PPP项目工程变更的规范管理与投资控制研究.pdf

行业管理川DOI:10.3963/j.issn.1006-8864.2023.05.010PPP项目工程变更的规范管理与投资控制研究王慧娟关键词：PPP模式;工程变更;变更手续;责任边界;变更管理程序;过程评估在当前防范化解地方政府隐形债务风险的政策背景下,PPP模式成为地方政府规范融资一种重要渠道。经过近几年的高速发展，PPP模式在基础设施项目中大规模应用，特别是大量项目进入实施阶段，由于各种原因导致的工程变更，引发投资变化给地方政府及项目公司带来了投资超概、合同纠纷等诸多困扰，因此，当前大量PPP项目在质量、成本、进度控制等方面的实施成效，与传统的政府投资项目相比反而失去优势。工程变更引起工程量变化是投资额变化的重要因素之一，是投资控制的核心，因此工程变更带来的工程量变化是参建各方关注的焦点，是政府审计的重点，也是项目管理的难点。因此，如何规范工程变更管理,加强项目投资控制，是PPP项目成功实施的重要保障。一、PPP模式概述PPP模式是政府和社会资本合作的一种模式，采用该模式实施的基础设施项目，从本质上具备了双重属性：一方面，PPP属于政府向社会资本采购公共产品，构成民事合同的法律关系；另一方面，政府作为公共事务管理部门，履行行政职能，PPP项目需要满足政府投资项目的各项严格规定。近几年，特别是新冠肺炎疫情的客观因素带来的一系列影响，导致各方面原因引起PPP项目的变更特别普遍。据财政部全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库项目信息显示，截至2 0 2 2 年底，累30交通企业管理2 0 2 3 年第5期总第3 8 1期计在库PPP项目10 3 6 3 个，投资额16.8 万亿元；其中累计开工建设项目6 6 8 7 个，投资额11万亿元，占入库项目数、投资额的6 4.5%和6 5.5%，妥善和规范地解决大规模的在建PPP项目中大量工程变更问题是决定PPP项目的成败关键。因此，规范PPP项目的工程变更管理，合理有效控制投资对PPP模式的持续健康发展具有重要意义。二、变更管理存在的问题1.工程变更审批手续问题从PPP项目的双重属性出发需要满足政府投资项目管理和PPP合同管理两方面的规定。（1）变更手续要符合政府投资项目管理和基本建设程序的规定要求。政府投资条例国务院令第7 12号)第二十一条规定，“政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批”。根据国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知（发改投资规【2 0 19 10 9 8 号）第二款第六条规定，“实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核报备程序：项目建设地点发生变化；项目建设规模和主要建设内容发生较大变化；项目建设标准发生较大变化；行业管理项目投资规模超过批复投资的10%”。但具体重大、3.投资增加资金来源问题较大变化额度和报批程序尚无明确的细则界定，仅有工程变更导致的投资增加往往导致两大后果，超少数地方政府在相关政府投资管理办法中有进一步的出财政承受能力和总投资超概PPP的财政承受能力详细规定。评价是以工程总投资为基数进行的测算。如果总投资（2 涉及PPP项目合同约定的标的内容的调整，增加过大，可能涉及超出财政承受能力，无法纳入PPP还应当履行PPP合同的有关手续，一般PPP合同均约项目总投资解决，需要另行研究明确资金渠道。在当定了重大变更需要报甲方（即政府实施机构）同意。如前严控政府债务的政策形势下，明确资金渠道是项目涉及对PPP“两评一案”调整，还应当重新履行PPP项推进的重要难点。另外，项目公司的再融资往往是以目的有关程序。批复的工程总投资为依据，超出原批复总投资的部分，上述两个方面的重大变更界定各有不同，审批手项目公司无法从金融机构取得银行贷款，导致工程推续也各不一样，造成参建各方在工程变更审批手续办进的难题。理的难题。4.变更建设内容采购程序问题2.参与各方责任边界问题（1）采购程序的合规性是后续各方面审计、决算参与PPP项目实施的主体繁多，包括PPP实施机评审等关注的重点问题。按照必须招标的工程项目构，目前主要为项目的行业主管部门；政府出资方代规定国家发展和改革委员会令第16 号），施工单项表，是代表政府参与项目公司的出资和管理；项目公合同估算价在4 0 0 万元人民币以上必须招标。司，由政府出资方和社会资本成立的SPV公司；财政（2）工程变更涉及政府采购合同的标的内容的重部门，作为PPP领域的政府主管部门具体负责项目两大变化，对原政府采购的中标社会资本能否不经过公评一案的审批；发改部门，作为投资主管部门负责项目开招标而直接继续承担变更的工程建设内容，存在合的可研和初步设计审批。规性问题，而工程变更与项目已实施的建设内容往往（1）实施机构与审批部门存在责任边界问题。实存在紧密的关联性，甚至施工内容交叉重叠。如果另施机构是合同意义上的甲方，通常是项目的行业部门，行公开招标选取另一家承包商施工，从工期进度和统一般还承担了建设项目的质量安全监管、施工许可等筹施工的角度出发，都又不太符合工程建设的实际需行政职能，合同标的内容的变更应当报甲方（即政府实要。因此，为了规范项目的政府采购程序，政府实施机施机构），但项目建设内容的较大变更又应当报原审批构往往面临两难的选择。部门审批。三、变更管理对策研究（2）项目公司与政府出资方代表也存在责任边界考虑PPP模式的特殊性,为了规范PPP项目的工问题。政府出资方代表是项目公司的股东成员，参与程变更管理，有效控制工程投资，保障项目的顺利落地项目公司管理，因此政府出资方代表不能作为传统意实施，需要从工程建设的全过程采取有效对策。义的项目业主，履行项目业主的投资控制首要责任。1.提高前期工作质量而项目公司一般由社会资本控股，主要代表社会资本前期工作是项目顺利实施的基础，特别是当前城的利益，完全由项目公司履行项目法人的投资控制职市建设从高速发展向高质量发展转型升级，有效保障责，存在为了投资效益发生工程变更而损害公众利益前期工作质量是项目成功的关键。PPP项目具有投资的风险，但完全由政府方承担投资控制的风险又失去规模大、建设条件复杂、协调难度高、合作周期长的特了PPP合作的初衰，将大部分风险仍然由政府方承担，点，前期工作的质量显得尤为重要，不能为了稳经济、未能实现风险从政府方向社会资本方的有效转移，不抓投资，而仓促上马项目。利于提升项目公司科学节约投资的积极性。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，地方政府应当因此，上述参与主体的责任边界互相交叉关联,报牢固树立正确的政绩观，以项目的实际社会效益和经批主体和审批主体不清晰，同时政府部门意见往往互济效益为导向，审慎研究，科学决策，避免盲目上马项为前置条件。目。越是投资模式复杂的项目，越需要做实做深项目2023年第5期总第3 8 1期交通企业管理13 1行业管理可行性研究，提前介入外部制约条件的协调和沟通，尽可能将矛盾问题前置到前期工作的阶段，避免后期工程变更的可能性。2.强化日常协调机制PPP项目既有项目本身可能涉及的征地拆迁、穿铁路等外部协调的问题，也有政府各个有关行政部门的内部协调问题，往往是实施机构的平级部门，需要较高的协调层级方可解决。因此，PPP项目需要建立强有力的协调机制，建立以本级政府主要或分管领导牵头的领导小组或工作专班，健全完善部门联席会议制度等常态化协调机制。既立足政府实施机构的行业部门职能职责，又充分发挥本级政府的统筹作用，打通项目协调的瓶颈。3.合理调整建设内容对工程量完全可以清晰地分割出来的工程变更，如增项变更，典型的情况包括因规划调整新增加一条匝道，因环评要求新增加隔音屏，等等，建议可以单独立项，或者单独采用财政资金直接投入等方式解决，不纳入PPP项目总投资，避免政府采购合规性的问题。单独新增的建设内容，可以待PPP项目收尾时再另行实施，或者在统筹协调好施工断面，合理安排建设时序的情况下，由其他承包商同步实施。同时，对于某些子项可以采取甩项，或者优化建设方案，在确保控制工程风险的前提下，通过采用更多负向变更的方式，合理控制工程的总投资，避免项目超概。4.规范变更管理程序PPP项目合同中应清晰约定工程变更的规范程序，合理划分各项工作程序、参与各方的责任边界。（1）应当发挥政府出资代表在项目公司的作用，参与项目公司治理，对工程变更在项目公司层面予以严格把关。（2)P P P 项目可以按照工程总投资是否全部纳入PPP项目范畴划分为全PPP项目和部分PPP项目，对部分PPP项目，PPP标的内容是项目的组成部分，全PPP项目则是项目本身，应由实施机构先行对合同标的内容的变化进行审核。（3)对项目建设内容的重大变化应当按照“先审批、后实施”的原则，进一步再报原审批部门审批。政府投资条例第二十三条规定，“因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概32丨交通企业管理2 0 2 3 年第5期总第3 8 1期算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。PPP项目工程变更应当健全完善“分类管理、分级审批”的程序，将项目公司、政府出资代表、实施机构、原审批部门等四个层面的审查和审批顺序和职责厘清。另外，在变更额度的约定上，条款设置应当采取有效控制变更的设计方式，因项施策，科学合理控制重大变更的额度，特别是应当不超过必须招标的工程项目规定规定的公开招标限额。5.高度重视过程评估依据财政部2 0 14 年印发的PPP模式操作指南，项目实施机构应每3 5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制定应对措施。但整个PPP市场尚未形成科学完整的评估管理体系，缺乏指导开展中期评估工作标准规范。此外，一些地方政府对PPP项目中期评估重要性和必要性的认识还不足，一些社会资本对PPP项目长期性、绩效导向性的目标和要求执行还不够到位。从上述规定看，无论是PPP项目还是常规的政府投资项目，都应当强化过程管控，及时分析研判项目风险，及时采取应对措施，及时报告政府实施机构、原审批部门进行协调解决，保障PPP项目的顺利推进。特别是工程变更较多的项目，实施过程中应及时分析研判可能面临超概和超出财承风险的情况，甚至应当提前进行中期评估。四、结语当前，PPP模式在基础设施项目实施过程中面临的复杂变化情况和难点问题越来越多，需要灵活处理、因项施策。目前PPP模式在国内尚无立法进行顶层设计，特别是工程变更管理方面也没有可操作性的具体规定，参与各方应当从PPP项目的双重属性出发，秉持政府和社会资本合作的初哀，按照公平公正的原则，在确保社会公众利益的底线基础上，规范履行变更决策程序，满足政府投资项目的合规性、合理性等要求，为公众提供最优质的的公共服务产品，最大限度发挥PPP项目的投资效益。（作者单位：中交第二公路勘察设计研究院有限公司）