以法治保障推进黄河流域生态保护和高质量发展_贺骥.pdf

6特别策划IN FOCUS以法治保障推进黄河流域生态保护和高质量发展中华人民共和国黄河保护法（以下简称黄河保护法）将于2023年4月1日起施行，这是继中华人民共和国长江保护法（以下简称长江保护法）实施后我国出台的第二部流域法律。此法律的制定实施，将保护治理黄河上升到法治高度，为推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力保障，保护黄河“母亲河”从此将有法可依。一部国家法律的出台并非易事，更绝非偶然。黄河流域是中华民族的发源地和摇篮，其幅员辽阔，山脉众多，东西高差悬殊，各区地貌差异也很大。黄河流域土地、能矿和生物等资源较丰富，种类较多、地域特色鲜明。然而，与长江流域相比，当前黄河流域内各省（自治区）整体生产力水平偏低，发展协调性差，集中了较多贫困人口，生态本底更为脆弱，生态问题更为突出，长期的能矿资源开发和基础型产业结构，使黄河流域9省（自治区）90余个地级行政区的发展依然面临严峻形势。这些突出短板既有先天不足的客观制约，又有后天失养的人为因素，亟须通过制定相关法律措施予以解决。党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河流域生态保护和经济社会发展情况，就三江源、祁连山、秦岭、贺兰山等重点区域生态保护建设作出重要指示批示。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，黄河流域要抓紧开展顶层设计、加强重大问题研究、着力创新体制机制。2020年，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调，黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。党的十九届五中全会将黄河流域生态保护和高质量发展纳入国家“十四五”规划，将其上升为重大国家战略，从国家层面部署推动整体工作。2021年，黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要印发，要求深入开展黄河立法工作，为黄河流域生态保护和高质量发展制定“任务书”、绘好“时间表”、明确“路线图”。2022年，作为党的二十大胜利闭幕后出台的第一部法律黄河保护法，为黄河流域生态保护和高质量发展提供法律“利器”，这是黄河保护治理中里程碑式的大事。面对黄河流域仍存在的一些突出困难和问题：最大的威胁是洪水、最大的矛盾是水资源短缺、最大的问题是生态环境脆弱、最大的短板是高质量发展不充分、最大的弱项是民生发展不足。黄河保护法具体在哪些方面为黄河流域“量身打造”，在推进黄河流域生态保护和高质量发展中将如何发挥作用？笔者通过思考，提出以下几点看法。坚持问题导向，化解主要矛盾黄河一直“体弱多病”，水患频繁，黄河水少沙多、水沙关系不协调是其复杂难治的症结所在。黄河保护法针对黄河流域最突出问题“对症下药”“标本兼治”。筑牢水沙调控与防洪安全体系。在第五章水沙调控与防洪安全中用12条规定，建立水沙调控和防洪体系、开展水沙调控和防洪工程建设，明确了水沙调度、防洪防凌调度、滩区防洪管理、河道综合治理、重点水库库区管理等制度措施。通过理顺水沙关系，明确相关规定，可以有效遏制黄河下游河道主漕不断萎缩的状况，使河床不抬高，保障下游群众生命财产安全；实施黄河生态调度和三角洲生态补水，有效增强黄河三角洲湿地生态系统自然修复能力；确保后期抗旱用水安全的条件下，排沙减淤，优化水库淤积形态，维持黄河下游河槽稳定；进一步探索泥沙输移规律，丰富调水调沙理论，为相关部门决策、研究提供参考。有效化解水资源短缺矛盾。黄河流域水资源短缺矛盾相比于全国其他流域来说尤为突出，自然因素方面，黄河水资源时空分布不均，水少沙多、水沙异源，下游输沙冲淤用水量大；人为因素方面，生态环境破坏、水质污染、水资源浪费现象严重，且随着经济社会不断发展，尤其是进入高质量发展阶段，水资源需求增长迅速，水资源短缺矛盾加剧。为切实解决这个突出矛盾，黄河保护法在第四章水资源节约集约利用中把水资源作为最大刚性约束条件，用15条规定明确了水量统一配置、水资源统一调度、地下水取用水总量和水位控制、取水许可限批、用水定额、行业节水、水资源配置工程建设等制度措施。通过建立硬指标、采取硬措施、形成硬约束，达到“一揽子”解决黄河流域水资源短缺矛盾的目的。文/贺骥 郭利娜黄河三角洲7INTERNATIONAL TALENT国际人才交流20233坚持系统治理，突出统筹协调“系统治理”是习近平生态文明思想的重要内容，也是习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的重要组成部分。党的二十大报告指出，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。黄河保护法以水为核心、河为纽带、流域为基础，统筹考虑黄河流域上下游、干支流、左右岸的不同问题，在规定流域管理通用制度的同时，又灵活运用协调机制，针对不同情况实行差别化管理。因地制宜进行生态保护与修复。黄河保护法注重将生态保护和修复一并考虑，坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复。由于黄河流域生态系统的整体特殊性和上中下游的各异性，按照生态系统的重要性划分，黄河流域生态系统以较重要和极重要为主，因此，在第三章生态保护与修复中，用16条规定明确了生态修复规划、水土流失总量控制、淤地坝建设管理、整沟治理、生态流量管控、重点水域禁渔期等制度措施。根据黄河流域不同区域的特点，详细规定了河源区、黄土高原区、河口及三角洲区等生态保护修复要求：河源区（唐乃亥以上的区域，占黄河流域径流量的三分之一）是黄河流域重要水源涵养区和产水区，以水源涵养为主，维持河道、湖泊天然状态；黄土高原区（横跨山西省、陕西省北部、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区及河南省等）是黄河泥沙主要来源区，以水土保持为主；河口及三角洲区（位于渤海南部黄河入海口沿岸地区，包括山东省的东营、滨州和潍坊、德州、淄博、烟台市的部分地区）是国际重要湿地，拥有保存最完整、最年轻的滨海湿地生态系统，生物多样性高，以湿地生态保护与修复为主。这种“量身定做”“量体裁衣”式的法律规定，是有别于其他相关资源环境法律的最大特点。灵活运用统筹协调机制。在黄河保护法中，“统筹协调”共出现10次，在法律条文中同一用语高频出现的现象比较罕见。黄河流域生态保护和高质量发展要落实重在保护、要在治理的要求，亟须从国家层面建立统筹协调机制才能实现上下游、干支流、左右岸统筹谋划，协同推进黄河流域生态保护和高质量发展战略与乡村振兴、新型城镇化战略和中部崛起、西部大开发区域协调发展战略。因此，黄河保护法第一章总则中明确了由中央统筹、省负总责、市县落实的分层级管理体制，实现“龙头龙身龙尾”协调舞动的良性工作机制。通过明确职责（第四条）、明确不同部门分工（第五条及第六条）、建立流域信息共享机制（第十五条）、建立地方协作及执法协调机制（第六条及第一百零五条）、建立专家咨询委员会（第十四条）等保障措施，满足黄河流域9省（自治区）、14个国家部委（局）部门、18个主要行（产）业的统筹协调需求。坚持民生为本，凝聚发展动力让黄河成为造福人民的幸福河是推进黄河流域生态保护和高质量发展的宏伟蓝图和目标。民生是人民幸福之基、社会和谐之本，让人民生活幸福是“国之大者”。长期以来，黄河流域存在水旱灾害频发、生态环境脆弱、水质污染等问题，给沿岸人民群众生产生活带来了沉重灾难，流域上中游青海、甘肃、宁夏等省（自治区）和下游河南、山东黄河滩区等均属于欠发达地区，人们生产力水平落后、生活质量差，区域发展不协调等问题突出。近些年，随着黄河流域生态保护和高质量发展不断推进，当地政府在民生治理方面取得了不同程度的进步，不过与全国平均水平、与我国高质量发展目标还存在一定差距。持续保障和改善民生。黄河保护法坚持“人民至上”，贯彻“以人民为中心”的发展理念，在第四章水资源节约集约利用中规定，要优先满足城乡居民生活用水（第四十五条）；组织实施城乡老旧供水设施和管网改造，加强节水宣传教育（第五十五条）；提高城乡供水保障程度（第五十八条）。在第五章水沙调控与防洪安全中规定，有序安排滩区居民拆建（第六十六条）；加强洪涝灾害防御宣传教育和社会动员，增强社会防范意识（第七十一条）。在第七章促进高质量发展中规定了城乡融合发展、美丽乡村建设、绿色发展、基础设施完善、现代农业发展、科技创新等方方面面的措施增进民生福祉，用心用情用力解决群众最关心最直接最现实的利益问题。用优秀黄河文化增强中华民族凝聚力。黄河文化根基深厚，是中华民族文化的“根”和“魂”。黄河文化蕴含的“同根同源”的民族心理和“大一统”的主流意识，是增强民族认同感、维系我国国家统一和民族团结的精神文化支柱。通过设立“黄河文化保护传承弘扬”专章，用法律制度方式规定流域文化保护、传承、弘扬的具体举措，这是黄河保护法最大的亮点，也是和长江保护法最大的区别之一。通过编制黄河文化保护传承弘扬规划（第九十一条）丰富城乡居民精神文化生活，加强文化遗产保护（第九十四条）保存历史遗迹，加强革命纪念意义文物和遗迹的保护（第九十五条）传承黄河红色文化，建设黄河国家文化公园（第九十六条）提高公共文化服务水平，推动黄河文化产业发展（第九十八条）促进与其他行业深度融合等制度措施，有助于坚定文化自信，增强民族凝聚力、创新力和发展活力。（作者单位：水利部发展研究中心）责任编辑：季超杰