生态环境损害赔偿诉讼：缘何...份裁判文书为样本的实证研究_赵新.pdf

2023 年 6 月第 3 期 第 23 卷昆明理工大学学报(社会科学版)Journal of Kunming University of Science and Technology(Social Sciences)Jun.2023No.3，Vol.23收稿日期:2023 03 05基金项目:司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“生态环境损害赔偿诉讼实证研究”(22SFB3032)作者简介:赵新(1995)，男，博士研究生，主要从事环境资源法学、生物安全及风险规制、“三农”法治问题研究。doi:10.16112/ki.53 1160/c.2023.03.212生态环境损害赔偿诉讼:缘何而生与应为何物 以 2041 份裁判文书为样本的实证研究赵新(北京理工大学 法学院，北京 100081)摘要:作为一项晚近适用的诉讼命题，生态环境损害赔偿诉讼因应于建立生态环境损害赔偿体系、加快推进生态文明建设的时代需要。基于生态环境损害赔偿诉讼从国家政策、法律依据、司法实践三重维度向现实样态转轨的需求强烈，而当前规范供给却严重不足的现实矛盾，运用实证研究的必要性得以证成。综合比较自然资源国家所有权理论与国家环境保护义务理论、行政法双阶理论等，其在理论渊源、理论运用等方面均具有差异性，由此使得自然资源国家所有权理论的公权与私权双重属性呈现出更为恰当的基础来源。为进一步归纳生态环境损害赔偿诉讼在实践适用中的现实样态，其应在数量统计、地域分布、种类明细以及实质内容等方面予以展现。具体言之，生态环境损害赔偿诉讼立法应被定位为系统式立法，在统一生态环境损害赔偿诉讼适用范围的基础上，拓宽诉讼主体范围，明确责任承担方式与适用规则，并在适用范围上与环境民事公益诉讼相互衔接。关键词:生态环境损害赔偿诉讼;理论基础;样本分析;现有困境;系统式立法中图分类号:D925.1;D922.68文献标志码:A文章编号:1671 1254(2023)03 0010 16Compensation Litigation for Ecological EnvironmentDamage:Why and What?An Empirical Study on 2041 Judicial DocumentsZHAO Xin(School of Law，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，Beijing，China)Abstract:As a recently applicable litigation proposition，the compensation litigation for ecological environ-ment damage should meet the needs of the times in establishing the compensation system for ecological environ-ment damage and accelerating the construction of ecological civilization There is a growing demand of the com-pensation litigation for ecological environment damage to shift from the triple dimensions of national policy，legalbasis and judicial practice to the reality;and thereafter the empirical research has proved necessary because ofthe seriously insufficient standard supply at the present time Comparing the theory of national ownership of nat-ural resources with the theory of national environmental protection obligation and the two stage theory of admin-istrative law，it is found that there are differences in theoretical origin and theoretical application，thus makingthe dual attributes of public rights and private rights of the theory of national ownership of natural resources pres-ent a more appropriate basic source In order to further summarize the practical application of ecological envi-ronmental damage compensation litigation，it should be shown in the aspects of quantity statistics，geographicaldistribution，category details and substantive content Specifically，the legislation of compensation litigation forecological environment damage should be positioned as a systematic legislation On the basis of unifying thescope of application of compensation litigation for ecological environmental damage，we should broaden thescope of litigation subjects，clarify the way of liability and applicable rules，and link up with environmental civilpublic interest litigation in the scope of applicationKey words:compensation litigation for ecological environment damage，theoretical basis，sample analysis，current difficulties，systematic legislation建立健全生态环境损害赔偿制度、推动生态环境损害赔偿诉讼的有效适用是生态文明体制改革的重要组成部分。中共中央办公厅、国务院办公厅于 2015 年、2017 年印发 生态环境损害赔偿制度改革试点方案 生态环境损害赔偿制度改革方案(以下简称 改革方案)，自 2018年起在全国逐步有效推动生态环境损害赔偿诉讼适用。2021 年实施的 民法典已将生态环境损害赔偿诉讼的改革成果上升为国家基本法律。2022 年，生态环境部、最高法、最高检等 14 家单位联合印发 生态环境损害赔偿管理规定，进一步为生态环境损害赔偿诉讼的顺利发展提供制度保障。然而，在生态环境损害赔偿诉讼实施过程中，尚存在赔偿权利人适用范围不清、县级及以下政府与县级政府指定的相关部门或机构参与诉讼缺乏依据、赔偿义务人责任分担方式难以确定、生态环境修复责任与损害赔偿责任适用规则无法明确、赔偿范围有待界定、关联诉讼之间的衔接关系存在冲突等问题，亟需深入研究与完善。基于此，本文采用实证研究方法，将 改革方案实施以来的生态环境损害赔偿诉讼实践案例予以筛选归纳，依据样本分析视角，围绕基础理论与实践范式两个维度进行分析，以便表明适用性困境，以及相对应的完善进路。一、生态环境损害赔偿诉讼的理论性基础争议(一)生态环境损害赔偿诉讼理论基础的争议性现象梳理截止至今，学术界对于生态环境损害赔偿诉讼的理论基础并未达成共识，由此引发了争议性现象出现。具体而言，目前，学术界对此类诉讼理论基础的认知主要包括国家环境保护义务理论、公共信托理论、行政法双阶理论以及自然资源国家所有权理论等(见表 1)。表 1生态环境损害赔偿诉讼之理论基础对比分析表理论基础理论溯源理论运用国家环境保护义务理论1 a.国家机关是环境治理的重要主体，但不是唯一主体b.内涵包括:维持环境现状、危险防御以及风险预防a.应然层面:行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼源于宪法上的国家环境保护义务b.实然层面:将“行政机关积极行使诉权”理解为“积极履行国家环境保护义务”公共信托理论2 a.该理论偏重于限制政府处置自然资源的行政权力a.公共信托环境权益是实体性权利诉求诉讼信托理论3 a.诉讼目的信托b.诉讼担当信托c.公益诉讼信托a.规定通过法定授权的主体可成为正当原告当事人适格理论4 a.以管理权为基础的诉讼实施标准b.诉的利益标准a.通过诉的利益关系来推动诉讼适用11第 3 期赵新:生态环境损害赔偿诉讼:缘何而生与应为何物 以 2041 份裁判文书为样本的实证研究续表 1理论基础理论溯源理论运用行政法双阶理论5 a.公法与私法区别差异在于法律实施效果，而非字意表达b.公法与私法合作并不等同于二者无需区分c.行政形式选择自由权力应予认可d.确保行政正确，以确保实施效果符合预期要求a.磋商阶段:由行政机关主导，本质为以私法手段实施公法性质的行政行为，适用行政法b.诉讼或司法确认阶段:本质为私法行为，适用民事法律规范行政形式选择自由理论6 a.关于行政行为形式选择自由b.关于行政组织形式选择自由a.磋商:省市级政府及其部门借助协商手段b.诉讼:行政权与司法权协作、行政机关借助司法机关力量履行行政管理职能自然资源国家所有权理论7 a.公权理论:国家对自然资源享有的所有权b.混合所有权:一是纯粹私权，二是纯粹公权其理论本身也存在不同观点:一是公私权双重属性说，二是双阶构造说，三是三层结构说a.自然资源国家所有是程序性权利来源(二)生态环境损害赔偿诉讼理论基础的重新调度与考量本文认为自然资源国家所有权理论才为正当性基础来源。质言之，此理论实质包含两个层次:一为国家对于自然资源拥有所有权，且该权力排他性属性明显;二为社会公众对于自然资源享有共用财产使用权，因涉及共同性，此权利并不具备排他性8。由此可知，自然资源国家所有权在本质上应当兼具公权与私权双重属性。一方面，就其公权属性而言。国家作为自然资源的所有权人，不能同其他一般所有权人一样放弃此项权力(权利)，且其必须要在自然资源遭受损害时方可启动赔偿申请程序，以便维护环境公共利益。再加之作为生态系统中不可分割的一部分，自然资源除具备传统物权类法律所强调的经济价值之外，还存在重要的生态价值。另一方面，就其私权属性而言，如前所述，自然资源所有权的主体为国家，此处国家应认定为具体的国家机关，而非一种抽象意义，也无需将其从私法中移出9。况且，所有权的占有并不完全等同于所有权人对所有物的直接占有，正如现实样态更多趋向性表征一般，即在某些情形下所有权人并不直接占有所有物，所有与占有呈现分离，但该所有权人仍对此物享有所有权。由此可知，国家对自然资源享有的所有权并非意味着限制亦或是剥夺了社会公众对自然资源的使用权，而是为了保障社会公众能够更加公平且合理地享有此项权利。鉴于自然资源国家所有权的特殊性，应该脱离传统民法体系解释论视角，以一种动态发展的民法观来看待此项权力(权利)。因此，生态环境损害赔偿诉讼的主体为国家，客体为兼具经济价值与生态价值的自然资源，内容为自然资源的生态价值遭受损害时，国家有权基于此项理论行使赔偿请求权。二、改革方案实施后生态环境损害赔偿诉讼的实践性案例设计(一)实践性案例的来源与筛选本文案例统计以北大法宝为依托，分别将“生态环境损害赔偿诉讼”“环境民事公益诉讼”“第 1234 条”“第 1235 条”等作为标题、全文或者裁判要点，检索日期设定为2018 年1 月1 日至2022 年 12 月 31 日，予以检索，共计下载 2041份裁判文书。以裁判文书是否与生态环境损害赔偿诉讼案件有关为标准，且在剔除单纯刑事诉讼、行政诉讼等案件基础上，合并涉及同一案件的一审、二审及裁定书，并以 改革方案生效21昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷实施日期(2018 年1 月1 日)为依据，结合案件受理时间及 改革方案规定适用等因素进行逐一筛选排除，最终整合 181 个案例。基于此，将前述 181 个案例从数量地域、种类明细、损害类型、参与主体、责任方式、赔偿范围以及衔接关系等方面进行分析，以便探究此类诉讼在司法实践中的现有样态。(二)实践性案例数量及地域分布在收集整合到的 181 个关于生态环境损害赔偿诉讼实践性案例中，2018 年审结了 7 件，2019年审结了23 件，2020 年审结了50 件，2021 年审结了 49 件，2022 年审结了 52 件。由此可知，全国生态环境损害赔偿诉讼的案例数量总体上呈现出逐年增加趋势(见图 1)。然而，生态环境损害赔偿诉讼案例在地域分布上却存在显著差异。具体而言:第一，山东省、江苏省、湖南省、贵州省以及重庆市实践性案例数量最多。究其原因在于前述五地属于生态环境损害赔偿诉讼制度最早试点地区，即制度相对完善、经验更为丰富、损害救济诉讼适用积极性更高。第二，基于环境司法专门化因素考量，云南省与吉林省的案件数量应与前述省份相差无几，然而，两省案例数量并非像前述试点地区一样明显突出，甚至很少。可能是相较于试点地区，云南省与吉林省在案例审理专业性、配套机构层级性等方面亟待提高。第三，类似于海南省、黑龙江省、西藏自治区等边远地区，关于生态环境损害赔偿诉讼案例数量更少，本文样本中并未出现过前述地区。由此可知，生态环境损害赔偿诉讼在全国地域的分布范围有待普及化。图 120182022 年有关生态环境损害赔偿诉讼(含磋商)案例数量(三)实践性案例种类明细根据 改革方案规定，磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。在收集整合到的 181 个案例中，有 125 个样本有磋商有关，即通过磋商达成协议便可向人民法院申请司法确认。其中，有 93 个案例样本是通过具备司法公示作用的裁定书予以确认。此外，有 32 个案例样本性质属于刑事判决书，即在刑事判决之前亦或是刑事判决过程中，诉讼主体经过磋商程序达成赔偿协议。相较而言，在收集整合的 181 个案例中，有56 个样本是通过诉讼程序予以确认。其中，有32 个案例成功完成诉讼程序，通过判决书结案;有 20 个案例是通过裁定书结案，包括 6 个裁定撤诉裁定、8 个驳回裁定与 6 个案件移交裁定还有 4 个案例是通过调解书结案(见图 2)。31第 3 期赵新:生态环境损害赔偿诉讼:缘何而生与应为何物 以 2041 份裁判文书为样本的实证研究参见 山东省生态环境损害赔偿制度改革实施方案(鲁办发 201828 号);山东省生态环境损害赔偿金管理办法(鲁财建 201875 号);山东省生态环境损害赔偿磋商工作办法(鲁环发 2018200 号)。参见 江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案(苏办发 201838 号)。参见 湖南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案(湘政办发 201690 号)。参见 贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案(黔委厅字 201672 号)。参见 重庆市生态环境损害赔偿制度改革实施方案(渝办发 201848);重庆市生态环境损害赔偿信息公开办法(渝环 2020158 号)。图 2生态环境损害赔偿诉讼案例裁判文书种类明细数量基于上述生态环境损害赔偿诉讼案例种类明细可知:第一，绝大多数案例均由磋商程序解决，并不进入后续诉讼程序，即磋商程序为生态环境损害问题的及时有效解决提供了一条更加高效的救济途径 10。第二，所涉案例中裁定书数量较多，此可说明诉讼案例进入司法环节后，程序性步骤繁琐且审理难度增大，进而表明诉讼主体对生态环境损害赔偿诉讼的主体资格、适用条件、管辖法院等内容了解较少，以致于出现误用或滥用情形。例如，人民法院裁定驳回案例或将案例移交其他人民法院，究其原因绝大多数为原告非适格主体、法院不具有管辖权或者其他法院更适合审理等。(四)实践性案例内容分析1.生态环境损害类型。根据 改革方案可知，生态环境损害赔偿诉讼的纠纷损害类型可以总结为大气环境要素不利改变、水环境要素不利改变、土壤环境要素不利改变、森林环境要素不利改变、生物要素不利改变等。依据 181 个生态环境损害赔偿诉讼案例样本分析可知:第一，关于“水环境要素不利改变”案例最多，涉及 73 件，其中“地表水环境要素不利改变”的案例要多于“地下水环境要素不利改变”案例，且其中涉及到的“海南省人民检察院第二分院与被告吴维松生态环境损害赔偿纠纷案”中的“海洋生态环境资源”不同于前述案例中表述的“内陆河之地表水”问题。第二，关于“土壤要素不利改变”案例数量次之，涉及 57件。而涉及“土地环境要素不利改变”案例数量为12 件。民法典第260 条第1 项谈及土地自然资源，且虽然土壤在一定程度上属于土地的一部分，但在司法实践性案例中却出现两类，即“土地环境要素”与“土壤环境要素”。第三，关于“矿产环境要素不利改变”“森林环境要素不利改变”以及“林木环境要素不利改变”案例数量均较少，分别为19 件、11 件、15 件。其中，司法实践性案例中出现“森林环境要素”与“林木环境要素”两种损害纠纷类型，二者有所差别。而民法典第250 条规定的仅为“森林自然资源”。第四，关于“大气环境要素不利改变”案例数量为26 件。民法典第 250 条并未将“大气”作为自然资源进行列举，可由该条“等”字予以推测，但在司法实践性案例中仍将其作为一部分纳入统计范畴。此外，关于“生物要素不利改变”案例数量为37 件。而前述37 件案例的主要内容大多数为动物资源遭到破坏，而 民法典第 251条提及的“野生植物资源”在司法实践性中仅有1例，即为“江西省吉水县人民检察院诉白小林犯危害国家重点保护植物破坏生态案”。与此同时，以“微生物”为主的生物环境要素是否可以列入民法典提及的“野生动植物资源”范畴之内，仍需值得思考(见图3)。2.赔偿权利人。改革方案列明了赔偿权利人的范围。然而，在司法实践中，省级、地市级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)一般很少作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿诉讼工作，在样本统计中仅出现 28 次。其中，地市级(或直辖市区县级)以下人民政府作为赔偿权利人开展工作次数最多，样本统计中共计出现 16次。相较而言，省级(或直辖市)人民政府作为赔偿权利人并未开展生态环境损害赔偿诉讼工作。地市级(或直辖市区县级)人民政府参与次数居中，在样本统计中为 8 次(见图 4)。在涉及到的司法案例中，仅搜集到关于赔偿权利人指定的相关部门案例，实践中暂无关于赔偿权利人指定的相关机构案例。具体而言，地市41昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷参见(2021)琼 72 执 338 号之一。参见(2021)赣0822 刑初76 号。级(或直辖市区县级)人民政府指定的相关部门提起诉讼次数最多，为 101 次。地市级(或直辖市区县级)以下人民政府指定的相关部门提起诉讼次数较少，为 6 次，而省级(或直辖市)人民政府指定的相关部门提起诉讼次数最少，为 4 次(见图 5)。图 3生态环境损害类型案例数量图 4赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼案例次数统计图 5赔偿权利人指定的相关部门提起生态环境损害赔偿诉讼案例次数统计51第 3 期赵新:生态环境损害赔偿诉讼:缘何而生与应为何物 以 2041 份裁判文书为样本的实证研究此外，在赔偿权利人指定的相关部门类别划分中，市生态环境局与区生态环境局(直辖市)提起生态环境损害赔偿诉讼次数较多，分别为 53次与 27 次。与此同时，市林业和草原局、市水利局、区农业农村委员会也在积极参与生态环境损害赔偿诉讼的实践当中。而县级林业局(林业和草原局)在“地市级(或直辖市区县级)以下人民政府指定的相关部门”这一级别中提起生态环境损害赔偿诉讼次数最多，为 6 次(见图 6)。图 6赔偿权利人指定的相关部门具体类别提起生态环境损害赔偿诉讼案例次数统计基于前述样本统计可知:第一，较多省市在探索地市级(或直辖市区县级)以下人民政府在生态环境损害赔偿诉讼实践中的作用。例如，山东省“济南市钢城区人民政府、山东兄弟再生资源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案”、“平度市人民政府、李德雨等侵权责任纠纷案”，以及“中国人民财产保险股份有限公司东营市分公司、五莲县人民政府等环境污染责任纠纷案”中提起诉讼主体分别为济南市钢城区人民政府、平度市人民政府与五莲县人民政府，前述诉讼主体均可归为市地级以下人民政府范畴。第二，除地市级(或直辖市区县级)以下人民政府作为诉讼主体提起生态环境损害赔偿诉讼之外，部分省市还进行了地市级(或直辖市区县级)以下人民政府指定的相关部门作为诉讼主体的实践尝试。其中，江西省“阳光财产保险股份有限公司济宁中心支公司、鹰潭市贵溪市生态环境局等环境污染责任纠纷案”中的鹰潭市贵溪市生态环境局作为县生态环境局便作为主体提起诉讼，且该案被鹰潭市中级人民法院依法受理并作出裁判。3.赔偿义务人。赔偿义务人，又可称为磋商乙方或诉讼被告，包括造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织。依据 181 个生态环境损害赔偿诉讼案例样本分析可知，赔偿义务人以法人居多，在前述样本中共计出现 107 次，占 59%左右，且其均为企业法人;自然人作为赔偿义务人出现的案例次数为74 次，占41%左右，且总体出现次数呈现逐年增加趋势;其他组织并未作为赔偿义务人出现在生态环境损害赔偿诉讼之中。此外，在司法实践性案例中，同样存在多个法人、多个自然人或者法人与自然人共同构成赔偿权利人的情形(见图7)。基于案例统计情形可知:第一，法人(主要为企业)依然为污染环境与破坏生态的主要实施者，其更易在经济利益诱导下污染环境与破坏资源。第二，即使诉讼重心在于让污染者买单，但也不可忽略在惩罚性赔偿之外的环保教育与宣传。第三，前述实践案例中存在多个责任主体共同造成生态环境损害的情形，即法人与法人之间、法人与自然人之间以及自然人与自然人之间，不同情形下的责任承担问题仍应值得关注。61昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷参见(2021)鲁 01 民初 1557 号。参见(2021)鲁 02 民初 139 号。参见(2021)鲁民终 593 号。参见(2021)赣 06 民终 208 号。图 7不同类型赔偿义务人参与生态环境损害赔偿诉讼案例数量统计4.生态环境损害责任承担方式。生态环境损害责任的承担方式包括承担修复与赔偿责任两种11。其中，修复责任的承担又包含两种情形:一是生态环境能够修复的，赔偿义务人需要承担修复责任;二是赔偿义务人在合理期限内未修复的，需要自行或委托他人进行修复，且修复所需费用由赔偿义务人负担。结合 181 个生态环境损害赔偿诉讼案例样本分析可知，司法实践中最常见的便是要求赔偿义务人仅承担赔偿责任，共计 83 个案例符合此种情形。例如，湖州市生态环境局要求杨光等人缴纳防止污染扩大、实际清理垃圾、损害鉴定评估、土壤污染调查等费用，并未要求进行生态修复。此外，一些仅要求赔偿义务人履行赔偿责任的案例是基于特殊情形存在:一是赔偿义务人不具备自行修复能力，且由其支付修复费用;二是生态环境已经无法进行修复，那么此时赔偿义务人只能通过赔偿予以替代修复;三是在部分刑事附带民事诉讼案件中，赔偿义务人服刑或者在逃，无法履行修复责任，故而使其承担赔偿责任。相较而言，案例样本中仅要求赔偿义务人承担修复责任的共计 61 个案例。具体而言，在磋商协议或者判决文书中只对赔偿义务人修复生态环境的方式以及费用用途规定，缺少违约条款规定。例如，在“湘西土家族自治州蔡金胜等人生态环境损害赔偿案件”中，磋商双方约定蔡金胜等人需采用增殖放流的方式，自行修复被破坏的生态环境;贵州省清镇市森伟房地产公司委托了案件第三人 滨湖街道办事处来修复被污染的水环境。此外，实践性案例中也存在要求赔偿义务人同时履行赔偿责任与修复责任的情形，前述样本中共有 37 个案例采用此种方式，如在“亿利生态有限公司水污染案例”中，安顺市生态环境局要求义务人赔偿污染损害评估费用和应急处置造成的直接经济损失，同时又要求该义务人利用评估出的泄露污水虚拟治理成本费用进行异地替代修复，否则便要求其缴纳该部分费用与违约金。又如在“聊城德丰化工有限公司环境污染纠纷案例”中，明确规定了生态修复责任与赔偿费用之间的抵扣方式。5.生态环境损害赔偿范围。目前，关于赔偿范围的条文规定主要体现在 改革方案 民法典以及 管理规定上。司法实践中，生态环境损害赔偿具体名目在 181 个案例文本中出现的频率差异很大。以前述所涉内容规定的赔偿名目为主，进而对比司法案例中出现的名目，可以发现“生态环境损害调查、鉴定评估费用”“清除污染、修复生态环境费用”等均在现有司法实践案例中有所71第 3 期赵新:生态环境损害赔偿诉讼:缘何而生与应为何物 以 2041 份裁判文书为样本的实证研究参见(2019)浙 0522 民特 569 号。参见(2021)鲁 0126 民特 116 号。参见(2019)苏 0508 民特 86 号。参见(2021)沪 03 民初 31 号。参见(2021)湘 3127 民特 5 号。参见(2021)黔 01 民特 367 号。参见(2021)黔 04 民特 5 号。参见(2020)豫 09 民初 9 号。体现。其中，“生态环境损害调查、鉴定评估费用”与“清除污染、修复生态环境费用”涉及次数最多，分别为 87 次与 62 次，二者可视为赔偿义务人最常赔付款项;同时意味着此类费用是确定生态环境损害事实，明确义务人是否应承担责任以及履行责任的重要责任。相较而言，“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”等名目涉及次数较少，所占比例较低。此外，“生物资源损害赔偿金”“应急处置造成的直接经济损失”“应急处置费用”等名目在前述文件内容中均未涉及，但其却在司法实践案例中有所体现。由此可知，新的生态环境损害赔偿名目在司法实践案例中的出现，在一定程度上可以满足司法实践多样化需求。6.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接。最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)(2020 年修正)(以下简称 若干规定(试行)第 16、17、18条在法律规范层面明确了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的衔接情形。与此同时，依据 181 个生态环境损害赔偿诉讼案例样本，分析总结 改革方案实施后生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼二者在司法实践中的衔接样态(见表 2)。表 2生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接情形典型案例归纳表提起诉讼主体案件数量典型案例名称衔接情形赔偿权利人、赔偿权利人指定的相关部门或机构以及受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门与人民检察院之间的衔接赔偿权利人与人民检察院41.平度市人民政府、李德雨等侵权责任纠纷案人民检察院作为支持起诉主体参与生态环境损害赔偿诉讼2.申请人上海市崇明区人民检察院与申请人陆兵申请确认生态环境损害赔偿磋商协议效力案3.申请人上海市崇明区人民检察院与申请人施磊申请确认生态环境损害赔偿磋商协议效力案4.申请人上海市崇明区人民检察院与申请人施斌申请确认生态环境损害赔偿磋商协议效力案人民检察院提起刑事附带民事诉讼前，被告人暨附带民事公益诉讼被告经磋商与人民检察院达成了生态环境损害赔偿协议，并与赔偿权利人就生态损害赔偿责任的具体履行另行签订协议赔偿权利人、赔偿权利人指定的相关部门或机构以及受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门与人民检察院之间的衔接赔偿权利人指定的相关部门与人民检察院31.忠县规划和自然资源局与重庆磐祥环源建材有限公司生态环境损害赔偿诉讼案2.上海市奉贤区生态环境局诉张某及上海市人民检察院第三分院支持起诉案人民检察院作为支持起诉主体参与生态环境损害赔偿诉讼3.罗 松 环 境 污 染 破 坏 损 害 赔 偿 诉讼案人民检察院提起刑事附带民事诉讼后，被告人暨附带民事公益诉讼被告与赔偿权利人指定的相关部门经磋商达成了生态环境损害赔偿协议81昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷参见(2021)鲁 02 民初 139 号。参见(2021)沪 0151 民特 73 号。参见(2021)沪 0151 民特 70 号。参见(2021)沪 0151 民特 69 号。参见(2021)渝 02 民初 1011 号。参见“参考性案例”第 128 号。参见(2021)粤 0605 刑初 3234 号。续表 2提起诉讼主体案件数量典型案例名称衔接情形赔偿权利人、赔偿权利人指定的相关部门或机构以及受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门与人民检察院之间的衔接赔偿权利人指定的相关部门与人民检察院34.胡宗清非法占用农用地、故意毁坏财物案人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，被告人暨附带民事公益诉讼被告与赔偿权利人指定的相关部门经磋商达成了生态环境损害赔偿协议，检察院撤诉赔偿权利人指定的相关机构与人民检察院0暂无暂无受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门与人民检察院21.潘洪滨非法采矿生态环境损害赔偿检察机关支持起诉案2.南平市自然资源局与刘某生态环境损害赔偿诉讼案人民检察院作为支持起诉主体参与生态环境损害赔偿诉讼赔偿权利人、赔偿权利人指定的相关部门以及受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门或机构与社 会 组 织 之 间 的衔接赔偿权利人与社会组织0暂无暂无赔偿权利人指定的相 关 部 门 与 社 会组织11.中华环保联合会与上海振华重工(集团)股份有限公司等环境污染诉讼案社会组织提起诉讼后，被告与赔偿权利人指定部门或机构经磋商达成协议，社会组织申请撤回起诉赔偿权利人指定的相 关 机 构 与 社 会组织0暂无暂无受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门与社会组织0暂无暂无三、生态环境损害赔偿诉讼的具象化困境表达(一)央地有关诉讼适用范围的规定存在冲突改革方案规定了适用范围的三种情形，且其将涉及人身伤害、个人或集体财产损害以及海洋生态环境损害的情形排除在外，此种规定过于模糊12，无法在实践中有效适用。基于此，各地在制定本行政区改革实施方案时，较多采取对适用范围设置条件方式。具体而言，多数省份关于生态环境损害赔偿诉讼适用范围在设定“发生区域”“环境事件”与“危害后果”条件之外，另行增设“损害行为类型”这一条件13。其中，浙江省在 浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案直接明确规定“涉嫌环境污染犯罪”同样也可作为适用范围之一。而重庆市在“损害行为类型”设置时综合 刑法与 解释，其在 重庆市生态环境损害赔偿制度改革实施方案中规定的第 1、5、6、7 种行为对应 刑法第 338 至第 345 条内容，其涉及污染环境、非法捕捞水产品、非法采矿、盗伐林木、滥伐林木等多项罪名;而第 2、3、4 种行为则参照 解释中第 1 条的第 1191第 3 期赵新:生态环境损害赔偿诉讼:缘何而生与应为何物 以 2041 份裁判文书为样本的实证研究参见(2020)鄂 2823 刑初 144 号。参见“吉林省人民检察院、吉林省高级人民法院联合发布 6 起公益诉讼典型案例之六”。参见“南平市首例由行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼案”。参见(2020)沪 03 民初 274 号。参见 浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案(浙办发 201828 号)。参见 重庆市生态环境损害赔偿制度改革实施方案(渝办发 201848)。14 款，并进行折中处理。综合来看，各地对生态环境损害赔偿诉讼适用范围的规定存在显著差异，由此在一定程度上加剧了类似案件在不同区域实践中的矛盾冲突。(二)县级及以下政府与县级政府指定的相关部门或机构参与诉讼缺乏依据一方面，县级及以下政府提起诉讼缺乏明确依据。在前述 181 个案例文本中，大多数区域依据 改革方案所规定内容将省级、市地级人民政府(含区县级人民政府)作为本行政区域的生态环境损害赔偿权利人，但是，仍有部分区域将县级政府、镇政府等纳入赔偿权利人主体范畴之内。以 商洛市生态环境损害赔偿制度改革实施方案为 例:此 实 施 方 案 明 确 规 定“各 县(区)政府、商洛高新区(商丹园区)管委会是本行政区域内生态环境损害赔偿权利人”。此规定明显与 改革方案所提及的赔偿权利人主体范围存在偏差。此外，也有其他区域虽然未有明确文件规定，但其辖区内县级政府已然作为赔偿权利人主持了生态环境损害赔偿诉讼工作，如在“中国人民财产保险股份有限公司东营市分公司、五莲县人民政府等环境污染责任纠纷案”中的五莲县人民政府等。另一方面，县级政府指定的相关部门或机构提起诉讼同样缺乏具体依据。改革方案规定“赔偿权利人及其指定的相关部门、机构可组织磋商或者作为原告提起诉讼”，此处的“相关部门或机构”并无具体内容，仅以“相关”二字概括，即未能明确是仅包含省级、市地级人民政府(含区县级人民政府)同级的部门或机构，还是可以包含其下级人民政府所指定的相关部门或机构。由此使得“辰溪县林业局、辰溪成金石业有限公司等生态环境损害赔偿诉讼案”中的辰溪县林业局作为县级人民政府指定的相关部门可依法提起诉讼。又如鹰潭市贵溪市生态环境局在“阳光财产保险股份有限公司济宁中心支公司、鹰潭市贵溪市生态环境局等环境污染责任纠纷案”中作为县级人民政府指定的相关部门依法提起生态环境损害赔偿诉讼。因此，当前阶段县级及以下政府与县级政府指定的相关部门或机构提起诉讼缺乏明确依据14。而实践中出现的司法性案例新形态以及地方区域性规范文件在诉讼主体范围上的尝试，同样也进一步揭示了现行全国性规范文件的症结所在。(三)生态环境损害赔偿责任承担方式仍要明确如前所述，在 49 个案例样本中存在同一生态环境损害事实涉及两个及以上赔偿义务人承担责任的情形。此种情形下，赔偿义务人之间经常会发生争议。如果按照类型加以划分，那么，自然人与自然人、自然人与法人、法人与法人作为赔偿义务人之间的责任承担方式也需明确。究其原因，主要在于生态环境遭受赔偿义务人破坏行为而产生的损害后果从开始发生到最终呈现的周期较长，或者基于生态环境自身净化能力影响，其所遭受的损害后果自生态环境损害赔偿诉讼开始至结束可能会明显降低，又或者由于生态环境损害难以量化的本质，排除以金钱可以衡量的例如生物资源的损失，其所具备的生态环境价值却难以评估。当生态环境损害事实存在多个赔偿义务人时，其破坏行为之间的关系以及破坏行为与损害结果之间的关联性往往难以认定。一方面，当两个及以上赔偿义务人基于共同故意或者过失对生态环境实施破坏行为，由此产生了损害结果，此时符合“共同侵权”情形，依据 民法典第1168 条规定需要承担连带责任;另一方面，当两个及以上赔偿义务人分别实施破坏行为且造成生态环境同一损害后果时，若各个赔偿义务人的破坏行为均能造成全部损害后果，依据 民法典第 1171 条规定需承担连带责任，若各个赔偿义务人的破坏行为不足以造成全部损害后果，依据民法典第 1172 条规定能够确定责任的，各自承担相应责任，难以确定责任的，需要平均承担责任。因此，生态环境损害赔偿诉讼中赔偿义务人责任承担方式需依据污染物种类、生态环境恢02昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷参见 商洛市生态环境损害赔偿制度改革实施方案。参见(2021)鲁民终 593 号。参见(2021)湘 1223 民特 28 号。参见(2021)赣 06 民终 208 号。复情形等因素综合确定，由此使得赔偿义务人之间的责任承担方式难以明确。(四)生态环境损害赔偿责任与生态环境修复责任的适用规则亟需完善依据 改革方案 民法典以及 管理规定等系列规范性文件内容，生态环