纪检监察内控机制研究——以中央纪委国家监委为例.pdf

纪检监察内控机制是指纪检监察机关为加强自我监督，对本系统干部和业务实施的具有监督、规范、引导和评价等功能的制度、规则、程序和措施的组合与运行方式。当前，纪检监察内控机制主要由“一个中枢”和“三条管理线”构成：各级纪委常委会是内控机制中枢，案件监督管理部门负责监督纪检监察业务工作，纪检监察干部监督部门负责监督纪检监察系统相应职级的领导干部，机关纪委负责监督机关基层党组织及党员干部。在未来，纪检监察内控机制仍需进一步健全制度、创新方式、加强协同，保障纪检监察事业高质量发展。关键词：纪检监察内控机制；案件监督管理；纪检监察干部监督；自我监督中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：2 0 9 7-1 0 6 0(2 0 2 3)0 3-0 9 3-1 4“纪检监察机关是党和国家监督专责机关”，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥重要作用。随着新时代纪检监察体制改革的深化，纪检监察机关逐渐整合成为一个具有极高权威的政治监督机关。与此同时，谁来监督纪检监察机关，也成为一个备受瞩目的议题。2 0 1 7 年1 月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上指出：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。”习近平总书记的重要讲话为解决“谁来监督纪委”问题指明了方向。在此背景下，纪检监察机关将健全内控机制作为重要举措提上议事日程。因此，我们要将纪检监察内控机制的创新发展，置于新时代纪检监察体制改革持续深化的大背景之下进行观察和分析。习近平总书记高度重视纪检监察机关自我监督问题，对锻造忠诚干净担当的纪检监察干部队伍提出高标准、严要求。2 0 1 8 年1 月，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上指出：“执纪者必先守纪，律人者必先律己。各级纪检监察机关要以更高的标准、更严的纪律要求自己，提高自身免疫力。广大纪检监察干部要做到忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁，确保党和人民赋予的权力收稿日期：2 0 2 2-1 1-2 9基金项目：国家社会科学基金项目“深化党的纪律检查体制改革的理论与方案研究”（1 9 BDJ018)；四川省纪检监察研究中心重大项目“新时代纪检监察体制改革研究”（SCJ220102）作者简介：王冠，中国纪检监察学院副研究员。十九届中央纪委历次全会文件资料汇编，中国方正出版社2 0 2 1 年版，第1 9 0 页。十八届中央纪委历次全会文件资料汇编，中国方正出版社2 0 1 7 年版，第3 1 3 页。.94党同法视宪2023年第3 期不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。”2 0 2 3 年1 月，习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上强调：“要完善内控机制，自觉接受各方面监督，对纪检监察干部从严管理，对系统内的腐败分子从严惩治，坚决防治灯下黑”。”中央纪委国家监委坚决贯彻落实习近平总书记重要指示，以全方位的纪检监察内控机制建设加强纪检监察机关的自我监督。2 0 2 3 年2 月，中共中央政治局常委、中央纪委书记李希在全国纪检监察干部队伍教育整顿动员部署会议上强调，各级纪检监察机关要“以最鲜明的态度、最有力的措施、最果断的行动坚决查处两面人、坚决防治灯下黑，着力打造忠诚干净担当、敢于善于斗争的纪检监察铁军”。这些重要资料和文献，为本文开展纪检监察机关内控机制研究奠定了坚实的基础。当前，学术界关于如何监督纪检监察机关的研究成果比较丰富，不但清楚阐述了监督监督者的重要意义，还从不同视角提出了一些很有见地的具体建议。然而，虽然几乎所有观点都认为纪检监察机关自我监督不可或缺，但真正聚焦纪检监察机关自我监督或内控机制的专门深人的研究成果较少。有学者认为，纪检监察机关内部应建立包括日常、案中、案后的全过程监督机制。有学者认为，纪检监察机关要实现内外部监督有机衔接与融合。有学者在分析了新时代纪检监察业务运行流程和监督纪委监委的制度框架后指出，党内监督和内部监督齐备能力、信息、资源、问责四项条件，是监督纪检监察机关最有效的方式。有学者探讨了纪检监察机关自我监督的现实环境、突出困境与调适路径。有学者认为，深化纪检监察机关内部监督需要加强上级监督、建立多元化预防监督措施。有学者肯定构建纪检监察内控机制的时代价值，提出完善纪检监察内控机制的思路。这些成果为后续研究提供了重要参考。但囿于相关资料获取比较困难，现有研究尚未厘清纪检监察内控机制的概念和发展历程，对纪检监察机关内控机制的构成要素与运行机理缺乏深入系统的学理分析，研究聚焦度和深度仍显不足。鉴于此，本研究尝试界定“纪检监察内控机制”的内涵，系统梳理纪检监察内控制度的发展历程和基本框架，并以内控机制建设系统完备且最具代表性的纪检监察系统中枢中央纪委国家监委为例，揭示纪检监察内控机制的构成要件与运行机理，并对纪检监察内控机制的发展前景进行展望习近平在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调全面贯彻落实党的十九大精神以永远在路上的执着把从严治党引向深入，中国纪检监察2 0 1 8 年第2 期，第5-6 页。习近平在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调一刻不停推进全面从严治党保障党的二十大决策部署贯彻落实，中国纪检监察2 0 2 3 年第2 期，第6 页。李希在全国纪检监察千部队伍教育整顿动员部署会议上强调以彻底自我革命精神开展教育整顿打造忠诚干净担当、敢于善于斗争的纪检监察铁军，人民日报2 0 2 3 年2 月2 5 日，第1 版。参见王立峰、潘博：浅析中共纪检监察机关的内部监督机制长白学刊2 0 1 5 年第6 期，第6 7 页。参见付启章：新时代纪检监察机关自身接受监督问题探析理论视野2 0 1 9 年第9 期，第8 1 页。参见王冠、任建明：新时代纪检监察业务工作改革观察一一形势任务、机构改革与绩效表现，社会主义研究2 0 2 1 年第3 期，第79-90页。参见王冠、任建明：“谁来监督纪委：监督制约纪检监察机关机制的特征分析治理现代化研究2 0 2 1 年第6 期，第3 1 页。参见潘春玲：国家监察体制改革背景下纪检监察机关自我监督的现实环境、困境与调适，广州大学学报（社会科学版）2 0 2 1 年第84期，第7 6-8 1 页。参见陈伟、叶若男：纪检监察机关自我监督的现状、特征及其完善一一以2 1 1 件案件为视角的考察公共治理研究2 0 2 1 年第6 期，第6 8-7 9 页。参见庄德水：完善监督执纪执法权力运行内控机制中国党政千部论坛2 0 2 2 年第4 期，第4 9-5 3 页。.95冠：纪检监多冬内控机制研究一、“内控”的源起与“纪检监察内控机制”的内涵作为一种企业管理标准的“内控”（或内部控制）发轿于企业财务管理领域，可追溯至1 9 9 2 年美国反虚假财务报告委员会发起人委员会（简称“COSO”）提出的内部控制整合框架。在此基础上，1 9 9 5年加拿大特许会计师协会控制规范委员会（简称“COCO”）提出的控制指南和1 9 9 9 年英国特许会计师协会Turnbull委员会提出的内部控制：董事会遵循联合准则的指南，进一步发展了“内部控制”的内涵和标准。2 0 0 4 年美国反虚假财务报告委员会发起人委员会进一步提出了企业风险管理整合概念一一ERM框架。时至今日，“内部控制”已然发展成为一个开放式的管理学概念，并被广泛应用于各行各业的管理实践当中。这一概念(或标准)最初在国内同样被应用于财务管理领域，后来逐渐扩展至企业管理、公共管理、纪检监察等领域。作为一种管理活动的“内部控制”，广义上可以涵盖纪检监察机关内部的所有管理行为。但这种广义的理解不但偏离了“内控”产生的初衷，也无益于我们精准理解、深人分析纪检监察机关的“内控机制”。因此，我们需要结合中央纪委国家监委官方文本中的有关论述，进一步厘清“内控机制”的准确边界。进人新时代以后，“内控”一词在中央纪委官方话语表述中开始出现。2 0 1 5 年1 月，十八届中央纪委五次全会工作报告要求，“充分发挥纪检监察干部监督机构的作用，完善自我监督机制，健全内控措施”。这是中央纪委首次提出“内控”概念，标志着纪检监察机关加强自我监督的高度自觉。2 0 1 7 年1月，十八届中央纪委七次全会工作报告指出，纪检监察机关“查找监督执纪各环节风险点，梳理、归纳、提炼、总结党的十八大以来的创新实践，规范审批程序和内控制度”2018年1 月，十九届中央纪委二次全会工作报告要求：“各级纪检监察机关在行使权力上要慎之又慎，在自我约束上要严之又严，认真执行监督执纪工作规则和相关法律法规，强化自我监督，健全内控机制，把权力关进制度笼子，坚决防止发生以案谋私、跑风漏气、执纪违纪问题。”2 0 2 2 年1 月，十九届中央纪委六次全会工作报告在查摆纪检监察工作不足时指出，“权力内控机制不健全、严管严治不到位、“灯下黑的问题，还不同程度存在”，要求“完善监督执纪执法权力运行内控机制，严格落实办案安全制度，压实安全责任，坚决查处执纪违纪、执法违法、失职失责行为，切实解决灯下黑”问题”。2 0 2 3 年1 月，二十届中央纪委二次全会工作报告要求，“强化内部监督和制约，完善回避、保密和过问干预案件登记备案等内控制度，健全自身权力运行机制和管理监督体系，确保执纪执法权正确行使”，对强化廉洁建设，打造自身正自身硬的纪检监察铁军提出新的更高要求。通过对中央纪委全会工作报告的文本分析可知，十八届中央纪委五次全会提及的“内控措施”指向纪检监察干部监督工作，这与中央纪委监察部首次设立“纪检监察干部监督室”有关。十九届中央纪委二次全会提及的“内控机制”主要指向案件监督管理工作。而在十九届中央纪委六次全会和二十十八届中央纪委历次全会文件资料汇编，中国方正出版社2 0 1 7 年版，第2 3 1 页。十八届中央纪委历次全会文件资料汇编，中国方正出版社2 0 1 7 年版，第3 2 8 页。十九届中央纪委历次全会文件资料汇编，中国方正出版社2 0 2 1 年版，第1 7 3 页。赵乐际：运用党的百年奋斗历史经验推动纪检监察工作高质量发展迎接党的二十大胜利召开一一在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告中国纪检监察2 0 2 2 年第5 期，第9 页。赵乐际：运用党的百年奋斗历史经验推动纪检监察工作高质量发展迎接党的二十大胜利召开一一在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告中国纪检监察2 0 2 2 年第5 期，第1 1 页。李希：深入学习贯彻党的二十大精神在新征程上坚定不移推进全面从严治党一一在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告，中国纪检监察2 0 2 3 年第5 期，第1 5 页。.96党同法规低宪2023年第3 期届中央纪委二次全会提及的“完善内控机制”则统指一切纪检监察相关工作。此外，中央纪委全会工作报告关于纪检监察机关“内控”的论述，都位于纪检监察机关自身建设部分，这清楚地表明纪检监察机关对于“内控机制”的定位。由此，我们可以探索界定“纪检监察内控机制”的基本意涵。“控制”是“掌握住不使任意活动或超出范围”。“内部”则界定了“控制”的范围。“内部控制”是在特定组织内部实施的特定管理行为，即主体为达成特定目标对客体进行控制。中央纪委全会工作报告文本的表述和章节，确定了“内控机制”的基本指向。因此，“纪检监察内控机制”可以理解为纪检监察系统内部实施的特定管理行为一一中央纪委国家监委（主体）为加强自我监督，对纪检监察业务、纪检监察系统党员领导干部（客体)进行的一类专门管理。这种“内控机制”是具有制约、监督、规范、引导和评价等功能的制度、规则、程序和措施的组合与运行方式。二、强化纪检监察内控机制的重要价值强化纪检监察内控机制建设，是中央纪委国家监委破解“谁来监督监督者”难题的重要举措，对于建设让党放心让人民信赖的纪检监察机关，加强对纪检监察权的监督制约，提升纪检监察机关的风险控制水平具有重要作用和意义。）有利于建设让党放心让人民信赖的纪检监察机关纪检监察机关是中国共产党进行伟大自我革命的一支重要力量，是党的“纪律部队”，肩负政治监督的重大责任。但信任不能代替监督，不应存在不受监督和制约的权力。信任是政治态度，监督是制度保障，两者相辅相成，不能相互替代。习近平总书记强调：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。”新时代以来，中央纪委国家监委领导同志多次强调，纪检监察机关正人必先正已，要依法依纪依规开展工作，严守权力边界，慎用权力，维护党中央权威。二十届中央纪委二次全会报告指出，“忠诚是纪检监察机关与生俱来的政治基因，是纪检监察干部最鲜明的政治品格”，要求“强化党的政治建设，打造对党绝对忠诚的纪检监察铁军”。二十届中央纪委坚决贯彻落实工作部署，扎实开展纪检监察干部队伍教育整顿，把纯洁思想、纯洁组织作为突出问题来抓，以最鲜明的态度、最有力的措施、最果断的行动坚决查处“两面人”、坚决防治“灯下黑”，着力打造忠诚干净担当、敢于善于斗争的纪检监察铁军。由此来看，纪检监察机关加强内控机制建设，确保权力始终规范运行，是对习近平总书记有关要求的坚决贯彻，是对中央纪委全会工作部署的贯彻落实，也是建设让党放心让人民信赖的纪检监察机关的必然举措。(二）有利于加强对纪检监察权的监督制约监督权是党之重器，国之重器。无论是党的纪律检查权，还是国家监察权，都具有监督权的性质，现代汉语大词典（上），上海辞书出版社2 0 0 9 年版，第8 7 9 页。李希：深入学习贯彻党的二十大精神在新征程上坚定不移推进全面从严治党一一在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告，中国纪检监察2 0 2 3 年第5 期，第1 5 页。十八届中央纪委历次全会文件资料汇编，中国方正出版社2 0 1 7 年版，第3 1 3 页。3李希：深入学习贯彻党的二十大精神在新征程上坚定不移推进全面从严治党一一在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告中国纪检监察2 0 2 3 年第5 期，第1 5 页。李希：深入学习贯彻党的二十大精神在新征程上坚定不移推进全面从严治党一一在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告，中国纪检监察2 0 2 3 年第5 期，第1 5 页。.97冠：纪检监察案内控机制研究都是监督公权力的权力。任何权力都需要受到监督，否则必将导致权力的滥用，监督权同样不能例外。习近平总书记指出：“权力必须有制约和监督，绝对权力导致绝对腐败，这是古今中外都证明了的一个道理。”对监督权的有效监督，就是为了确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘，做到让以习近平同志为核心的党中央放心、让人民群众满意。一方面，纪检监察内控机制与党内监督、国家权力机关监督、检察机关监督、社会监督等外部监督机制相互配合，形成内外联动的权力监督布局。另一方面，纪检监察内控机制推动纪检监察机关各个内设职能部门之间建立相互监督和制约的关系。由于纪检监察工作的特殊性，在纪检监察机关现有的监督制约方式中，纪检监察内控机制可以说是最直接、最有效的。（三）有利于提升纪检监察机关的风险控制水平内控的本质是控制风险，内控机制主要解决组织运行中产生的各种显性和隐性风险。从这个意义上讲，案件监督管理部门和纪检监察干部监督部门是纪检监察机关风险控制机制的关键组成部分。纪检监察机关内部运行风险主要来自两个方面：一方面是“业务”因素，风险随“事权”分布在纪检监察业务工作流程的各个环节；另一方面是“人”的因素，风险来自纪检监察干部尤其是“关键少数”的行为失范。因此，纪检监察内控机制针对“业务”主要监控三个方面：一是工作程序，二是措施手段，三是办案安全。纪检监察内控机制针对“人”主要监督三个层次：一是全系统干部，二是委管干部，三是机关基层党员干部。只有通过科学合理、运行有效的纪检监察内控机制，才能预防和管控纪检监察机关运行中可能产生的各种风险，才能更好地推动纪检监察事业高质量发展。因此，不断健全完善内控机制对于提升纪检监察机关的风险控制水平具有重要的现实意义。三、纪检监察内控机制的构成要件中央纪委国家监委等党政机关采用的科层制组织结构，是控制从属单元最有效、最理性的方式。3然而，大型科层制组织也难免会产生一些“负功能”，例如，信息不对称有可能引发机会主义行为，导致管理失序等管理风险。在纪检监察系统，这种现象被通俗地称为“灯下黑”。这就要求纪检监察机关必须通过科学的制度设计，构建起切实有效的内控机制，以便进行风险防控。新时代以来，中央纪委国家监委根据习近平总书记关于纪检监察机关内控机制建设的重要指示精神，以制度创新和组织创新推进纪检监察内控机制建设，着力解决“灯下黑”问题。当前，纪检监察机关以“打铁还需自身硬”的高度政治自觉，不断强化自我监督，已经形成了较为健全的“内控”制度框架和体制机制。在制度建设方面，新时代以来，中央纪委国家监委先后制定出台了监察机关监督执法工作规定纪检监察机关案件监督管理工作规则纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见等一系列关于规范执纪执法程序、加强案件监督管理和纪检监察干部监督的规章制度，纪检监察机关逐渐构建起内控机制的“四梁八柱”，用制度建设回应“谁来监督纪检监察机关”的现实关切。在体制机制方面，纪检监察内控机制主要由“一个中枢”和“三条管理线”构成。“一个中枢”体现在，中共中央纪律检查委员会常务委员会（以下简称中央纪委常委会）在中共中央检查委员会闭会期间，习近平：论坚持全面深化改革，中央文献出版社2 0 1 8 年版，第2 0 4 页。参见王冠、任建明：“谁来监督纪委”：监督制约纪检监察机关机制的特征分析，治理现代化研究2 0 2 1 年第6 期，第2 8-3 7 页。参见美沃尔特W.鲍威尔、保罗J.迪马吉奥主编：组织分析的新制度主义，姚伟译，上海人民出版社2 0 0 8 年版，第4 7 页。.98党肉法规低宪2023年第3 期是纪检监察机关最高业务决策及监督机构，对各地各级纪检监察机关发挥监督作用，是纪检监察内控机制的中枢。“三条管理线”体现在以下方面：一是由案件监督管理室负责监督纪检监察业务工作；二是纪检监察干部监督室负责监督纪检监察系统相应职级的领导干部；三是机关纪委负责监督委机关基层党组织及党员干部。由此，中央纪委国家监委建立起一个包含纪检监察业务全过程、机关全体党员干部，及全系统主要领导干部在内的，全面覆盖、层次分明、分工明确、协同高效的“内控机制”框架，实现了对监督的再监督（见表1）。一是充分发挥中央纪委常委会作为纪检监察内控中枢的功能。二是通过分解工作流程，限制纪检监察业务部门的“事权”，使其相互制约。三是设置业务监督专门机构，对纪检监察业务全过程进行监督。四是设置相对独立的纪检监察干部监督机构，对纪检监察干部这一“关键少数”进行监督五是加强机关纪委建设，实现对机关党员干部监督全覆盖。表1中央纪委国家监委内控机制基本架构内控中枢内控机构内控机构内部设置综合处、案件协调处、督促检查一处、督促检查二处、统计分析处、案件监督管理室案件信息管理处、数据查询中心处、措施监管处中央纪委常委会纪检监察干部监督室综合处、一处、二处、三处、四处、纪律审查监督管理处机关纪委机关纪委监督检查处、机关纪委审查调查处（一）中央纪委常委会是纪检监察内控中枢中共中央纪律检查委员会（简称中央纪委）是党的中央组织，是党内监督专责机关。监察法第7条规定，中华人民共和国国家监察委员会（简称国家监委）是最高监察机关。当前，中央纪委、国家监委实行合署办公，不设党组，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和国家监察两项职责，实现纪委监委领导体制和工作机制的统一融合，集中决策、一体运行。根据中国共产党纪律检查委员会工作条例第1 1 至1 2 条的规定，中央纪委常委会在中共中央纪律检查委员会闭会期间，是纪检监察系统内的最高业务决策及监督机构，也是纪检监察内控机制的中枢，在纪检监察机关的运作中发挥监督功能。在组织关系上，案件监督管理室、纪检监察干部监督室、机关党委（纪委）都是中央纪委的内设职能部门，对中央纪委常委会负责。在领导关系上，中央纪委实行集体领导和个人分工负责相结合的民主集中制。内控机构与其他内设职能部门、直属单位、派驻机构等分属不同领导分管，彼此相对独立以实现有效监督；通过中央纪委常委会机制，既能实现内控监督有效，也能保障工作统筹协同。在工作方式上，中央纪委常委会的主要监督方式包括：调研分析纪检监察机关履职中存在的问题，进行纠偏；研判评估纪检监察工作方式、方法、成效、干部业务能力等方面的风险状况，进行整改；审议交中央纪委常委会决定的重大案件和问题，督促秉公执纪执法；听取有关部门和机构的工作报告，督促执行中央纪委常委会的决定；派员对具体工作进行监督检查等。（二）案件监督管理室负责监督管理纪检监察业务1993年1 月，中央纪委与监察部合署办公后，中央纪委办公厅设立案件管理处。1 9 9 4 年1 月，中本表根据有关文件和调研信息整理。参见中央纪委国家监委网站：组织机构，资料来源：htps:/ 0 2 3 年1 月1 0 日。99.冠：纪检监雾条内控机制研究央纪委办公厅发布关于加强案件管理工作的意见，构建了案件管理工作基本框架。根据工作需要，2005年8 月，中央纪委办公厅将案件管理处升级为案件管理局，并印发关于加强和改进新形势下案件管理工作的意见。2 0 0 7 年9 月，中央纪委成立案件监督管理室，将其从办公厅分设出来，并确立了“管理科学、监督有力、协调高效、服务到位、制度健全、运行规范”2 4 字基本要求，案件监督管理工作水平不断提高。2 0 1 2 年1 月，中央纪委印发中国共产党纪律检查机关案件监督管理工作规则（试行），为纪检监察机关规范开展案件监督管理工作提供制度依据。随着新时代纪检监察体制改革的深化，中共中央对纪检监察机关依规依纪依法履职尽责提出新的更高要求。2 0 1 9 年1 月，中共中央办公厅印发中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则，2 0 1 9 年7 月，中央纪委国家监委印发监察机关监督执法工作规定，明确案件监督管理室负责对纪检监察业务工作全过程进行监督管理。中央纪委国家监委先后于2 0 2 1 年2 月和2 0 2 2 年2 月分别印发纪检监察机关案件监督管理工作规则和纪检监察机关案件监督检查审查调查措施使用规定，系统总结新时代纪检监察机关自我监督的实践经验，明确案件监督管理工作的职能定位、原则理念、标准程序。中央纪委国家监委案件监督管理室，主要负责对监督检查、审查调查工作全过程进行监督管理，履行线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职责；统一受理有关单位移交的相关问题线索以及下级纪检监察机关线索处置和案件查办报告；归口管理审查调查有关协调事项；对调查措施使用进行监督管理，监督检查纪检监察机关依纪依法安全办案情况等。此外，临时党支部在审查调查工作中，发挥重要的监督管理作用。审查调查组是临时专项机构，成员多且来自不同单位，任务重且接触社会面广，工作在监督执纪执法一线，行使审查调查权，采取各种审查调查措施，因此安全责任和权力风险比较集中。建立临时党支部可以有效加强对审查调查组成员及工作的监督管理，及时发现问题并予以批评纠正。（三）纪检监察干部监督室负责监督系统内领导干部中央纪委于2 0 1 4 年3 月成立纪检监察干部监督室，主要负责纪检监察干部的监督执纪问责，专门监督“自己人”，专门治理“灯下黑”。这是中央纪委首次成立专门机构对全系统纪检监察领导干部进行监督，是完善纪检监察“内控机制”的关键一步。中央纪委国家监委纪检监察干部监督室由主持日常工作的中央纪委副书记分管、一名中央纪委副书记协管；在所有监督检查室和审查调查室中编制职数最多，充分体现中央纪委国家监委对纪检监察机关内部监督的高度重视。目前，各级纪委监委及其派驻（出)机构，基本都设立了纪检监察干部监督部门或由专人从事纪检监察干部监督工作。相对独立、覆盖完整的纪检监察干部监督机构和工作机制，是纪检监察“内控机制”的重要组成部分，为加强对纪检监察权力运行的制约和监督提供了有力的组织保障。中央纪委国家监委干部监督室，主要负责监督检查纪检监察系统干部遵守和执行党的章程以及其他党内法规，遵守和执行党的路线方针政策和决议、国家法律法规等方面的情况；受理对委机关各部门及直属单位领导班子成员及以上干部违纪违法问题的举报，负责问题线索的初核及案件的审查工作，提出处理建议；受理对中央纪委国家监委派出机构、省级纪检监察机关领导班子成员违纪违法问题的举报，负责问题线索的初核及案件的审查工作，提出处理建议；受理对中央和国家机关纪检监察工委、中管企业纪检监察机构主要负责人违纪违法问题的举报，负责问题线索的初核及案件的审查工作，提参见中央纪委国家监委网站：组织机构，资料来源：https:/ 0 2 3 年1 月1 0 日。100.党肉法视码宪2023年第3 期出处理建议；研究制定有关规定，指导有关工作，督办有关案件等（四）机关纪委负责监督机关基层组织及党员干部1978年1 2 月，中央纪委恢复设立。中央纪委高度重视机关党务工作，在1 9 7 9 年1 月就成立了机关党委，并根据工作需要不断充实其职能职责，成立机关纪委、工会、团委等内设机构。中央纪委设立的机关纪委主要负责监督委机关基层党组织及党员干部（委机关各部门及直属单位领导班子成员以外党员干部，不含中央巡视组局级巡视专员）。新时代以来，机关纪委根据纪检监察业务流程改革要求，分设监督检查处、审查调查处，按照纪检监察业务程序相关规定分工合作。中央纪委国家监委机关纪委，主要承担监督检查、审查调查、纪律作风教育、制度建设及日常管理等职责，负责委机关落实党风廉政建设责任制监督责任涉及的日常工作；监督检查委机关基层党组织及党员干部遵守和执行党的章程和其他党内法规、党的路线方针政策和决议、国家法律法规，推进全面从严治党，依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守等方面情况；受理有关委机关各部门及直属单位领导班子成员以外党员干部（不含中央巡视组局级巡视专员）的违纪违法问题线索；负责对涉嫌严重违纪违法问题线索的初步核实和立案审查调查，以及其他比较重要或者复杂案件的初步核实、审查调查，并提出处理建议；受理党员申诉，保障党员权利；组织开展纪律教育和警示教育，研究制定有关制度等。此外，中央纪委国家监委还注重实现纪检监察“内控”机制全覆盖。新时代以来，中共中央办公厅、国务院办公厅于2 0 1 6 年印发关于进一步加强和改进离退休干部工作的意见，中共中央办公厅于2022年印发关于加强新时代离退休干部党的建设工作的意见，要求对离退休干部强化政治引领，强化组织功能，强化管理监督，强化激励关怀。这方面工作由中央纪委国家监委离退休干部管理局负责。如此，无论在任还是离任的纪检监察干部都一体纳人监督范围，监督对象不留空白。四、纪检监察内控机制的运行机理改革开放以来，纪检监察制度的演进逻辑是连续的，但在某些“关键时期”，制度会出现跨越式发展，并对制度后续演进具有决定性影响。在“关键时期”形成的基本范式会在相当程度上影响制度后续的发展路径，制度会自然而然地沿着此时既定的方向延续和强化。观察表明，中央纪委国家监委的内控机制总体上循着“权力分解”“管理交叉”“干部换岗”“以责制权”的路径不断发展完善。2 0 1 2年至2 0 1 7 年，随着党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革持续深化，中央纪委国家监委根据形势任务需要，对纪检监察内控机制进行创新性建构，形成了一个以中央纪委常委会为中枢，业务监督管理、纪检监察干部监督和机关纪委三线并行、全面覆盖、层次分明、协同高效的“内控机制”框架。党的十九大以来，纪检监察内控机制运行稳健，并展现出良好的适应性，取得了显著成效，反映了纪检监察机关制度设计达到很高的水平（一）中央纪委常委会的运行机理作为纪检监察内控中枢的中央纪委常委会，在日常运作中主要通过召开会议作出决策，进而部署D参见中央纪委国家监委网站：组织机构，资料来源：https:/ 0 2 3 年1 月1 0 日。杨光斌认为制度变迁有常规时期和关键时期之分，而常规的制度变迁样式都是由关键时期所确立的制度决定的。参见杨光斌：诺斯制度变迁理论的贡献与问题，华中师范大学学报（人文社会科学版）2 0 0 7 年第3 期，第3 4 页。李雪勤：中国拒绝腐败现阶段反腐败透视，中国言实出版社1 9 9 7 年版，第2 4 8-2 5 3 页。.101.冠：纪检监察内控机制研究工作、进行管理、开展监督。根据中国共产党纪律检查委员会工作条例有关规定，中央纪律检查委员会常务委员会会议（简称中央纪委常委会会议）和中央纪律检查委员会办公会议（简称中央纪委办公会议）一般定期召开，遇有重要情况可以随时召开。中央纪委常委会会议应有半数以上中央纪委常委到会方可召开，中央纪委办公会议由中央纪委驻委副书记、中央纪委常委及有关负责同志参加。两个会议均由中央纪委书记召集、主持、确定议题，并按照权限讨论和决定有关问题中央纪委常委会对纪检监察全面工作负责，并通过领导分工安排统筹工作，实现协同配合。根据中央纪委常委的工作分工，中央纪委国家监委内设的案件监督管理室、纪检监察干部监督室、机关党委（纪委）以及纪检监察业务室分别由不同的中央纪委常委分管，以保持中央纪委国家监委各内设职能部门之间的相对独立，从而实现相互制约和监督。关于案件监督管理和纪检监察干部监督等内控方面的议题，根据具体情况提交有关会议审议，通过中央纪委常委会进行统筹协调。主持日常工作的中央纪委副书记、国家监委主任分管纪检监察干部监督室（一位中央纪委副书记协管）和组织部（一位中央纪委常委协管），兼任机关党委书记。中央纪委主要领导全面掌握全系统和委机关两个干部大盘的情况。一位中央纪委副书记分管若干个监督检查室和一个审查调查室。通过委领导分管范围划分，实现监督检查、审查调查工作的衔接，统筹协调相关纪检监察工作。一位中央纪委副书记分管案件监督管理室，但不分管监督检查和审查调查工作，保持执纪执法和案件监督管理相对独立一位中央纪委副书记或中央纪委常委分管案件审理室，保持审查调查和案件审理相对独立，即“查审分离”。中央纪委常委会作出的工作部署，会被层层分解为具体的任务，明确落实单位和完成期限，由中央纪委国家监委办公厅进行督办，确保中央纪委常委会作出的工作部署被严格贯彻落实。（二）案件监督管理的运行机理党的十九大以来，中央纪委国家监委按照“职能分离、部门分设”的原则，将纪检监察业务划分为监督检查、审查调查、案件审理等几类，并将纪检监察业务全过程置于案件监督管理室的监督之下，着力强化纪检监察内控机制。通过对问题线索管理流程和案件工作流程的分析，我们可以观察到有关部门是如何发挥内控功能的。1.通过管理问题线索实现监督纪检监察机关对问题线索的管理，本质上是对信息的控制。纪检监察机关的信息控制，是指纪检监察内控中枢根据工作需要规定信息系统运行规则，包括设定有关部门间的信息传递类型及方式等，以保证纪检监察内控中枢及时获取真实信息，确保组织目标实现，防止部门或人员的行为出现偏差，进而达到控制目的的相关行动。所谓“巧妇难为无米之炊”，问题线索即是纪检监察机关的下锅之“米”，涉及中管干部的问题线索，对于中央纪委国家监委而言是极其重要的信息。对信息的接收、处理和控制，是纪检监察业务工作的关键。纪检监察机关通过加强信息控制提升内控实效。纪检监察机关的信息，流动于纪检监察机关内部、纪检监察机关与有关部门之间，流动于人与人之间、人与部门之间。信息流动可分为信息的有形流动和信息的无形流动。前者如举报拟办单、初核报告、谈话笔录、审查调查报告、审理报告以及各种报表等，后者如口头的请示、通知、沟通协调等。在问题线索处理实践中，纪检监察机关信访室按规定统一受理各类信访举报，是接收问题线索的“主渠道”。信访室将有关问题线索类信访举报(初始线索)移送监督检查室，通过筛选转为真正的问题线索，同时将举报拟办单复制件移送案件监督管理室(见表2)。102.党尚法视低究2023年第3 期表2中央纪委国家监委信访举报受理与处理情况信访举报来源受理移送/报送1向中央纪委国家监委提出的信访举报中央纪委国家监委派驻或派出机构移送的反映中管干部或者党组2织问题的举报中管企业和中管金融企业纪检监察机构移送的反映中管干部或者中央纪委国家监3党组织问题的举报委监督检查室中央纪委国家监党委书记和校长列入中央管理的高校纪委移送的反映中管干部或中央纪委国家监委信访室4者党组织问题的举报委案件监督管理室（副本）5地方纪检监察机关移送的反映中管干部或者党组织问题的举报6其他部门和单位移送的反映中管干部或者党组织问题的举报7委机关各部门、各直属单位及工作人员收到的信访举报中央纪委国家监8径送件收到单位委领导中央纪委国家监委内设的案件监督管理室统一接收、集中管理所有关于中管干部的问题线索，是问题线索信息处理中枢。案件监督管理室收到问题线索后，根据信息来源、质量和重要程度的不同，提出分办意见，按程序报批后转有关部门。关于纪检监察系统干部或委机关人员的线索，根据有关规定移交纪检监察干部监督室或机关纪委（见表3）。表3中央纪委国家监委问题线索接收与分办情况问题线索来源移交部门中央领导和中央纪委国家监委领导批转的2中央巡视工作中收到或发现的委机关党风政风监督室、国际合作局、机关党委等3部门在工作中发现的中央纪委国家监委案件监督管理室中央纪委国家监委派驻（派出）机构和省级纪委监4委报送信访举报以外的5审计机关、行政执法机关、司法机关等单位移交的6其他渠道转来的中央纪委国家监委监督检查室7信访室收到的问题线索类信访举报中央纪委国家监委案件监督管理室（副本）8监督检查室发现的中央纪委国家监委案件监督管理室9审查调查室发现的监督检查室、审查调查室发现的纪检监察系统干10中央纪委国家监委纪检监察干部监督室、机关纪委部、委机关人员线索11监督检查室、审查调查室发现的非中管干部线索中央纪委国家监委派驻（派出）机构、省级纪委监委2.通过管理办案工作实现监督为加强纪检监察内控，中央纪委国家监委将以往集成于纪检监察室的工作流程拆解成监督检查、审查调查两部分，设立十一个监督检查室、五个审查调查室。前者履行监督职责，负责第一、二种形态；后者履行审查、调查处置职责，负责第三、四种形态。案件监督管理室居中履行组织协调、监督检查、本表根据有关文件和调研信息整理。本表根据有关文件和调研信息整理。103.冠：纪检监内控机制研究督促办理、统计分析等职责。审查调查结束后，进人案件审理程序。纪检监察机关采取的“职能分离、部门分设”的改革举措，使纪检监察机关的机构和人员配置更加合理，在强化监督职能、提升办案效率的同时，有效完善了纪检监察内控机制，加强了纪检监察机关的自我监督（表4）。表4中央纪委国家监委案件工作流程概要案件监督管监督检查室审查调查室案件审理室中管干部理室直接了结党纪处分问题线索（信息汇总与运用监督执纪“第一种形态”处理运用监督执纪“第一种形态”处理政务处分（信息接收）分办、全过程运用监督执纪“第二种形态”处理运用监督执纪“第二种形态”处理移送起诉监管一是优化工作流程，加强相互制约。纪检监察体制改革前，一管到底的案件工作流程存在弊端，某些部门或干部能从头到尾操弄案件。对此，中央纪委国家监委对纪检监察工作流程予以优化。纪检监察体制改革后，监督检查室、党风政风监督室向审查调查室等移交监督执纪第三、四种形态的案件和问题线索；审查调查室接收前端移送的案源并予以核实审查。通过分解纪检监察室过于集中的权力，克服了操弄案件等问题。监督检查室聚焦监督，不独立办案，监督中发现并处理小问题，超过监督执纪“第二种形态”的问题线索直接移交；审查调查室专司办案，显著提升审查调查效率。二是全程监督，强化内控。纪检监察体制改革进一步加强了案