显.绿色金融的发展对农业碳排放的影响基于农业技术创新视角J.农业与技术,2022,42(15):160-163.6刘晶，刘锦.绿色金融支持乡村绿色发展研究以广州市绿色金融改革创新试验区为例 J.探求,2022(04):66-73.7徐绍峰.发挥绿色金融力量 推进农业农村绿色发展N.中国财经报,2021-12-07（002）.097