人口城市化进程中政府与市场作用探析——基于高质量发展的视角.pdf

87豫州社院學報2023年第2 期No.22023(Serial No.81)JOURNALOFGUANGZHOUTEOFSOCIALISM州社会义学院学报2023年第2 期（总第8 1 期）人口城市化进程中政府与市场作用探析基于高质量发展的视角齐本荣摘要：新中国成立以来人口城市化进程受到了政府与市场的双重调节，在市场作用逐步增强的同时，政府作用经历了一个由弱到强再到逐步放松的轨迹，然而两者未产生良性互动，给人口城市化进程的推进产生了一定的影响。此命题的论证需要进行国际比较，通过选取同一时期不同国家的人口城市化情况进行对比，探析今后中国人口城市化进程中政府与市场的角色定位，以促进这一进程顺利向高质量发展迈进。关键词：人口城市化；政府与市场；户籍制度中图分类号：F299.2文献标识码：A文章编号：1 6 7 2-3 5 6 2（2 0 2 3）0 2-0 0 8 7-0 6党的二十大报告强调，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。”这一原则不仅是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，同时也是社会主义市场经济体制改革的重要遵循。学界对此进行了深人解读：蔡认为，更好发挥政府作用，并不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情2 。周天勇认为，政府既要弥补市场的不足，又不能对市场干预过多，对社会大包大揽3 。由此来看，在社会主义市场经济体制改革中处理好政府与市场的关系，尤其是找准政府的角色与定位，是推动经济高质量发展的一个关键因素。人口城市化体现出要素的聚集与优化配置，新中国成立至今，人口城市化进程既经历过一定的波折，也同样出现过快速发展，其中政府与市场存在着特有的博奔与合力关系，这与“市场主导、政府补位”的欧洲模式、“政府主导、市场调节”的日韩模式以及“政府错位、市场失灵”的拉美模式都存在明显的不同4 。确切地说，中国人口城市化中政府与市场的作用呈现出渐进式改革的典型特征，即随着社会主义市场经济改革的不断推进，而表现出不同的阶段性特点。当前，随着我国经济进入高质量发展阶段，高增长阶段的体制性红利逐步减弱，这在城镇化中主要表现为地方政府补贴效率下滑和政策资源错配5 、户籍和土地等行政性阻碍仍然存在6 、金收稿日期：2 0 2 2-1 1-0 1基金项目：国家社科基金项目“推进中国经济实现中高速增长的突破性改革研究”（编号：1 7 BJL002）。作者简介：齐本荣，男，中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部博士研究生。北京，1 0 0 0 9 1。88该州社院學部2023年第2 期融市场配套体系尚不健全7 等问题。基于此，为了能够更好地发挥政府与市场在人口城市化推进中的作用，减少扭曲，增加合力，本文将对新中国成立以来人口城市化进程中政府与市场作用进行梳理，同时与同一时期不同国家的相关情况进行对比，从而总结经验，以促进中国人口城市化进一步发展。一、中国人口城市化进程中政府与市场作用的历史演绎总的来说，自新中国成立以来人口城市化进程受到了政府与市场的双重调节，其中政府的干预作用表现出由弱到强再到逐步放松的轨迹，而市场作用则是逐步增强。（一）亲新中国成立初期至改革开放前：严格的城乡管制新中国成立初期至改革开放前的这段时期，人口城市化水平在经历了一个相对稳定的增长期后开始出现停滞状态并持续了一段时间，而且在这个过程中出现了两次由政府主导的“逆城市化”现象，即精简城镇人口和动员城镇知识青年上山下乡。人口城市化水平从1 9 4 9 年的1 0.6%逐步提高到1 9 6 0 年的1 9.8%后开始下降，降至1963年的1 6.8%，1 9 6 4 年升高至1 8.4%后再次下降，并基本呈现出停滞状态（如图1）。图1：1 9 4 9-2 0 2 2 年中国人口城市化水平变化情况7065605550454035302520151050一城市化水平数据来源：中华人民共和国统计局网站数据库计划经济体制下，市场对于人口城市化调节作用有限，政府的干预手段主要体现在出台相关政策法规来引导、限制甚至主导人口迁移。中国户籍制度是政府发挥干预作用最为典型的代表，1958年的中华人民共和国户口登记条例明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，城乡之间被人为地设置了界限，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口管理制度的形成8 。具有明显二元性质的户籍制度建立后逐步强化，并辅以差异化的资源分配。这样一来，劳动力与人才要素流通不畅，不能得到合理、优化配置，人口城市化进程也因此进入了一个缓慢发展的状态，并逐步落后于工业化进程。(二)改革开放后：制度的松动与市场的崛起改革开放后，通过在不同领域的改革与实行全方位多层次的对外开放政策，国民经济显著恢复并总体上持续稳定增长，由此开启了人口流动，大量农村劳动力涌向城市，并在1 9 8 9 年形成了首次“农民工潮”。然而，“农民工潮”的出现使得前期松动的户籍管制再次严格起来，农村人口向城市迁移受阻。改革开放初期真正实现向城市迁移的“三投靠”人员是得益于相关政策的，这也从一定程度上说明对人口迁移的户籍管制并未从本质上改变。党的十四大以后，围绕建立社会主义市场经济体制目标的各项改革和对外开放不断取得新进展，国民经济继续保持蓬勃发展的势头。人口大规模流动，是市场经济体制生成和发育的必然结果，对促进城乡经济发展具有十分重要的意义。为了顺应这一趋势，政策导向从劝导农民返乡转变为鼓励农民工外出，户籍制度也进行了一定的改革，农村人口在小城镇的落户限制逐渐松动。同时，为了加强对流动人口的管理，临时居住证制度在全国绝大多数省区实行起来，在一定程度上默许了流动人口“人户分离”的状态。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，我们党坚持以经济建设为中心，积极转变经济发展方式，经济总量实现了历史性跨越。在中国加人WTO后，大量农村剩余劳动力优势凸显，同时工业化进程和城市建设的推进对劳动力的需求依旧强劲，农村人口加速向城市流动。然而，人口城市化的推进过程中仍然存在诸多阻碍性因素。农村土地体制令农民无法从农村完全退出，当他们进城务工的时候，所面临的户籍、教育、社保和住宅问题又拒他们于城市之外，使他们无法真正实现市民化。同时，城市边89该州社院學報2023年第2 期界的不断扩大产生了一定规模的失地农民，他们在向城市流动时同样无法成为城市人口。最终，这些农村人口只能“青出老回”9 或者在城市中漂泊，没能充分分享城市的聚集效应，也就是没能充分分享规模报酬递增。而城市居民的人均收人又因城市带来的聚集效应，增加得非常快 1 0 这导致城乡居民收人差距越来越大，基尼系数也逐渐上升，从而进一步引起中国消费塌陷、居民收人损失。而且劳动力、资本等要素无法实现优化配置，进而影响到要素的组合和配置的效率，不利于经济增长。这一时期中国人口城市化水平由1 9 7 8 年的1 7.9%升高至2 0 1 2 年的5 2.6%。（三）党的十八大以来：更凸显市场导向的人口城市化党的十八大以来，在新发展理念的指导下，我们党对市场在资源配置中作用的认识进一步深化，由“基础性作用”转变为“决定性作用”。经过新一轮的户籍体制改革，促进人口流动方面取得了一定的成效，人口城市化水平继续上升，但体制性障碍依旧存在。2 0 1 4 年国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见（以下简称意见）发布，进一步调整了户口迁移政策，对小城镇、中等城市、大城市的落户问题作了具体要求，并“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”，意见还强调切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，要求完善农村产权制度、扩大基本公共服务覆盖面和加强基本公共服务财力保障。意见的发布标志着中国新一轮户籍体制改革的开启，其与随后发布的一系列规定基本构建了新一轮户籍体制改革的顶层设计和主体框架。中国户籍体制长久以来最重要的两项功能，是对人口迁移进行管制与差异化资源分配。从这一次户籍体制改革来看，这两项功能进一步弱化，客观上有利于人口流动，常住人口城市化进程得以推进，中国人口城市化水平由2 0 1 3 年的53.7%上升至2 0 2 2 年的6 5.2%。虽然政府干预作用有所减弱，但人口城市化的体制性障碍依旧存在。从农村人口由农村退出障碍来看，城乡居民的土地权益仍存在较大差异，农村土地无法实现其资产价值，从而导致农民手中的土地无法为其实现“乡一城”转换提供有效支持。同时，由于现行的农村土地体制存在一定的不确定性，很多农村人口对举家进城人户持观望态度，形成了“一家两户”的状态，这也意味着他们不打算从农村完全退出。从进人障碍来看，虽然城市落户限制在逐步放开，但与户籍制度联系紧密的相关配套改革存在一定的滞后，如农村人口子女人学机会、教育资源分配等问题依旧存在，参加城镇职工社会保险的农民工比例依然很少，能够享受到廉租房保障的农民工较少等。由于人口城市化的体制性障碍依然存在，大量农村人口在有能力进人城市的时候未能真正实现市民化，等到一定年纪后只能回到农村再谋生路、养老，这类群体便形成了“错过城市化人口”1 2 。错过城市化人口的形成不仅拉低了应有人口城市化水平，还对中国经济增长产生了阻碍。二、人口城市化进程中政府与市场作用的国际比较从世界范围来看，2 0 世纪5 0 年代至今人口城市化水平逐步提高，城市人口由1 9 5 0 年的7.3亿人【1 3 增加至2 0 2 1 年的4 4.3 亿人，人口城市化水平则由1 9 5 0 年的2 8.4%1 4 提高至2 0 2 1 年的56.6%，其中在2 0 0 7 年达到5 0.1%。欧美发达国家的人口城市化进程依旧平稳推进，均由市场机制主导，政府只起辅助作用，对人口迁移干预较少，并通过实施一系列举措促使城乡差别缩小并趋向一体化，相关移民政策也相对宽松，同时较为完善的社会保障体系和发达的铁路、公路网络以及家用轿车的普及使人口迁移能够顺利进行，而且在面临老城区发展压力、过度城市化等问题上，政府也进行了有效的引导。本文所进行的国际比较所选取的国家为日本、韩国、马来西亚、墨西哥和土耳其，其中选择日本、韩国的理由是考虑到这两国与中国具有相同的东亚文化，经济发展上体现出集中的政治与市场体制相结合，并且均实行相同的出口导向工业化战略，同时初始的土地改革模式较为相似。选择马来西亚、墨西哥和土耳其的原因，乃是这三个国家与中国同为中高等收入国家，而且90该州社院學報2023年第2 期国内人口规模均较大。一与日本和韩国的比较日本和韩国在二战后均用了3 0 年左右的时间基本完成了从农业人口为主的农业社会到城市社会的转型，并奇迹般地避免了早期工业化国家和现代拉美地区及南亚地区国家普遍存在的贫民窟现象。这些国家和地区城市化水平提高较快，日本的人口城市化水平呈梯形增长态势，从1 9 6 0年的6 3.3%提升至2 0 2 1 年的9 1.9%，韩国则由1960年的2 7.7%提高至2 0 2 1 年的8 1.4%。两国的人口城市化进程主要由市场主导，户籍制度的功能仅仅为反映人口信息，并未根据人口的社会角色等进行划分，人口可以自由迁移，而且在迁移过程中所需要办理的手续较为简单，不存在落户门槛。如日本政府实行的是“户籍随人走”的制度，韩国的情况与此差别不大，规定公民在迁人地居住满一年后，若符合依法纳税、无犯罪记录等基本规定即可完成迁移，并享受迁人地居民同等的合法权益，而且户籍制度中并不存在农业与非农业户口的划分，在对待外来人口居留的问题上，当地政府基本运用法律和经济手段进行引导。除此之外，在较为均等的公共服务和社会保障体制下，城乡间差距不断缩小，并随着土地制度的改革，土地流转能够顺利进行，农村人口能够顺利退出，人口城市化进程良性推进。这与中国在人口城市化进程中政府干预有所不同，日韩与中国户籍制度的区别决定了人口能否自由迁移，以此为基础，中国农村人口在向城市迁移过程中要面临来自教育、医疗、住宅和养老体制的进入障碍。而且这两个国家与中国在后期土地制度上同样存在差异，走向了两种不同的道路，中国农村人口无法从土地中完全退出，最终呈现出人口城市化进程中的差异。二）与马来西亚、墨西哥、土耳其的比较马来西亚、墨西哥、土耳其这三个国家的人口城市化水平均达到了较高的水平，马来西亚由1960年的2 6.6%提高至2 0 2 1 年的7 7.7%，同期墨西哥从5 0.8%升至8 1%，土耳其由3 1.5%提升至7 6.6%。这三个国家的人口城市化进程同样是由市场主导，虽然分别达到了较高的水平，但存在的问题同样不可忽视。社会保障体制方面，三国政府均一直致力于推动公共服务与社会保障的均等化，而就目前的状况而言仍有较大的提升空间，马来西亚的社会保障体系存在覆盖范围占社会经济活动人口的比例较低、业务管理效率较为低下等问题；墨西哥的部分农业劳动者以及流动性较大的建筑工人和其他临时工，仍不能享受到社会保障；土耳其则是在教育改革上饱受诉病。农村劳动力就业方面，马来西亚在经济发展中未能较好地推动本国的职业教育发展，导致农村劳动力未得到良好的培训，技术人才严重缺乏，拖慢了其产业结构转型的步伐；墨西哥政府对农业投入常年较低，加之国内出现大量的土地兼并，失地农民涌人城市，同时农村劳动力日趋老龄化，且流失了素质较高的劳动力资源，最终形成了农村缺少劳动力与城市大量失业同时并存的尴尬局面；土耳其农业生产效率较为低下，就业人口中存在大量“隐性失业”问题，对农村劳动力的吸纳能力较弱，依然存在大量的农业人口，这些农村劳动力转移就业不仅是一个经济问题，而且已经影响到社会稳定土地制度方面，马来西亚各州建立了征地前协商、谈判机制和征地过程中的矛盾解决机制，在一定程度上保护了土地所有人的权益；墨西哥经过1 9 9 2 年的土地改革，在一定程度上解决了大量无地和缺地农民的贫困局面，并放松了对私人农产、农庄土地和集体所有制土地的限制，经过多年实施，农业土地并没有出现大规模私有化进程；土耳其的乡村地权分布与地产结构处于相对稳定状态，小农经济在土耳其农村长期占据主导地位。应当看到，在这三个国家人口城市化进程中虽然政府没有进行干预，但相应的政府行为也并未促使其城市化向高质量迈进，经济增长由此也受到了一定影响。这三个国家人口城市化中所存在的些许问题在中国同样可以看到，而中国人口城市化进程中还存在政府干预，政府与市场双重调节机制也未形成良性互动，人口城市化进程的顺利推进仍任重道远三、结论与政策建议91该州社院學郝2023年第2 期通过对新中国成立以来人口城市化进程中政府与市场作用的梳理，以及将其与不同国家的相关情况对比之后，笔者认为，应由市场主导人口城市化进程并在劳动力等资源分配中起决定性作用，同时政府在顺应这一趋势的基础上充分发挥促进、引导作用，两者需形成良性互动。从日本和韩国的情况来看，市场充分发挥了在资源配置中的决定性作用，系统性的政府行为促进了人口城市化高质量推进，而且面对可能出现的问题进行了有效的引导；从马来西亚、墨西哥和土耳其的情况来看，虽然政府未对人口城市化进程进行干预，但也未能更好地发挥出促进、引导作用，人口城市化水平仅体现在数值的逐步提高而非质量的跨越。党的二十大报告指出，“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自已国情的中国特色。”1 5 1 当前中国人口城市化已初步进人国际公认的速度放缓区间，部分地区甚至已经出现逆城市化的情况。基于这一国情，切实推进人口城市化高质量发展是人口大国实现现代化的必然选择，也是回应社会主要矛盾转变、构建稳健的国内国际双循环发展格局的必由之路。因此，为了更好地推动中国人口城市化高质量发展，应以新发展理念为指导，充分发挥市场与政府的有效合力，具体内容如下：一激发创新活力，打破流动性障碍党的二十大报告指出要“加快农业转移人口市民化”1 6 ，并强调要“破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端”1 7 。户籍制度在我国存在已久，在维护稳定、防止过度城市化等方面发挥了一定的积极作用，但随着人口城市化的高质量发展，户籍制度呕须进行创新，具体措施为：放开、放宽农村人口在城市的落户限制，逐步剥离依附在户籍中的各种居民权益，推动城乡社会保障供给均等化。督促地方政府严格落实中央要素市场化改革和农业转移人口市民化等一系列文件中关于户籍制度改革的要求，如“全面取消城区常住人口3 0 0 万以下城市的落户限制”“城区常住人口3 0 0 万以上城市基本取消重点人群落户限制”等规定；同时，根据不同城市规模、区域和发展水平采取差异化的落户政策，秉承拓宽农民（农民工）的落户渠道、简化落户手续和提升落户效率等原则全面推进乡村振兴，进一步加强城乡融合发展，并促进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置。城乡融合发展是乡村振兴的现实需要，也是高质量城市化的必然要求。从人口、技术的角度来看，在确保农村人口进人城市真正实现市民化的同时，鼓励、引导乡村振兴所需要的专业人才投身农业发展，对于以农业为基础的技术研发和产业孵化给予相应的政策支持，用技术赋能农业现代化。从资本的角度来看，通过深化农村土地改革，推动土地资源化、资产化，为农业转移人口定居城市实现市民化提供物质支撑；有效推动资本下乡，以村委会和农业合作社作为农村引资的重要抓手，有效整合农民土地，在保障农民获得持续财产性收人的同时，保障资本的稳定运营和规模化生产，补齐制约农村经济要素结构中的短板。(二)构建协调关系，合理配置城乡资源城乡协调发展的关键在于实现各项保障性政策的城乡统一，从而避免人口在城乡间转移的公共服务落差，同时，也需要协调不同区域、规模的城市发展，从而为人口城市化提供更为多元的选择。具体措施为：在城乡关系上，加快推进均等的公共服务和社会保障体系构建，使进入城市的农村人口均等享有医疗、教育、住房、失业保障等基本公共服务，保障农民市民化过程中无须付出额外成本；打破各种形式的排斥性制度或政策，包括但不限于就业歧视、社区融入等，全面提升农民进城过程中在收人水平、公平性竞争以及社群沟通等方面的保障与待遇。在城市建设方面，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”，不断提升城市群人口经济承载能力，加快建设现代化城市，提高城市治理水平，促进各规模城市协调发展；针对各规模城市发展不均衡，需优化城市化空间布局和形态，找准不同规模城市的定位，建立健全协调发展机制，并强化综合交通运输网络支撑；城市建设规划应当以城市发展现实为依托，避免盲目延续高增长阶段的以人口增长为逻辑前提的城市规划思路，调整地方政府政绩92该州社院學報2023年第2 期责任编辑：王浩观，提倡适度超前建设和以人为本的城市建设理念，摒除形象工程和大拆大建的城市建设路径。(三）拓展共享维度，提升人民幸福感习近平总书记指出，要“不断促进社会公平正义，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”1 8 这就要求在推进人口城市化高质量发展的过程中，应当秉承人民至上的原则，拓展发展成果共享的维度，切实保障人民物质文明与精神文明的提升。在物质收人提升方面，直击农民土地价值虚无的痛点，进一步深化农村土地制度改革，明晰农村土地产权，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市等相关制度，切实加快土地流转并建立健全流转的市场体系。从全国来看，应当依托卫星遥感影像等技术开展全国性土地筛查，重新厘清土地类别，整合限制土地资源，细化全国及地方土地大纲，以行政村为单位明确农民土地产权；落实到地方上，应以县域为单位探索创新农村土地要素市场化改革模式，探索农民土地人股、抵押和租赁等财产权实现的新路径和新方案，充分发挥农村土地在产业融合中的优势，通过保障农民收人（尤其是财产性收人）的稳步提升来增益其城乡流动的选择权。合理调整征地补偿标准，可参考日本等发达国家的经验，进一步细化征地补偿范围，保障农民能够获得足以支撑其完成“乡一城”转换的财富补偿。另外，也应当尊重农民的城乡选择权，对于仍愿留在农村的被征地农民应给予妥善安置与补偿并保障其生活质量。在精神文明层面，“推进城乡精神文明建设融合发展”1 9 ，全方面提升农业转移人口及其子女素质。人力资本对经济增长的贡献愈发重要，对高质量城市化的推进亦是如此。农业转移人口受教育程度较之前已经有很大改观，而其专业技能素质仍有较大的提升空间。这需要政府聚焦用工矛盾突出的行业和新业态，不断扩大面向农业转移人口职业技能培训的规模，切实提升他们的专业技能素质，充分利用线上平台等现代技术提供多元化的就业咨询与技能提升服务。同时对于随迁子女应强化基本公共教育保障，促进向城市迁移的农村人口素质整体提升参考文献：115161719习近平。高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告M北京：人民出版社,2 0 2 2:2 9,2 2,3 2,4 7,4 4.2】蔡防四十不惑：中国改革开放发展经验分享M.北京：中国社会科学出版社，2 0 1 8：1 2 1.3周天勇新发展经济学M.北京：中国人民大学出版社,2 0 2 0:2 5 6.4胡拥军新型城镇化条件下政府与市场关系再解构观照国际经验 J改革,2 0 1 4(0 2)：1 2 0-1 3 0.5赵卿中国式产业政策对产能过剩的影响效应研究一一基于中国省级面板数据的经验分析 J.经济与管理评论,2 0 1 7,3 3（0 4）：2 9-3 7.6周天勇体制剩余：转轨经济学的一个重要范畴体制性剩余要素市场化改革及经济增长的新潜能 J.学术月刊,2 0 2 1,5 3（0 4）：4 5-5 5.7王小华、温涛.金融资本集聚与城乡收入差距：新中国成立7 0 周年的逻辑验证 J农业技术经济，2 0 2 1(08):4-19.8周天勇、王元地中国：增长放缓之谜M上海：致格出版社，上海三联书店，上海人民出版社，2 0 1 8：1 8 2，188,192.9周天勇，消费需求不足型经济下行的成因及其治理的供给侧方案一一新供给经济学理论与政策的一种逻辑框架 J宏观经济研究,2 0 1 7（1 2）：3-2 1.10文贯中。吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑M.北京：东方出版社，2 0 1 4:1 3 9.11邓智平。确定性、不确定性与农民工“一家两户”理性选择研究 J学术研究,2 0 1 9（1 0：5 6-6 2.12周天勇迁移受阻对国民经济影响的定量分析 J.中国人口科学,2 0 1 8（1）：1 9-3 2.13潘纪一、朱国宏世界人口通论 M北京：中国人口出版社，1 9 9 1：2 5 5.14高乐义世界城市化的一般规律与中国的城市化J.中国社会科学,1 9 9 0（5）：1 2 7-1 3 9.18习近平，习近平谈治国理政（第三卷）M北京：人民出版社，2 0 2 0：3 5.