园区城投平台债务困局与对策思考_付亚民.pdf

6520192021 年，西安渭北投资开发建设集团有限公司连续 3 年债务违约，涉及债务规模逾 20 亿元；2020 年 2月，北京北大科技园建设开发有限公司 16.9 亿元债券违约；2021 年 6 月，华夏幸福旗下主力园区开发商九通投资 14 亿元债券违约。上海票据交易所公布的截至 2022 年 11 月 30日商票持续逾期名单显示，累计共有 18 家园区平台发生票据违约，园区型国资平台债务风险正在引发广泛关注。园区型国资平台债务困局究竟是怎么形成的？在当前经济下行、土地财政难以为续、国家大力清理隐债的背景下，人们又该如何应对园区型国资平台债务？一、园区型国资平台发展现状20 世纪 80 年代，各类开发区（工业园区、高新区、经开区等）作为我国各地区改革发展的前沿和经济发展的重要引擎，在引领区域经济发展中发挥着不可替代的作用。园区平台公司以政府信用为支撑，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能、部分政府投资项目建设运营功能和开发建设功能1。园区平台公司是由地方政府及其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能、部分政府投资项目建设运营功能，并拥有独立法人资格的经济实体。其职能主要是支持地方政府招商引资项目落地、扶持企业发展并提供资金支持；为地方政府基础设施建设提供资金支持和代建服务；满足地方政府园区建设和民生工程需要，为土地整理、项目拆迁提供服务和资金支持；地方政府财政资金暂时短缺时，为平台公司补充缺口资金2。根据中诚信国际、联合资信、中证鹏元等信用评级机构对园区平台的信用评级方法，可以将园区城投平台分为 4个层次。第一层次为招商蛇口、陆家嘴集团、中新集团、东湖高新、临港新城、华夏幸福 6 家主业，其中包含了“产业园区运营”的上市公司。其主体上市公司 2021 年营收规模均超 100 亿元，总额逾 1500 亿元，占 24 家园区平台型上市公司总收入的 73%。他们都起步于产业园区开发建设，蜕变为以世界级产业园区为基础、以资本为纽带控制或影响的系列上市公司，并成长为具备跨区域独立产业新城运营能力的巨型企业集团。第二层次是以张江高科、浦东金桥、苏州高新、市北高新、电子城、南京高科等 18 家 A 股上市公司为主导的，由一、二线城市与少量发达区域三、四线城市核心开发区200 余家主力平台集成的企业群。这些平台企业具有 5 大共性特点：一是拥有 AA+级以上信用等级，多次发行标准债券，无实质性违约；二是母体开发区体量庞大，已形成产业集聚的虹吸效应；三是开发区本身的财政情况良好，土地价格普遍坚挺；四是本身是上市公司或至少间接控制一收稿日期：2022-10-29作者简介：付亚民（1979），男，中级经济师，研究方向：产城融合、保税区营运、供应链金融。园区城投平台债务困局与对策思考付亚民（浙江省衢州工业发展集团有限公司，浙江 衢州 324000）摘要：在产业园区发展过程中，园区城投平台不仅承担着土地一二级开发资金筹措的主要责任，还需要配合重点项目招商履行“明股实债”的出资责任。近年来，在严控地方政府新增隐性债务等叠加经济下行的背景下，一些经济欠发达区域的园区城投平台债务规模持续上升，资产负债率居高不下，债务违约风险频发。导致园区平台债务危机的主要原因是园区财政入不敷出、工业用地出让价格与收储成本大幅倒挂、园区平台缺乏自主造血能力等。针对这一现状，文章提出“标本兼治、战略转型、开源节流”的解决思路。关键词：园区平台；债务危机；战略转型；开源节源中图分类号：F812.5 文献标志码：A 文章编号：2096-0808（2023）07-0065-04DOI：10.3969/j.issn.2096-0808.2023.07.01266财经观察Financial observation商业观察2023 年 3 月上 第 9 卷 第 7 期家上市公司，拥有良好的直接融资平台；五是基本实现了以投资为核心的多元化盈利能力。第三层次是少量二线城市与大量三、四线城市的成长型园区平台企业。该类企业具有 6 大共性特点：一是符合A 级或 AA 信用评级标准，部分平台企业已发行标准债；二是母体园区初具规模，但仍在发展阶段，园区公共财政收入尚无法覆盖运营开发成本；三是园区已具备初步产业聚集效应，但除了少量拥有行业龙头企业的特色产业园区外，大部分尚未形成真正的虹吸效应，为了进一步巩固并强化产业优势，招商补贴力度很大；四是所在城市的房地产市场转冷，园区本身土地价值有限；五是大部分平台主业仍停留在投融资、代建阶段，部分平台开始尝试向城市运维、自主股权投资、产业链服务多元化发展；六是尚无由平台企业控制的上市公司，缺乏资本市场直接融资能力。第四层次是占比超过 50%的县区级园区平台企业。该类企业具有 4 大共性特点：一是母体开发区体量较小，尚未形成产业聚集效应，招商难度较大，发展缓慢；二是所在园区公共财政无法覆盖运营与持续开发支出；三是园区土地价值较低；四是融资渠道有限。二、园区型国资平台债务困局成因分析园区型国资平台债务困局主要指在近几年经济下行的影响下，第三、第四层次相当部分国资平台出现了资产负债率居高不下、经营性现金流持续大额净流出、债务违约风险频现的局面，从而导致平台最核心的投融资功能不断弱化、原有运营模式难以为续。而造成这一困局的原因就是平台本身“入不敷出”3。从该类园区平台企业的业务模式来看，主要有项目代建、项目投资、自主开发三类。（一）项目代建所谓项目代建是指园区管委会委托平台企业完成土地“招、拍、挂”之前的规划、拆迁、N 通一平，以及后续配套商业用房、工业厂房的开发建设。平台企业接受管委会建代委托后，会通过银行贷款或专项债等方式获得大部分开发资金，再通过招投标方式将相关工程外包给第三方公司实施。在这一过程中，平台公司需要垫付大量资金，承担财务成本，但本身几乎没有利润，甚至是亏损经营。平台企业完成代建项目后，管委会按代建协议约定支付平台企业相应款项。而管委会收入的主要来源是土地与厂房出让收入、园区自身留存财政收入以及上级政府财政拨款。然而，目前多数园区在企业招商过程中，土地出让成本都远低于开发成本。以佛山市南海经济开发区为例，中国土地市场网统计显示，2022 年成交均价约为 850 元每平方米，基本都以出让底价成交；而该区工业用地司法拍卖成交价为 12002200 元每平方米，二手市场土地成交价为 10002000 元每平方米；实际开发成本约为 20002500 元每平方米。实际上，园区向企业出让的工业用地还仅仅是建设用地，真实的开发成本还应包括该地块应分摊的周边道路、绿化等公共配套用地开发成本。而第三、第四梯队平台所在园区工业用地的出让价格仅仅为开发成本的 20%30%。同样，在厂房代建项目中，园区对入驻企业也普遍采用成本价出让、租金减免、税赋达标后无偿转让等补贴政策4。如果园区的财政预算相对充沛，园区固然可以及时支付平台企业代建款项。然而，该类园区招商阶段就广泛采用了“三免两减半”的税收优惠政策，加上近三年经济下行态势下，地方财政留存财税收入十分有限。同时，由于房地产市场整体转冷，大部分三、四线城市主城区商业土拍都需要城投平台托底，园区住宅用地出让也大幅下降。因此，绝大部分园区管委会在本级财政预算捉襟见肘的情况下，只能采用“头痛医头”的短期方式，确保平台不出现债务违约。在实际操作中，部分园区平台企业更像是园区管委会的一个“编外部门”，对代建款项亦无规范的催收机制，因此这些平台企业的账面上往往出现大额“应收工程款”“应收账款”或“存货”，但真实对应的往往是园区道路、绿化等无法产生收益的公建配套型资产。（二）项目投资近年来，为了更好地吸引优质项目落地，绝大部分园区管委在土地、厂房与税收优惠之外，又对部分符合园区主导产业的高新科技项目推出配套投资政策。在实际操作中，这类项目投资主要采用“明股实债”或“明股实债+少量股权”的方式。“明股实债”模式主要有 3 个特点：一是资金大都以股权增资注入企业；二是要求企业达到约定年限后，支付本息，利率约为 5%8%；三是对企业没有资产抵押或关联担保要求。园区平台企业往往在该类投资中承担了主要出资人角色。这种直接注资模式确实大大提升入驻企业的资金实力，但对于园区平台企业是“风险与收益不对等”的业务模式。这类投资，不仅长期占用平台企业有限的自有资金，而且即使到期后顺利退出，收益也仅仅能覆盖资金成本，而被投企业一旦出现经营不善情况，往往会血本无归5。（三）自主开发自主开发是指平台企业自主拿地按市场化模式开发工业或商住项目，并通过销售或运营实现盈利的业务模式。67凭借国资背景与开发区母体，自主开发一度是园区型平台企业最稳健的业务模式，目前第一与第二梯队的园区平台企业绝大多数享受了我国高速城市化这一阶段的产业红利，通过商住项目开发获取的丰厚利润，不仅弥补了园区开发过程中的亏损，而且完成了自身的资金积累，为大资本、大平台、大产业转型打下了扎实基础，进而演化出“产城融合”与“产业新城”的开发运营模式。但大部分第三、第四梯队的园区平台并未能充分享受前一阶段的地产红利，而其在主城区房地产市场逐步转冷的情况下，已很难通过自营项目获得丰厚利润。纵观三大主业，项目代建是园区平台企业设立的根本使命，也是比重大的一块业务，但对于财政收支尚未平衡的成长型园区，补贴招商政策导致的地价倒挂必然会成为平台企业最大的负债来源；项目投资业务，平台企业亦默默扛起了与收益明显不对等的风险，承担起了补贴出资责任；自主开发本身是园区平台公司的福利，但在三、四线城市中，房地产市场需求有限，兼有城投、交投、建投、基投等政府直属城投平台的竞争，未能充分享受产业红利，而随着房地产市场进入下行周期，自主开发业务亦将进入瓶颈阶段。因此，园区平台企业必然长期出现经营性现金流大额净流出的局面；为了维持正常运营，园区平台企业只能不断扩大融资规模，进而逐步形成了资产负债双高、自主造血能力低下、资产含金量低、债务违约风险不断积累的“浮肿症”6。三、园区平台企业债务脱困对策的思考随着社会各界对园区平台债务困局的关注，许多专家学者对该类课题进行针对性研究，并提出诸多解决策略。笔者在已有研究成果的基础上并结合在国资平台一线多年的工作经验，认为园区平台企业债务脱困的核心策略可以概括为“标本兼治、战略转型、开源节流”。（一）治标对策随着政府工作的主线将回归经济建设，财政透支需要逐步偿还，而房地产市场回暖仍需时间，地方政府过“紧日子”已是既定趋势；同时，国家仍在大力推进清理地方政府隐债、严控总体债务规模。因此，园区平台企业迫切需要主动设法提升短期偿债能力，化解短期风险。对此，园区管委会与平台企业自身可以从化隐债为明债、暂缓开发力度、盘活存量资产、提升投融资管理水平等方面入手，先治标，再治本7。第一，“隐债清零”已成为当前重要的任务之一，地方政府必须重视园区平台企业的债务问题，而园区管委会与平台企业也应把握这一机遇，争取通过发行隐债置换再融资债券等方式尽可能将融资成本高的短期非标准债转化为成本更低、时间较长的标准债。第二，园区管委会应客观评估平台公司的债务情况，适当放缓一级土地开发与基建进度。这种放缓并不是一刀切的放缓：一方面对于园区发展具有战略意义的重点项目仍需充分保障建设进度；另一方面应积极盘活存量资源，处置转化低效土地与厂房资源，解决短期招商用地、用房需求。第三，平台公司应主动盘活高价值存量资产，通过资源重组，获得低成本长期融资。比如，开发区发展到一定阶段，原本免费的路边停车位就可推出收费机制，再依托集中停车场资源开发电动汽车快充站，再将所有车位、车库资源进行项目重组包装，将其转为非常优质的融资资源。第四，对于债务规模较大、债务类型较多的平台公司则需要切实加强融资管理能力，挑选精兵强将组建专门的投融资部，并辅以专业的管理软件，做好债务还款的资金管理，避免技术性违约。（二）治本对策治标之策只能解决园区平台短期的债务困局，要从根本上解决平台企业的财务困局，则应从园区整体战略转型、平台企业治理机制转型与培育自身造血机制入手。1.园区整体战略转型由于园区平台天然的“园区属性”，其主要责任必然是服务园区开发建设，因此要解决其债务困局，必然要从园区发展战略转型入手。第一，地方政府与园区管委会必须对我国的经济转型有清醒认识，更为理性地制定园区发展规划与近、中期目标，从传统的“招商引资规模与数量”为主导的发展目标转向“提升园区产业聚集度、补强园区产业链、加速培育园区优势企业做大做强、提升园区整体竞争力”的质量导向发展目标体系。第二，地方政府与园区管委会必须对平台企业的负债情况、地方财政化债能力、园区税收增长趋势有清晰认识，对园区化债能力进行客观评估，从而制定相应政策。对于产业基础好、财税收入已开始快速增长的园区，可以通过短期收缩整顿后，继续实施快速扩张与大力补贴的招商发展战略。但对于产业基础弱、税收增长缓慢甚至负增长的园区，则必须暂缓园区一、二级开发建设力度，从“土地等项目”变为“随时为项目配套土地”，并将有限资源集中到确实对园区发展有重要意义的项目上。对于部分老大难开发区也应客观评估自身现状，结合区域资源禀赋，切实发展适合自身的产业体系。2.平台企业治理机制转型目前，主流观点认为园区平台企业要摆脱发展困境的先决条件是“政企分离”。但笔者认为“政企分离”并不是“与园区管委完全分家”“只享受园区发展红利，不承担园区发68财经观察Financial observation商业观察2023 年 3 月上 第 9 卷 第 7 期展责任”。因为从现代企业治理机制原理来看，企业经营团队需要在不损害社会公众利益的前提下对股东负责；而园区平台本身的出资方就是国资委，其设立初衷就是作为园区开发的投融资平台，所以从这一层面来看，平台企业为园区发展作出牺牲亦是符合企业治理机制的。但是，债务风险的不断累积又要求平台企业不断提升自身的盈利能力，并能承担起部分债务化解责任，而这又要求平台企业建立更贴合市场机制的治理机制。换而言之，园区与国资平台的属性要求经营团队以园区发展为第一目标，而后者要求经营团队以盈利与滚动发展为第一目标。要真正解决这两者的矛盾，最有效的方式是根据平台企业下属子公司的主责设立相应治理机制，即承接园区投融资业务与代建职能的平台仍需要维持现有的治理模式；而负责创收的子公司则可以引入混改机制、独立核算与 KPI考核机制，确保治理机制能适应市场竞争。对于创收子公司创造的利润，则可以采用分红机制反哺平台与代建板块。3.培育自身造血机制园区平台要摆脱债务困局，一方面是“解铃仍需系铃人”，依靠园区高质量招商创造持续增长的税收，逐步清偿前期开发建设的亏空；另一方面则是必须建立自身造血机制，而治理机制转型也正是为打开自我造血的关键障碍，同时随着园区逐步成熟，投融资平台的功能会逐步弱化，从企业自身长远发展的角度出发，也必须培育第二、第三主业。近水楼台先得月，园区平台培育自身造血机制的理想模式是先依托园区资源，在服务园区企业的同时，建立队伍、练好内功，再向外拓展。随着产业园区发展的不断升级，“硬环境软实力”成为专业化产业园区的重要竞争优势。对于园区平台公司，主要体现在园区管理运营的专业化和服务的体系化。园区管理运营的专业化主要是指园区公司根据专业园区特色、园区内入驻企业特点提供个性化、针对性的专业化服务。园区服务的体系化，即根据园区企业的特点与需求，面向园区入驻企业、园区业主等，成立或联合成立服务机构，包括政务服务、商务支持、设施管理服务、信息平台服务、技术与知识产权服务、人才服务等，帮助园区企业或用户降低成本、提高经营效益，提升园区产业的集聚竞争力8。结合当前园区产城融合发展的趋势，利用开发区与主城区的土地价差，开发高性价比的员工宿舍与人才公寓，并采用先租后售模式消化财务成本。利用该类物业聚集人气后，可以进一步导入餐饮、超市、娱乐等配套服务产业，形成良性发展，拉升项目的整体价值后，再逐步销售。组建园区运维与物业管理专业公司，承接园区道路保洁、绿化维护、管网维修、物业管理等业务，再导入停车位与快充站资源，迅速形成规模效应。运行成熟后，再尝试并购其他中小型同业公司，跨区发展，进一步做大、做强。依托对园区企业的深度了解，开展自主化股权投资业务，组建市场化投资基金、并购基金，向园区企业相关产业链上、下游进行拓展投资。四、结语综上所述，在产业园区已经成为地方经济重要引擎的今天，第三、第四梯队的园区平台虽然背负着沉重的债务包袱，但是同样拥有最具持续发展能力的诸多产业资源；只要地方政府与管委会能真正重视化债工作，切实调整园区的发展战略，加上平台企业经营团队自身的努力，不仅能顺利摆脱目前的债务困局，而且能实现战略转型，成功完成二次创业。参考文献：1蔡越坤.西安首例城投平台违约,渭北投资集团资金困局求解N.经济观察报,2019-08-11(8).2主承销商关于北京北大科技园建设开发有限公司2018年第一期资产支持票据处置进展情况的公告EB/OL.(2021-07-08)2020-02-29.http：/ 性危机EB/OL.(2021-6-11)2022-07-30.https:/