京津冀区域地方政府合作影响因素及对策——基于扎根理论的研究.pdf

京津冀区域地方政府合作影响因素及对策 基于扎根理论的研究曹丽媛李涵齐(华北电力大学法政系河北 保定)摘 要:京津冀协同发展上升为重大国家战略以来有关京津冀地方政府合作的研究不断增加但已有成果多聚焦单一领域合作缺乏对京津冀地方政府合作影响因素的研究 基于扎根理论研究方法通过对京津冀协同发展现状的文本资料进行编码分析构建了京津冀地方政府合作的影响因素模型包括外在动因、内在动因、压力因素和阻力因素四大主范畴 为进一步推进京津冀地方政府合作开展需要京津冀三地树立共同利益观中央政府给予京津冀差异化的权利和义务充分调动外部利益相关者参与并强化地方政府行政人员的合作理念推动京津冀协同发展关键词:京津冀协同发展地方政府合作影响因素扎根理论中图分类号:文献标识码:文章编号:()一、问题提出与文献回顾党的二十大报告多次提及要促进区域协调发展深入实施区域协调发展战略构建优势互补、高质量发展的区域经济布局 京津冀协同发展作为重大国家战略有助于促进京津冀三地从“一城独大”转向协同发展对其地方政府合作影响因素的研究不仅对于京津冀三地加强合作、实现互利共赢有重要的理论参考价值而且有助于拓展长三角、珠三角等其他区域深度合作的思路和方法在实施区域协调发展的地区采取何种合作方式能在最大程度上实现互利共赢已成为相关领域学者关注的问题他们的研究主要体现在三方面在推动地方政府合作方面学者们主要有以下三类观点:第一主张发挥纵向政府的干预作用 王敬尧认为中央政府介入是对地方合作的补充周大然认为开展府际合作需要中央政府的推动 第二主张建立府际合作治理机制 谢斌认为亟需开发政府间合作治理体制李媛认为应构建协同发展运行机制和协调发展保障机制 第三主张正视地方政府间的竞争 杨晓玉认为竞争仍是地方政府合作的基本特征要正视其积极性针对区域合作治理方面的问题学者们的研究主要集中于以下三方面:一是关注区域环境尤其是大气污染治理领域的合作 锁利铭、叶菲菲以京津冀、长三角为例分析大气污染治理中区域合作治理问题 二是关注制度和法律对区域合作治理的重要作用 周伟认为区域合作治理受到制度影响而陷入集体行动困境杨治坤和刘云甫分别分析了区域行政法和区域合作法的产生和发展 三是提出区域合作治理优化路径 伲永贵、罗若愚强调利益相关者的支持作用 赵斌、程栋关注中国区域合作治理机制的深化和演变 针对区域合作治理和地方政府合作间的关系问题可将学者们的观点归纳为以下两方面:一是有学者认为区域合作治理是地方政府间合作的重要途径 周伟认为地方政府需开展区域合作治理来缓解压力王亮认为通过区域合作可以驱动地方政府建立合作伙伴关系 二是有学者认为地方政府合作对实现区域合作治理有重要影响 朱延松认为实现区域合作治理需要地方政府联合起来面对区域中存在的诸多问题史霞考虑到利益因素认为地方政府容易各自为政阻碍区域合作治理第 卷第 期.菏泽学院学报 年 月.收稿日期:基金项目:北京市社会科学基金青年项目()作者简介:曹丽媛()女山东菏泽人副教授博士研究方向:政府改革与社会治理李涵齐()女黑龙江鹤岗人在读硕士研究生研究方向:政府改革与社会治理综上所述区域合作研究作为政治学和行政学的交叉领域得到学者们的广泛关注尤其针对京津冀、长三角和珠三角等城市群的地方政府合作研究开始增多但仍存在两方面不足:一是学者大多以环境治理尤其是大气污染治理为研究对象缺乏对其他公共事务合作领域的研究二是如何将影响地方政府合作的因素嵌入理论框架并在影响因素间建立理论联系仍存在不足 本文运用扎根理论构建模型分析影响京津冀区域地方政府合作的因素并提出相应对策二、研究设计(一)研究方法扎根理论分析法建立在文本资料基础上分析过程包括选取研究对象、文本资料收集编码、建立理论联系、理论饱和度检验、形成理论模型、模型分析阐释 编码过程是通过开放性编码获取初始概念和范畴进而分类形成主轴编码和选择性编码如图 所示 采用扎根理论分析法对文本资料进行编码有助于深入挖掘京津冀地方政府合作的影响因素科学构建地方政府合作模型图 扎根理论流程图 (二)样本选取 年 月习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调:“京津冀协同发展意义重大对这个问题的认识要上升到国家战略层面”京津冀地方政府贯彻落实京津冀协同发展这一重大国家战略签订合作协议助力区域协同发展这些合作可作为样本源经过梳理课题组总结出京津冀地方政府合作的 种主要形式包括统一标准、信息共享、联席会议、应急联动、协同共治、联合立法、统筹规划、联合执法和联防联控如表 所示 在资料整理中课题组将更符合京津冀协同发展的“协同共治”作为子案例在此基础上对其他案例进行分析直至饱和表 案例汇总表合作形式提出时间内容表述统一标准 年 月水利工程建设质量检测管理规范信息共享 年 月机动车和非道路移动机械排放污染防治条例联席会议 年 月京津冀自贸试验区三方战略合作框架协议应急联动 年 月京津冀冰雪灾害天气交通保障应急联动预案协同共治 年 月“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议联合立法 年 月京津冀三地人大常委会立法协同工作机制第八次会议在京召开统筹规划 年 月共建先进制造业集群 共推产业协同发展战略合作协议联合执法 年 月京津冀市场监管执法协作框架协议京津冀价格执法协作协议联防联控 年 月京津冀持续深化生态环境联动执法工作机制 年 菏 泽 学 院 学 报 第 期 (三)资料收集依据“三角测量”要求课题组收集多种来源的数据归纳为主资料和三角资料两部分如表 所示 其中主资料主要包括互联网资料、政策法规类资料、重要会议和讲话三角资料主要包括政府部门内部资料表 资料来源及类型表资料类别资料来源主资料互联网资料政策法规类资料重要会议、讲话资料类别资料来源三角资料部门内部资料 三、范畴提炼与模型构建(一)开放式编码及其范畴化开放式编码是对所收集的文本资料进行逐词逐句分析并归纳整理出它们的内在联系提炼初始概念和初始范畴 在对文本资料深入分析后共摘录 条原始语句及对应的初始概念形成 个初始范畴如表 所示表 开放式编码与初始范畴提炼表资料摘录概念化范畴化 京津冀数字经济发展报告显示北京是引领者天津是桥梁河北是新增长极数字经济发展经济发展习近平主持召开京津冀协同发展座谈会强调下更大气力推动京津冀协同发展取得新的更大进展习近平总书记发表重要讲话政府重视习近平总书记要求河北“在对接京津、服务京津中加快发展自己”河北自身发展地方自主权扩大京津冀三地科协签署京津冀科协深化合作备忘录()科协合作社会组织参与京津冀协同发展报告()指出京津冀战略科技力量布局单核集中制约京津冀整体创新效能发挥科技单核集中技术障碍开展京津冀人才一体化发展规划纲要研究编制工作重点解决三地人才发展落差问题发展不平衡区域障碍河北省编制了河北省京津冀交通一体化发展规划等多项规划并与京津分别签署了交通一体化合作备忘录交通一体化先行交通一体化习近平总书记提出要紧紧抓住“牛鼻子”不放松积极稳妥有序疏解北京非首都功能疏解北京非首都功能非首都功能疏解京津两市对口帮扶河北省张承环京津相关地区工作方案河北发展需要地方发展需要 (二)主轴编码主轴编码是在开放式编码基础上进一步提炼建立初始范畴间的逻辑联系形成主范畴 课题组通过归纳提炼形成 个主范畴即经济发展、中央政府重视和交通一体化归纳为外在动因地方自主权扩大、社会组织参与归纳为内在动因非首都功能疏解需要和地方发展需要归纳为压力因素区域障碍和技术障碍归纳为阻力因素如表 所示 年 曹丽媛等:京津冀区域地方政府合作影响因素及对策 第 期表 主轴编码与主范畴提炼主范畴初始范畴 内涵解释外在动因经济发展区域经济发展推动京津冀协同发展中央政府重视中央政府出台政策、协议等保障京津冀协同发展交通一体化京津冀交通一体化加速协同发展进程内在动因地方自主权扩大各地紧抓京津冀协同发展机遇社会组织参与社会组织参与京津冀协同发展战略压力因素非首都功能疏解京津冀协同发展是疏解北京非首都功能的需要地方发展需要三地通过京津冀协同发展实现各自发展目标阻力因素区域障碍京津冀协同发展不平衡技术障碍北京科技成果在天津、河北转化落地难 (三)选择性编码与模型构建选择性编码是在更高层次对 个主范畴进行分析将主范畴串联起来总结出较为清晰的链条最终建立理论模型如图、图 所示图 选择性编码图 京津冀地方政府合作实现机制模型由图 可知外在动因和内在动因是京津冀地方政府产生合作意愿的重要驱动力 从中央层面看中央政府将京津冀协同发展上升为重大国家战略京津冀区域经济快速发展交通一体化作为基础设施领域率先突破从地方层面看河北和天津抓住政策机遇实现发展社会组织参与京津冀协同发展战略 但是即使地方政府有合作意愿其合作的达成还受北京非首都功能疏解、地方发展需要的压力因素和区域障碍、技术障碍的阻力因素影响(四)理论饱和度检验理论饱和度检验是指在目前研究结果基础上引入的概念和关系不产生新的结论 在深入分析协同共治案例后引入统一标准、信息共享、联席会议、应急联动、联合立法、统筹规划、联合执法和联防联控等案例没有产生新的范畴 课题组将研究结果反馈给本领域的两位专家专家最终认为目前形成的理论模型能够解释京津冀地方政府合作理论已饱和 四、模型阐释(一)京津冀地方政府合作意愿的影响因素通过文本资料编码发现京津冀地方政府合作意愿的形成是外在动因和内在动因交替作用的结果 .外在动因:纵向驱动因素 一是京津冀经济快速发展 随着数字经济发展规模不断扩大京津冀经济协同发展逐渐从传统经济模式转向数字经济模式 据统计 年京津冀数字经济核心产业增加值逐年递增其中北京发挥自身优势成为数字经济领跑者天津作为“桥梁”承接北京外溢资源河北跟跑北京和天津发展数字经济二是中央政府重视 中央政府重视是自上而下的推动力京津冀协同发展上升为重大国家战略使京津冀协同发展驶入“快车道”同时京津冀协同发展规划纲要的出台为京津冀三地合作提供了完善的制度保障京津冀也出台多项促进地方政府合作的政策并贯彻执行三是交通一体化初步形成 京津冀三地积极响应习近平总书记提出的要着力构建现代化交通网络系统的要求在交通领域率先突破截至 年京津冀核心区 小时交通圈、相邻城市间.小时交通圈基本形成加快了三地人、物和信息的流通速度 .内在动因:横向驱动因素 一是地方自主权 年 菏 泽 学 院 学 报 第 期扩大 建立雄安新区是深入推进京津冀协同发展作出的重大决策截至 年底雄安新区累计完成投资 多亿元 河北省其他市、县也紧抓京津冀协同发展机遇打造城市特色例如北京现代沧州工厂在当地形成千亿元规模产业集群张家口借冬奥机遇成国家级可再生能源示范区二是社会组织参与 为落实京津冀协同发展规划纲要京津冀社会组织登记管理机关于 年共同签署京津冀社会组织协同发展合作框架意向书 社会组织协同发展论坛同期发布行业协会商会参与京津冀协同发展研究报告报告指出社会组织在产业升级、招商引资、人才交流等多个领域均发挥了重要作用 例如在脱贫攻坚领域截至 年 月 多家社会组织参与河北省脱贫攻坚工作 个扶贫项目落地扶贫总资金达.亿元.外在动因和内在动因的互动:推动合作意愿形成 经济发展、中央政府重视、交通一体化初步建成等外在动因以及由外在动因激发的地方自主权扩大、社会组织参与等内在动因共同影响京津冀地方政府产生合作意愿 当地方政府合作积极性较高时内在动因起主要作用中央政府下放更多自主权但当地方政府合作意愿不强时中央政策会相应增加外在动因占主导地位 中央政府根据地方政府合作积极性调整政策要求反映出外在动因和内在动因的不断互动会对地方政府的合作意愿产生影响(二)京津冀地方政府合作达成的推动因素.压力因素:正向推动因素 一是地方发展需要 北京作为超大型城市急需缓解“大城市病”天津经济增速略显乏力需要寻找新经济增长极河北在京津冀城市群中发展最为落后需要依托地理优势承接更多北京和天津产业转移 京津冀三地发展目标虽有明显差异但也有极强互补性都有协同发展以满足自身需要的迫切意愿这是促进京津冀地方政府达成合作意向的正向推动因素二是非首都功能疏解需要 北京面临人口过多、环境恶化等“大城市病”疏解非首都功能成为京津冀协同发展的核心要义 天津主要承接北京央企二三级总部疏解功能并大力招商引资 年天津市引进北京投资项目 个资金 .亿元占全市吸纳内资比例.河北主要承接北京和天津产业转移和技术转化成果 年承接北京和天津转入基本单位 个吸纳北京和天津技术合同成交额 亿元增长.阻力因素:反向推动因素 地方政府合作不同于个人行动涉及政治、经济、文化等多方面因素除了外在动因、内在动因和压力因素外还面临区域障碍和技术障碍()区域障碍 一是京津冀行政功能差异大导致京津冀地方政府合作缺乏平等性 北京是我国政治文化中心聚集大量资源其行政功能远超天津和河北这种不平等性从根本上妨碍了合作的顺利开展 二是京津冀市场经济发展水平差异大加大了京津冀地方政府合作难度 市场化指数显示河北省市场化程度远低于北京和天津市场化程度的差异将限制生产要素在区域内自由流动影响地方政府合作的广度和深度 三是京津冀基本公共服务非均等化导致三地政府在京津冀协同发展中提供公共服务的预期目标有巨大差异在基本公共服务方面合作难度大 如北京和天津在实现最低生活保障标准并轨改革之后低保标准已分别提升至每人每月 元和 元河北省城市居民低保标准仅为.元()技术障碍 京津冀协同发展的核心是通过建立科技人才交流平台推动区域经济发展但目前京津冀科技力量建设仍有不足一是科技人才单核集中 京津冀经济社会发展不均衡是造成科技水平和人才资源不均衡的根本原因 据统计截至 年京津冀区域共有国家重点实验室 家、国家级技术创新中心 家以上在北京而河北仅占.和.同时北京和天津对河北还存在“虹吸效应”高素质人才资源流向北京和天津 由于科技人才单核集中致使三地科技人才交流受阻这制约着京津冀区域整体创新效能的发挥二是产业协同发展受阻 由于京津冀分属不同的行政区当地政府制定政策受制于各自的行政目标很难把区域利益作为最终目标这造成北京科技成果高产出但在天津和河北落地转化难 据统计 年天津和河北分别承接北京和京津的技术合同成交额仅占各自输出总额的.和.三地无法建立深度科技人才合作机制导致产业协同发展进程缓慢.压力因素和阻力因素的差值:影响合作达成的进展 京津冀地方政府在合作过程中面临非首都功能疏解、地方发展需要的压力因素和区域障碍、技 年 曹丽媛等:京津冀区域地方政府合作影响因素及对策 第 期术障碍的阻力因素 中央政府给地方政府施加的压力会推动合作达成但只有当压力因素的正向推动作用大于阻力因素对于合作的抑制作用时地方政府的合作才会顺利进行反之当阻力因素大于压力因素时地方政府达成合作的过程会异常艰难甚至很难达成合作五、结论本研究选取京津冀区域公共事务治理中地方政府合作的 种形式围绕京津冀地方政府合作现状通过扎根理论分析发现外在动力和内在动力是影响其合作意愿的重要因素压力因素和阻力因素会影响合作达成根据研究结论课题组认为京津冀地方政府应遵循利益整合原则、公平原则、公开原则和行政伦理原则展开合作 首先京津冀三地应树立共同利益观 通过整合区域内整体利益和地方利益的关系制定超越地方利益的共同目标并以共同目标实现作为三地目标实现的前提 其次中央政府应给予京津冀差异化的权利和义务 如根据京津冀现实差距中央政府可以颁布不同等级的支持政策或赋予河北省更多优先权和自主权等 再次京津冀三地应充分调动社会组织、企业、公民等外部利益相关者共同参与 通过畅通多元主体参与合作协议制定、执行、监督和评估渠道使其成为地方政府合作的外部推动力 最后强化地方政府行政人员尤其是领导干部的合作理念 通过理想信念教育、合作绩效评估、行政文化建设、专门培训等方式加强领导干部在合作过程中的自我约束减少非合作意识和行为实现自主合作本研究仍存在以下不足:一是课题组通过收集二手资料进行编码虽然注重资料的客观性和权威性但二手资料本身有局限性 应进一步针对京津冀地方政府合作开展问卷调查和访谈获取一手资料 二是课题组所研究的京津冀地方政府合作意愿和合作达成的影响因素涵盖面广缺少针对某一因素的详细分析下一步应寻找更多京津冀三地发展现状的数据专门研究京津冀地方政府合作的推动因素或阻碍因素参考文献:王敬尧郑鹏.中央政府介入地方合作的类型、行为及其治理逻辑.南京大学学报(哲学人文科学社会科学)():.周大然曾爱娟.府际治理视阈下地方政府合作协议的规范化:以成渝双城经济圈为例.西南石油大学学报(社会科学版)():.谢斌郭季根.走出地方政府间合作治理困境的理性思考.国际公关():.李媛任保平.黄河流域地方政府协同发展合作机制研究.财经理论研究():.杨晓玉.城镇化变迁下地方政府合作的演进逻辑:基于历史制度主义的视角.太原学院学报(社会科学版)():.锁利铭李雪.从“单一边界”到“多重边界”的区域公共事务治理:基于对长三角大气污染防治合作的观察.中国行政管理():.叶菲菲王应明.大气污染区域合作治理策略选择:基于加权 的博弈分析.系统科学与数学():.周伟.地方政府间区域合作治理中的制度权威建设.理论月刊():.刘云甫朱最新.论区域府际合作治理与区域行政法.南京社会科学():.杨治坤.区域治理的基本法律规制:区域合作法.东方法学():.罗若愚邹玲.区域经济发展中区域合作治理的形成及影响因素分析:以长株潭和成渝经济区为例.经济问题探索():.伲永贵.公共价值视域下区域合作治理:现实困境与有效策略.现代经济探讨():.程栋周洪勤郝寿义.中国区域治理的现代化:理论与实践.贵州社会科学():.赵斌.区域合作治理机制的理论和实践探析.财政科学():.周伟.优化与整合:地方政府间区域合作治理体系重构.理论探索():.王亮李琦吴越.长吉图区域合作中地方政府治理的伙伴关系模式.社会科学战线():.朱延松.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究.科技与企业():.史霞.治理视域下的区域地方政府间合作探析.河北大学学报(哲学社会科学版)():.习近平纵论京津冀协同发展金句:如同一朵花上的花瓣 瓣瓣不同却瓣瓣同心/.().:/./.张城恺武霏霏杨丽丽.京津冀数字经济发展的现状与建议.科技智囊():.中华人民共和国中央人民政府.河北抢抓重大机遇打开新局面/.().:/年 菏 泽 学 院 学 报 第 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