“目标-效力-结构”组配视角的数据交易政策研究.pdf

专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理*本文系国家社科基金青年项目“数据要素确权的法律供给研究”（项目编号：21CFX007）研究成果。“目标效力结构”组配视角的数据交易政策研究*郑令晗，郝嫚利0引言促进大数据发展行动纲要要求培育数据交易市场、健全数据资源交易机制和定价机制，中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重摘要数据交易发展进程与政策有直接关联，研究数据交易政策有助于提高数据交易政策质量，推进数据要素交易市场发展。文章采用人工标记和质检方式，筛选113份数据交易政策样本并析出271条原句，运用扎根理论方法提取387个初始概念、97个范畴、23个主范畴，以“目标效力结构”为分析框架，呈现政策的侧重与目标、类型与主体、工具与结构，进而归纳数据交易政策的主要问题并提出调整建议。我国数据交易政策侧重数据交易的机构建设、监管工作和明确责任，政府系统发文量最高，规划（计划）、意见、方案排在12类政策的前三位，需求型政策远低于供给型政策和环境型政策。我国数据交易政策的主要问题表现为实践性不足、权利基础缺失和结构失衡，建议通过政策推动数据平台经营领域化并探索数据交易的权利基础，同时优化数据交易政策结构。关键词数据产权数据交易政策工具政策结构引用本文格式郑令晗，郝嫚利.“目标效力结构”组配视角的数据交易政策研究J.图书馆论坛，2023，43（9）：30-38.Study on China s Data Transaction Policy from anObjective-Effectiveness-Structure PerspectiveZHENG Linghan&HAO ManliAbstractThe development of data trading is directly related to policies.Studying data trade policies helps toimprove the quality of such policies and promote the development of the data elements market in China.Throughmanual marking and quality control，we selected 113 policy texts on data trading and analyzed 271 originalsentences in the texts.Using the grounded theory method，we extracted 387 initial concepts，97 categories and 23main categories from the above original sentences，and developed an objective-effectiveness-structureframework to illustrate the focus and goals，types and subjects，tools and structure of these policies.This articlesummarizes the main problems with the data trading policies and proposes some adjustments.It suggests that Chinas data trade policies focus on institution-building，regulation and responsibility；the policies are mostly issued bythe government，with plans，opinions，and programs ranking in the top 3 of the 12 policy categories；and thedemand-based policies are much less than the supply-and environment-based ones.The main problems of datatrading policies in China are the scarcity of practicality，the lack of rights foundation and the structural imbalance.It is recommended to promote the territorialization of data platform operation through policies，explore the rightsfoundation for data transaction，and optimize the policy structure.Keywordsdata property rights；data transaction；policy tool；policy structure302023年第9期专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理大问题的决定首次提出将“数据”作为生产要素之一参与分配，中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见(以下简称“数据二十条”)要求建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。政策文件是政策思想的承载物，是一国政治机关解决行政事务的客观表现和行为轨迹，是政府履行职能的“印迹”，是政府执政理念的“镜子”1。研究政策文件既有助于发现政策结构问题，也有助于相关主体掌握政策要点。当前政策主题研究成果丰富，已涉及公共图书馆文献信息处置2等领域，其中运用扎根理论方法的成果包括大数据治理3等，基于政策工具视角的成果涉及信息安全4等。鉴于本文研究主题是“数据交易政策”，故着重从数据主题政策研究和数据交易研究的代表性成果展开综述。(1)数据主题政策研究成果丰富，涉及数据确权5和数据开放等领域，每个领域又涉及不同维度。以数据开放为例，涉及政府数据6等客体、图书馆7等主体、美国8等国家和共生理论9等视角。我国以政策工具为视角的数据主题研究成果集中于政府数据开放10，也涉及科学数据管理11等，还没有涉及数据交易。(2)数据交易研究成果较多，涉及法律规制12、盈利模式13等，集中在相关权利和媒介。数据交易相关权利方面，Schwartz认为通过限制个人数据转让权和明确市场参与者退出权可以平衡好个人隐私方面的权益和数据交易发展之间的矛盾14，杨张博等认为应出台基础性法律法规来解决数据交易中的所有权冲突15。数据交易媒介方面，Fernandez等认为数据交易市场平台可以帮助解决信息共享激励问题和实现数据共享、继承以及资产化的目标16，王卫等建议建立特定领域数据交易平台17。综上，无论是基于政策工具视角，还是运用扎根理论方法，均未涉及数据交易主题。学者主要从相关权利、交易媒介等维度研究数据交易问题，侧重于理论层面，几乎没有以政策为对象的研究成果。政策文件代表国家发展规划，数据交易发展受各类政策影响，时至今日已积累足够数量的政策，具备量化研究基础。因此，本文拟从“目标效力结构“三重维度分析近10年各类数据交易政策，便于相关主体把握当前政策现状和趋势，也为未来相关政策的制定和完善提供参考。1分析框架本文分析框架是以“目标”为引领、以“效力”为保障、以“结构”为内容，也就是体系化分析为实现特定政策“目标”，需要何种“效力”的政策来保障，以及出台的系列政策呈现何种整体“结构”，为后续研究界定问题域。(1)政策目标维度。政策目标能体现政府在一段时间内发布政策、执行政策和预期实现的结果，不同年度的政策蕴含了不同的目标，同一政策的目标也并非单一。政策目标并非在政策中直接标明，需要通过文本处理后进行识别。首先要抽取包含“数据交易”关键词的政策原句，再将原句概念化，进而提取体现政策目标的范畴。在此基础上，对标各年度分析政策目标的演进过程，概括政策目标的侧重点。(2)政策效力维度。政策效力决定了政策适用范围和适用对象，其与发布主体有着直接关联，不同机关发布的政策具有不同效力。根据机关性质，发文单位主要分为人民代表大会系统(以下简称“人大系统”)和政府系统，前者发布的政策效力高于后者发布的政策效力。随着时间变化，为实现阶段性目标，不同主体会根据自身需要发布不同类型政策。统计近年来不同类型政策的发布主体和数量，有助于了解数据交易政策的效力格局。(3)政策结构维度。政策工具有多种分类方式。比如，Woolttuis 等将政策工具分为信息型、权威型、组织型、财政型等；Hoppmann等将政策工具分为战略层、综合层及基本层；Phha等将政策工具划分为自愿型、强制型以及混合型；最典型的是Rothwell等将政策工具划分为供给型、需求型和环境型，分别起到推动、拉动和间接影响作用18。本文采用最典型的划分方法，31专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理运用扎根理论方法分析政策原句并进行范畴化，依据主范畴将样本政策归入供给型政策、环境型政策和需求型政策，综合3类政策类型以呈现政策的整体结构。就数据交易而言，供给型政策强调通过人财物等要素的直接供给，满足数据交易的基础需求；环境型政策强调通过规划、规范等外部因素的调节，提供数据交易的良好外部环境；需求型政策强调采取补贴、采购、外包等扶持措施，刺激数据交易规模不断扩展。2研究过程2.1样本选取2023年2月2日，在Wolters Kluwer法律信息库检索，由于没有独立的“数据交易”标签，自行建立检索式。在高级检索中采用“间隔”检索模式，输入“数据交易4”，即“数据”和“交易”中间隔4个字符，勾选“现行有效”，确保查全率和查准率。在检索结果中输入“数据”进行再次筛选，得到156个政策样本。此外，以国家法律法规数据库、国务院政策文件库作为辅助的样本数据来源进行补充检索，人工筛选符合前述要求的样本，获取的样本均包含于前述检索结果之中。获取样本后需要通过人工剔除重复的、失效的、与主题不符的文件，尤其是诸如“活动通知”“企业/专家名单”，因此剔除山西省经济和信息化委员会关于征集2017大数据优秀产品和应用解决方案的通知 上海市经济信息化委关于印发第一届上海市数据交易专家委员会专家名单的通知 内蒙古自治区大数据发展总体规划(20172020年)等文件。最终确定113份有效样本，总字数达100万余字。如图1所示，包括自2014年以来的9份国家级政策样本、68份省级政策样本、36份市级政策样本，主要集中在 20162017 年和 20212022 年；除国家级政策外，东部地区主要集中在广东省，中部地区主要集中在河南省、山西省和安徽省，西部地区主要集中在贵州省和四川省。其中，图1中政策年度分布曲线在20222023年陡降，并不意味着政策数量急剧减少，原因是目前样本的检索时间截至2023年2月。因篇幅限制，从国家级、省级和市级政策中各选取1个样本作为示例(见表1)。2.2样本处理由于涉及大量文本分析，同一政策主题在不同政策中的表述不一致，而扎根理论在政策文本分析方面已经比较成熟19，故选择该方法通过人工方式进行编码和提取范畴。考虑到处理过程的理解统一性，采取一人标引，另一人进行质量审核，确保样本处理的可靠性。编号01S02S06S名称贵州省人民政府印发关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见 贵州省大数据产业发展应用规划纲要(20142020年)的通知武汉市人民政府办公厅关于印发武汉市大数据产业发展行动计划(20142018年)的通知国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知生效日期2014.02.252014.07.182015.08.31发文机关贵州省人民政府武汉市人民政府办公厅国务院地域范围贵州省武汉市全国主题词/词频数据交易/10数据交易/13数据交易/92015105东部省份中部省份西部省份国家级政策地域分布政策年度分布图1数据交易政策样本的年度分布和地域分布表1数据交易的政策样本(示例)广东省江苏省山东省浙江省海南省福建省上海市北京市天津市辽宁省河北省江西省安徽省吉林省山西省河南省湖北省甘肃省贵州省青海省内蒙古广西四川省云南省陕西省宁夏重庆市中央201420152016 2017 20182019 2020 2021 2022 2023时间/地域322023年第9期专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理(1)样本编码。将表1“主题词/词频”一列中的“数据交易”定位至原句，再抽取和统计原句，采用“样本政策编号”+“原句编号”的编号规则，比如福建省人民政府关于支持大数据产业重点园区加快发展十条措施的通知的第一处原句编号是03S001，“03S”代表样本政策编号，“001”代表该政策第一处原句编号。最终获取271条原句，鉴于数量过多，仅展示前三份政策中的原句作为示例(见表2)。表2数据交易政策原句的初始概念和范畴(示例)编号01S00202S00303S001语段内容建立数据资产登记制度和数据资产交易规则，建立数据资产元数据标准，规范数据资产说明，公开数据资产目录，推动形成数据资产交易市场地理空间信息、数控系统工程、质量监测等云数据中心在广泛积累行业数据的基础上，分别建立数据交易子平台支持加快建设面向国际的大数据中心和数据交换交易平台初始概念建立数据资产交易规则；推动形成数据资产交易市场建立数据交易子平台加快建设数据交换交易平台(2)初始概念化。对原句初始概念化应全面完整地提取原句重点，确保初始概念的客观性。原句与初始概念并非一对一，如果一个原句能够提出多个初始概念，须逐一提取，如表2的01S002初始概念。如此，共获取387个初始概念。(3)范畴提取。合并含义相同的初始概念，在此基础上提取范畴并统计频次。数据交易政策开放式编码共提取97个范畴，表3以A1和A9范畴作为示例。合并含义相同的范畴时，需注意特殊词语关系处理。例如，“机制”和“制度”近似，但“机制”是指“工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”，“制度”则具有“规模、式样”的含义，故不可合并。最后进行主轴编码，归纳出23个主范畴并统计其频次(见表4)。3研究结果3.1目标维度分析：政策侧重与目标政策原句的主范畴能充分反映数据交易政策在未来一段时间内拟实现的目标，因此基于主范畴分析政策侧重和目标(见表5)。20142015年属于政策萌芽期，各类政策的制定较简单，包括数据交易的市场、机构、监管和体系等，侧重于数据交易机构；20162017年处于政策急速增长期，政策包目标更多元，主要目标仍是机构，但服务、机制等占比不断上升；20182019年政策数量出现下降，发布量变少；20202022年政策数量重新上升，政策目标辐射范围更广，数量靠前的依次是数据交易机构(69次)、数据交易监管(60次)、数据交易职责(42次)、数据交易市场(33次)、鼓励数据交易(32次)、数据交易机制(30次)、数据交易标准(23次)、数据交易服务(21次)、数据交易体系(17次)等，每年都有政策涉及数据交易市场，除2019年和2023年外的各年度政策都就数据交易机构和数据交易监管作出规定。整体而言，数据交易政策的侧重和目标在于数据交易机构建设、监管工作和明确责任。3.2效力维度分析：政策类型与主体政策效力与政策类型、发布主体有着密切关系，文章对样本政策类型(见表6)与发布主体(见表7)进行统计。由于部分样本是以一个“通知”的形式发布，但实际上包含多项政策，所以表6统计的政策数量由113份增至119份。如表6所示，政策可分为12类，包括规划(计划)27份、意见21份、方案19份、通知18份、条例17份、办法8份、纲要4份，以及管理指南、规定、细则、工作要点和法律各1份。如表7所示，政策发布单位有人大系统、政府系统和网信系统等3类。3类主体发文量差异明显，政府系统发文量占比高达83.19%、人大系统发文量占比15.93%、网信系统发文量占比0.89%。人大系统发布的政策绝大多数具有法律效力，而法律制定本身具有滞后性，需要在社会实践相对成熟和稳定且有必要时才会考虑立法，而作为党的机构的网信系统表3数据交易政策的开放式编码(示例)初始概念(频次)a1设立数据交易市场(1)a20推动数据交易市场建设(1)a46鼓励数据交易中介服务的发展(1)范畴(频次)A1数据交易市场(26)A9数据交易中介服务(1)注：限于篇幅，A1相应的初始概念只展示第一个和最后一个。33专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理主要是起到引领作用，一般不会发布具体的政策。因为政策可以根据当地情况灵活调整，各级政府结合自身的实践情况发布了较多政策。3.3结构维度分析：政策工具与结构从内容看，供给型政策工具包括数据交易的机构、市场、标准、服务、媒介、模式、合同以及鼓励数据交易，环境型政策工具包括数据交易的监管、机制、职责、体系、制度、原则、权利、环境、安全、信用、秩序、义务，需求型政策工具包括数据交易的产业、生态和地位。从频次上来看，体现供给型政策的范畴频次为199(51.42%)，体现环境型政策的范畴频次为180(46.51%)，体现需求型政策的范畴频次为 8(2.07%)(见表8)。供给型政策与环境型政策的范畴频次占比都比较高且相差不大，约分别是需求型政策范畴频次占比的25倍和22倍，表明当前范畴/频次A11数据交易服务机构/1A12数据交易机构/2A13数据交易平台/29A14数据交易子平台/2A15数据交易市场流通平台/1A16数据资源交易平台/1A17数据交易平台化/1A18数据流通交易平台/1A19数据交易服务平台/4A20数据交换交易平台/1A21数据要素交易平台/1A22数据交易中心/18A23数据交易服务中心/1A24数据交易场所/3A25数据交易所/3A33数据交易规制/18A34申报单位的数据交易申报要求/2A35数据交易规范程序/2A36数据交易所管理/38A77部门对数据交易的监管职责/1A78部门的数据交易职责/11A79数据交易服务机构职责/3A80数据交易所职责/2A81政府数据交易职责/10A82数据交易机构职责/4A83数据交易平台职责/5A84数据交易平台的数据保护责任/1A97自然人、法人和非法人组织责任/5A1数据交易市场/26A2数据交易市场试点/3A3数据要素交易市场/2A4工业数据交易市场/1A5数据公开交易市场/1主范畴/频次B1数据交易机构/69B2数据交易监管/60B3数据交易职责/42B4 数 据 交易市场/33范畴/频次A69鼓励商业数据交易/1A70鼓励数据金融交易/1A71鼓励数据确权交易/2A72鼓励数据交易/10A73引导数据交易/1A74引导数据交易平台/2A75促进数据交易/14A76鼓励数据交易服务/1A49数据流通交易机制/8A50数据交易行业信用监管机制/1A51数据交易协调监管机制/1A52数据交易监管机制/1A53数据资源交易服务机制/1A54数据产权交易机制/1A55市场化数据交易机制/1A56数据交易商品化运作机制/1A57数据交易资源机制/2A58数据交易流通的市场化机制/1A59数据资源市场交易机制/1A60数据资源交易机制/4A61数据资产交易流程机制/1A62数据交易机制/6A63部门的数据交易流通标准/1A64部门制定数据交易流通标准/1A65数据交易流程标准/2A66数据交易行业管理标准/1A67数据交易标准/18A6数据交易服务/15A7可信数据交易服务/2A8数据应用服务/1A9数据交易中介服务/1A10数据交易市场化服务/2主范畴/频次B5鼓励数据交易/32B6数据交易机制/30B7数据交易标准/23B8数据交易服务/21范畴/频次A38数据交易信任体系/2A39数据交易运营体系/2A40数据交易体系/8A95数据交易市场体系/1A41数据交易服务体系/4A43数据确权交易制度/1A44数据交易法律制度/1A45数据交易管理制度/1A46数据交易服务安全管理制度/1A47数据交易服务机构管理制度/1A48数据交易制度/9A32数据交易媒介交易/12A88数据交易方式/1A89数据产权交易模式/2A90数据交易模式/1A91数据交易方法/1A37数据交易原则/5A28数据交易核心产业/1A29数据交易产业链/1A31数据交易产业/2A42数据交易合同/4A85数据交易财产权益保护/3A86数据交易主体权利/1A26数据交易设施/2A27数据交易环境/1A30数据交易产业生态/2A96数据交易服务生态/1A93数据交易安全/2A87数据交易平台义务/1A92数据交易地位1A94数据交易秩序/1A68探索数据交易信用/1主范畴/频次B9数据交易体系/17B10 数据交易制度/14B11 数据交易媒介/12B12 数据交易模式/5B13 数据交易原则/5B14 数据交易产业/4B15 数据交易合同/4B16 数据交易权利/4B17 数据交易环境/3B18 数据交易生态/3B19 数据交易安全/2B20 数据交易义务/1B21 数据交易地位/1B22 数据交易秩序/1B23 数据交易信用/1表4数据交易政策主范畴、范畴及其频次342023年第9期专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理表6数据交易的政策类型政策类型规划(计划)意见方案通知条例办法纲要管理指南规定细则工作要点法律数量/年度占比(%)2014年2/40.001/20.001/20.001/20.002015年1/14.294/57.141/14.291/14.292016年8/33.334/16.675/20.835/20.831/4.171/4.172017年5/22.735/22.737/31.822/9.091/4.551/4.551/4.552018年5/62.501/12.501/12.501/12.502019年2/66.671/33.332020年5/33.334/26.672/13.331/6.673/20.002021年3/23.084/30.782/15.382/15.381/7.691/7.692022年1/5.262/10.531/5.265/26.318/42.112/10.532023年3/100.00小计/占比(%)27/22.6921/17.6519/15.9718/15.1317/14.298/6.724/3.351/0.841/0.841/0.841/0.841/0.84表5数据交易政策的主范畴年度分布数据交易政策集中在数据交易的基础需求供给和外部环境营造，而忽视了刺激内需的拉动。这也可从个案得到印证，以2015年设立的贵阳大数据交易所为例，该交易所是我国第一家以大数据命名的交易所，原先计划全年实现2亿元交易额并期望在2020年达到日均交易量100亿目标20。而在2016年4月14日贵阳大数据交易所挂牌运营1周年之际，交易金额仅突破7，000万元，发展会员逾300家，单笔交易突破1，000万元21。预期交易额和实际交易额的差距不仅是交易所本身经营出现问题，更可能是需求型政策不足。4问题与建议4.1问题(1)数据交易的政策实践不足。分析表5可知，数据交易机构建设、监管工作和职责划分位居前3位，分别占比17.83%、15.50%和10.85%，然而诸如数据交易合同和数据交易模式等侧重实践的政策占比非常小，实践性较强的数据交易服务和数据交易标准仅分别占比5.43%和5.94%。主范畴数据交易机构数据交易监管数据交易职责数据交易市场鼓励数据交易数据交易机制数据交易标准数据交易服务数据交易体系数据交易制度数据交易媒介数据交易模式数据交易原则数据交易产业数据交易合同数据交易权利数据交易环境数据交易生态数据交易安全数据交易信用数据交易义务数据交易地位数据交易秩序总计数量/年度占比(%)2014年5/38.464/30.773/23.081/7.6913/1002015年3/23.081/7.692/15.381/7.695/38.471/7.6913/1002016年20/21.0516/16.841/1.059/9.474/4.218/8.426/6.3211/11.587/7.375/5.263/3.162/2.112/2.111/1.0595/1002017年13/23.632/3.641/1.827/12.736/10.919/16.353/5.454/7.271/1.822/3.641/1.822/3.641/1.821/1.821/1.821/1.8255/1002018年5/35.721/7.141/7.143/21.441/7.141/7.141/7.141/7.1414/1002019年4/40.001/10.001/10.001/10.001/10.001/10.001/10.0010/1002020年9/26.486/17.661/2.943/8.823/8.822/5.882/5.881/2.941/2.943/8.821/2.942/5.8834/1002021年10/14.2911/15.717/10.005/7.146/8.578/11.431/1.436/8.571/1.434/5.714/5.711/1.431/1.432/2.861/1.431/1.431/1.4370/1002022年4/6.7915/25.4214/23.742/3.397/11.872/3.395/8.473/5.081/1.692/3.391/1.692/3.391/1.6959/1002023年4/16.6714/58.323/12.501/4.171/4.171/4.1724/100小计/占比(%)69/17.8360/15.5042/10.8533/8.5332/8.2730/7.7523/5.9421/5.4317/4.3914/3.6212/3.105/1.295/1.294/1.034/1.034/1.033/0.783/0.782/0.521/0.261/0.261/0.261/0.26387/10035专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理这说明我国数据交易政策的实践性不足，还停留在机构建设和市场培育阶段。尤其是侧重交易监管似乎与当下数据交易实际情况不符，因为没有充分的数据交易实践，监管似乎会沦落为“形式”。为加快数据交易进程，促进数字经济发展，必须将政策目标的重心转移到促进交易实践中来。(2)数据交易的权利基础缺失。根据表 6、表7的政策类型、发布主体统计结果可知，数据交易领域的立法非常之少，其中法律占比0.84%、条例占比14.29%。数据交易机制良性运转的前提是数据权利归属明晰，当前法律仅有中华人民共和国数据安全法，但没有涉及数据权利的内容。在17部条例中，深圳经济特区数据条例第三条规定自然人对个人数据享有人格权益，第四条规定自然人、法人和非法人组织对其合法处理数据形成的数据产品和服务享有财产权益。尽管深圳就数据权利的规定形成了“人格权财产权”模式，但数据人格权限定在个人数据，财产权限定在基于数据形成的数据产品和服务，依然存在较大局限性，回避了数据本体(含非个人数据)的权利确定。虽然政府可以依靠政策灵活引导相关数据活动，但是在法律没有对数据确权依据作出规定时，政策也无法就数据确权作出实质性规定，这就意味着目前数据交易的权利基础处于缺失状态。从国内数据交易实践看，数据权利的不确定已严重影响数据交易活动有序化和数据交易市场培育。由于市场主体担心权利归属不确定而无法保证自身利益，于是不得不依赖技术措施将所掌握的数据“锁”起来，避免因数据交易导致自己丧失竞争优势，长此以往会强化彼此之间的数据壁垒，导致数据交易市场不活跃。(3)数据交易的政策结构失衡。分析表8可知，表7数据交易的政策发布主体工具类型环境型范畴数据交易监管数据交易职责数据交易机制数据交易体系数据交易制度数据交易原则数据交易权利数据交易环境数据交易安全数据交易信用数据交易秩序数据交易义务小计/占比(%)60/15.5042/10.8530/7.7517/4.3914/3.625/1.294/1.033/0.782/0.521/0.261/0.261/0.26总计/占比(%)180/46.51表8数据交易政策工具的数量与占比部门属性人大系统政府系统网信系统全国人民代表大会常务委员会省人民代表大会常务委员会市人民代表大会常务委员会省政府办公厅市政府办公厅国家发展和改革委员会省发展和改革委员会市发展和改革委员会省(自治区)人民政府市人民政府(办公室)省工业与信息化厅直辖市金融监督管理局市市场监督管理局省经济和信息化委员会市经济和信息化委员会工业和信息化部国务院(办公厅)中共中央网络安全和信息化委员会办公室数量/年度占比(%)2014年1/33.332/66.672015年2/33.331/16.671/16.671/16.671/16.672016年1/4.172/8.332/8.332/8.332/8.338/33.336/25.001/4.172017年2/9.525/23.813/14.299/42.861/4.761/4.762018年2/25.001/12.501/12.504/50.002019年1/33.331/33.331/33.332020年1/7.692/15.381/7.692/15.381/7.692/15.381/7.692/15.381/7.692021年1/7.143/21.431/7.141/7.141/7.142/14.283/21.431/7.141/7.142022年6/33.321/5.562/11.113/16.672/11.111/5.561/5.562/11.112023年3/100.00小计/占比(%)1/0.8915/13.272/1.7710/8.8516/14.163/2.653/2.651/0.8921/18.5825/22.124/3.541/0.891/0.891/0.892/1.773/2.653/2.651/0.89工具类型供给型需求型范畴数据交易机构数据交易市场鼓励数据交易数据交易标准数据交易服务数据交易媒介数据交易模式数据交易合同数据交易产业数据交易生态数据交易地位小计/占比(%)69/17.8333/8.5332/8.2723/5.9421/5.4312/3.105/1.294/1.034/1.033/0.781/0.26总计/占比(%)199/51.428/2.07362023年第9期专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理当前数据交易的需求型政策远少于供给型、环境型政策，存在严重的结构失衡。从2014年至2023年，数据交易已经发展了较长时间，数据交易机构不断建立，相关市场也不断成长，但能刺激数据交易发展的补贴、采购、外包等扶持措施还没有在政策中体现。在供给型和环境型政策工具内部也存在失衡状况：供给型政策方面，数据交易模式和数据交易合同的占比极低；环境型政策方面，数据交易义务、数据交易秩序、数据交易信用、数据交易安全、数据交易环境、数据交易权利和数据交易原则的占比极低。4.2建议(1)推动数据平台经营领域化。详细对比国内外大数据平台可以发现，前者经营范围太过广泛、后者经营范围特定，比如Factual综合数据服务平台主要提供地理数据相关服务、QuandI第三方数据交易平台主要提供有关经济数据的服务17。由于当前数据交易政策的实践性不足，国内各数据交易平台业务范围基本上都非常广泛，比如贵阳大数据交易所涉及政府、经济、教育、环境、法律医疗、交通、商业、工业等方面。但是，现下“大而全”的数据交易平台未必具备优势，其面临着更高的数据合规风险，反而是“小而精”的数据交易平台可以根据擅长领域制定策略，更有可能实现预期数据经营效益。通过制定实践性强的政策引导国内数据交易平台逐步实现经营领域化，即尝试借鉴国外数据平台的经验，确定平台擅长的领域，建立起该领域的标准，再以此为基础不断发展。(2)探索数据交易的权利基础。在法律方面，尽管我国民法典第一百二十七条为数据的法律保护预留了空间，但没有明确数据的权利性质、权利内容和权利归属3个基础问题。在地方性法规方面，深圳数据确权模式已确立，要支持深圳在相关政策中进一步深化、推广和落实，让市场主体充分实践该模式，有助于决策层及时针对数据交易市场中反馈的数据确权实践问题作出相应调整，发挥政策在数据确权实践中的灵活作用。除此以外，应当鼓励国家和地方政策进一步探索“数据二十条”中提出的“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”的顶层设计，尤其是要在政策中加大力度实践“数据资源持有权”“数据加工使用权”，这是针对数据本体构设的两项权利，而“经营权”是针对数据产品的权利。(3)优化数据交易的政策结构。推动数据交易发展，不仅需要优化各类政策工具比例，还要调整各类政策工具的内部结构。当前供给型政策工具和环境型政策工具使用过多，而需求型政策工具使用过少，但这并不意味着就必然要降低高频政策工具的使用。从目前数据交易的政策工具使用现状来看，要维持供给型政策工具，适当降低使用环境型政策工具，尤其重视需求型政策工具。供给型政策工具内部：在维持数据交易的机构和市场相关政策的同时，要增加数据交易的合同、模式、标准等相关政策。如果说前两者是数据交易的整体布局，那么后三者就是数据交易的具体实践，当下更重要的是推进数据交易的具体实践。在环境型政策工具内部：要减少数据交易监管政策，当前的数据交易实践并不活跃，如果继续加强监管会进一步减低数据交易活跃度；要增加数据权利相关政策，数据权属明确对于数据交易会产生巨大激励效果；适度增加数据交易安全政策，没有安全的数据交易将会潜藏巨大风险，可能会给数据交易带来巨大打击，而现阶段要求过高的数据交易安全政策反而会增加相关主体的成本。在需求型政策工具内部：要大力增加诸如补贴、采购和外包等能够拉动数据交易的相关扶持政策，重点解决数据交易中的现有难题。5结语当前我国数据市场主体已经形成主体、客体和权能三要素具备的数据产权观念，在主体方面基本已形成“企业用户”的格局22。数据产权作为数据要素市场培育的基础问题已经具备了实践基础，其政策现状和调整方向19也相对明确。那么作为数据要素市场培育关键环节的数据交易，其政策情况如何呢？本文从政策目标维度、政策效力维度、政策结构维度出发，分析20142023年各类政策样本，归纳出我国数据37专题：跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理交易政策的实践不足、权利基础缺失和结构不平衡三大问题，并针对性提出数据平台经营领域化、探索数据权利基础和优化数据交易政策结构三点建议。当前，“数据二十条”将数据交易制度上升到前所未有的高度，该政策共计六部分，其中三部分涉及数据交易，且专门安排一部分规定数据要素流通和交易制度。数据交易作为数据基础制度的重要内容，该政策重申既往政策已涉及的数据交易监管、鼓励数据交易、数据交易体系、数据交易机构、数据交易标准、数据交易制度、数据交易机制以外，还将“数据交易生态”列入小标题并结合“数据要素流通”进行详细规定。除此之外，就数据交易的前提产权作出了详细规定，即“建立保障权益、合规使用的数据产权制度”。可见，无论是对于数据交易本身，还是数据交易的外部，该政策均作出了规定。可以乐观地预见，各部门、各地方将会出台相应的数据交易政策，出台专门的数据交易政策也是值得期待的。政策制定与现实发展存在着密切关系，一开始可能需要政策引导实践，到一定阶段后需要根据现实情况不断调整政策的整体结构，从实践出发反向思考政策是下一步的研究重点。参考文献1卢小宾，霍帆帆，霍朝光.我国信息公开政策计量分析：权力主体、法律渊源与政策工具J.情报理论与实践，2022，45（1）：46-53.2温芳芳，潘逸尘，季一欣.我国公共图书馆文献信息处置政策的调查与分析以43家副省级及以上公共图书馆为样本J.国家图书馆学刊，2018，27（4）：28-36.3王长征，彭小兵，彭洋.地方政府大数据治理政策的注意