智能治理：演进、内涵与价值意蕴_杨建武.pdf

辽宁行政学院学报当前，以人工智能、区块链等为核心的新型技术正深刻影响着人类社会并推动人类社会迈入智能时代，而其中又以大数据、云计算、自主学习等为基础的人工智能技术发展最为迅猛，人类社会智能化图景正快速展开。智能治理是技术进一步助推政府治理的新范式，是智能时代政府治理的历史性变革。因此，探析智能治理的历史演进、深刻内涵以及价值意蕴，对深化智能时代的政府治理理论、提升政府治理效能，具有重要的理论与现实意义。一、技术发展视角下的政府治理范式演进技术发展引发的应用风潮深刻改变着社会生产与分配方式，并对权力的分配方式起到了决定性作用。一方面，技术发展为政府治理方式变革提供了技术支持。技术发展拓宽了人类社会活动范围，使公共行政事务日趋纷繁复杂，也不断拓展了政府职能。反过来，政府为有效应对日益复杂的公共事务，必须借用技术改变政府与社会的沟通方式，从而使得大量技术因素不断渗透至政府治理的各个领域。另一方面，技术发展为政府治理变革发展提供技术积累。纵观人类社会发展史，无论是语言、文字，抑或是电话、计算机，每次迭代更新均深刻改变着人类社会的思维方式，推动知识的日益更新与勃发，进而为政府治理变革带来无穷的知识积累。正是技术的巨大飞跃，促使社会分工日益精细，政府职能也逐渐转变。从历史维度来看，随着技术发展对政府治理变革的影响，政府治理的范式经历了从农耕时代的政府统治、工业时代的政府管理、信息时代的电子化治理、互联网时代的网络化治理向智能时代的智能治理演进的过程。（一）农耕时代的政府统治在农耕时代，技术发展较为落后，但为有效维护自身统治，统治者均注意运用当时最为先进的工具、方法以实施统治。在古希腊，“投豆子”“抽签”等古老的民主技术便已在各雅典城邦内出现。虽然当时的技术更多的是豆子和竹签等原始器具，但正是这些民主技术被创造出来并成功运用，对人类民主政治发展起到了重要推动作用。中国古代封建王朝更替频繁，君王为维护其统治地位，通常根据政治需要并按自己的意志组建统治机构，统治阶级最关心的是等级秩序的维系，至智能治理：演进、内涵与价值意蕴杨建武（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）摘要技术革新是影响政府治理变革的重要因素，不同时期的技术革新推动政府治理演进，呈现出不同的政府治理范式。在智能时代，政府治理演变出一种全新的治理模式，即智能治理。智能治理是以强大的算法与算力优化和分析复杂的治理问题的新型公共治理模式。智能治理推动政府治理转型升级迭代，通过革新政府治理理念、优化政府治理结构、创新政府治理方式，有力推动政府治理智能化转向，即从单向管理转向协同治理、从模糊治理走向精准治理。关键词技术发展；政府治理；人工智能；智能治理中图分类号D630；TP18文献标识码A文章编号1008-4053（2022）02-0015-06作者简介杨建武（1987），男，中南林业科技大学政法学院讲师，博士。基金项目2022 年度湖南省社会科学成果评审委员会一般课题“智能治理的伦理风险及其防控研究”（XSP22YBC226）。政治发展与行政管理15DOI:10.13945/ki.jlac.2022.02.006辽宁行政学院学报于社会管理往往是被严重忽视的。（二）工业时代的政府管理第一次科技革命时期，各种技术工具如蒸汽机、纺纱机等相继问世，将人从繁重的劳动中解放出来，也意味着人类科学知识的增进，社会进入快速发展以及技术扩张时代。与此同时，技术的突飞猛进也为政府运行提供了重要工具，并深刻改变着人类的政治进程。这一时期的政府治理范式呈现出以科层制为主、强调分工明确的大生产管理模式特点，政府逐渐从统治转向管理，以追求行政效率为核心目标。随着管理压力的增加，为进一步提高行政效率，政府开始将各种技术工具用于行政管理，如钟表的发明，改变了政府的时间管理方式，使得可计量的政府管理成为可能。（三）信息时代的电子治理电话、电报等的出现，将相隔甚远的人保持在同一时间沟通交流，使得政府管理方式发生了革命性变化，进一步提高了管理效率，推动政府管理更加快速、准确和高效，推动政府走向电子治理。此时政府权力逐渐下放，并开始引入更为灵活的市场机制，推动政府治理分工逐渐明晰，但过分强调市场竞争，导致政府调控能力遭到削弱、公共价值缺失与服务精神弱化等流弊1。（四）互联网时代的网络化治理21 世纪初，互联网与计算机的有机结合将人与人连接至一个平行的网络化空间，人类进入互联网时代。“今天，因即将到来的互联网技术与可再生能源的结合而释放的合作性权力，将从根本上重构人类的关系。”2具体到政府治理领域，不同区域、层级的政府部门借助互联网与计算机的有机结合，推动政务平台犹如雨后春笋般地出现，实现了政府组织与公共服务的线下重组，提高了政府治理的集成化与高效化，大幅度提升了政府治理的效率。（五）智能时代的智能治理大数据、人工智能等新技术的发展，为政府治理的重要变革奠定了技术基础。大数据为政府实现清晰化、透明化、精细化和可追溯性治理提供了契机。数据的收集、分析与开放共享，深刻影响了政府治理的思维与方法。政府及其他公共组织可以利用数字技术的最新发明变得更快捷、更智能、更高效。人们能够利用数字技术提高透明度、促进公众参与和推动民主协作，而政治领袖们可以通过与私人部门的合作，推动多个政策领域的创新浪潮3。智能治理主要是指依托人工智能技术、以大数据为平台、运用智能算法和算力进行公共治理的活动，简而言之即为“数据+算法+算力”的全新治理范式。相较于互联网、大数据等信息技术，人工智能将大数据等囊括至其技术本质之中，其智能化、数据化、精细化、透明化的技术特性，实现了政府治理的内容再丰富、体系再升级，从而不断拓展了人类大脑智慧，革新了政府治理运行方式，重组了政府治理权力关系，拓展了政府治理的领域，实现了政府治理能力的指数级增长。如果说农耕时代、工业时代、信息时代以及互联网时代的技术变革对政府治理的影响是重大的，那么人工智能技术的变革对政府治理的渗透则是革命性与颠覆性的，其推动人类社会跨越时空迈向智能时代。二、智能治理的内涵阐释（一）智能与智慧的辨析智能治理是智能技术不断发展，并逐步嵌入政府治理中形成的新型治理范式。概念的辨析是研究的逻辑基础，要理解何为智能治理，必须首先辨析“智能”与“智慧”。从词源理解来看，现代汉语词典 将智能定义为“智慧和能力；经高科技处理、具有人的某些智慧和能力的”4。智慧则是“辨析判断、发明创造的能力”5。从哲学角度来看，智能是“智”与“能”的结合，而智慧则是人脑更高层次的活动，是生物所特有的感知与判断能力，具有主观适应性与能动性，只有人方能谈得上智慧。可见，智慧是更高一阶的能力，更遑论追求对人类思维与行为模仿“类脑”的人工智能。综上所述，智慧主要是指生物进化所形成的自然智能，也可称之为人类智能（Human Intelligence）。与此相对应的是人造智能，也可称为人工创造的技术智能。从当前发展与运用程度来看，即使现在最先进的人工智能也只是具备了模仿或替代人的某些行为的能力，但远没有达到人类与生俱来的智慧高度。从词义上看，人工智能意指人类这一高等智政治发展与行政管理16辽宁行政学院学报慧生物所创造的智能，与自然进化而形成的自然智能相对。二者的区别主要体现在以下两点：一是运算方式的本质不同。在一定意义上，人工智能是依据特定算法对数据进行信息化处理。而自然智能的本质不是计算，特别是具备最高智慧的人类智能，其依靠感官等对外界的感知与认知，形成记忆、判断、逻辑推理能力、想象力、创造力以及自我意识6，这是人工智能所不能比拟的。二是运行载体的根本区别。当前，人工智能所借助的云计算、流计算等算法均依赖于 CPU 等物理处理硬件，对数据等的采集则依靠扫描仪等传感器。人工智能以此类物理器件为载体，实现对事物的记忆、感知、分析等，而这些经典图灵机器模型下的物理载体，始终无法突破其自身的理论框架。但自然智能则不同，其记忆、感知、分析等都是依据生物神经网络系统，无须通过算法、硬件等转换，这些是当前的人工智能无法比拟的。现阶段的人工智能虽在完成任务这一特定目标上正在无限接近人类自然智能，但其仍然是通过深度学习，将海量数据进行统计和分析，进而模拟大脑思维，其远未达到人类智能的程度。因而，从本文研究主题来看，技术、科技等语境下的智能更符合本文的研究语境。（二）智能治理的基本内涵智能技术高效嵌入政府治理，推动新的治理范式产生。目前部分学者提出了“智慧治理”概念，他们认为智慧治理是在大数据、物联网等新兴技术基础上对政府治理实践的超越7，强调技术嵌入政府职能，与现有的社会治理机制有机融合，更大程度实现社会治理目标8，并在提高治理水平、驱动多元主体协同治理、建构整体性治理等方面有着显著治理优势9。从本质上看，智慧治理与智能治理均为技术治理在不同时期的具体表现，都是一种前瞻性的治理模式。然而，技术虽由人的智慧所创造，但这些界定依旧没有脱离政府是治理的主体、智能技术只是辅助工具的现实。而引入人工智能，只是政府注重对智能技术的吸纳，优化资源、提高效率而非让技术替代人类，智能治理是对政府治理智能化现象的概括。因此，相较于智慧治理，智能治理更符合政府治理与技术发展的现实，也符合本文的研究目标。国内有部分学者针对何为智能治理展开了研究，强调运用人工智能（AI）以及区块链等智能技术进行的公共治理活动10，是一种以智能技术平台为支撑，完成特定治理任务的新型治理模式11。综合学者所述，关于智能治理的阐述具有如下特点：一是强调技术进步是智能治理模式形成的重要基础，如大数据、人工智能、区块链等技术的发展。二是认为治理过程是智能治理模式形成的特定语境。因此，借鉴学者观点以及结合研究的实际情况，本文认为所谓智能治理是在政府治理中借助人工智能技术，以强大的算法与算力将具体的复杂治理问题加以优化与分析，实现治理方式智能化、治理过程精细化、治理服务个性化的新型公共治理模式。（三）智能治理的特征智能治理的实质是人工智能技术嵌入政府治理的各个环节和领域，通过强大算力和精准算法，将数据加以分析整合，从而提出前瞻性解决方案。其实践过程是工具理性和价值理性的统一，具有三个特征。第一，数据是智能治理的重要基础。数据如今被视为“新时代的石油”，无论是把大数据单纯作为一种技术，还是一种抽象理念，或者是一个时代背景，“它都将对政府治理理念、治理范式、治理内容、治理手段等产生不同程度的影响”12。一方面，它为政府决策提供了基础数据。政府通过收集社交媒体等多种来源的数据，在机器学习及人为学习的帮助下，借用多重算法模型，将这些数据转换为可以进行预测及探寻规律的规则、关系模式等原始资料。另一方面，它为政府治理提供新型工具。通过大数据的支持，政府能够开发出机器人、人脸识别、知识图谱等治理工具，为政府治理提供预测、分析、判断等工具，推动政府治理走向智能化。第二，算法是智能治理的必要条件。算法主要通过以下方式对政府治理产生深刻影响：先是通过算法设计将输入数据转化为代码指令，然后通流计算是指当一条数据被处理完后，立刻被序列化到内存中，然后通过网络传输到下一个节点，由下一个节点继续处理。参见：“双十一”流量大考过关 流计算功不可没 N.科技日报，2019-11-04（7）.政治发展与行政管理17辽宁行政学院学报过算法运用，将代码指令用于构建政务服务平台。通过这两个步骤并依赖于先进的深度学习算法，赋予服务平台自主学习能力，以选择最优的决策方案、完成治理任务。从政府治理的具体运行过程来看，政府治理的本质是借用一定工具、手段和方法完成治理任务的过程，相对于传统的政府治理，智能治理强调将治理任务转换为代码，并按照某种程序进行运算，为政府提供最优决策预案。数据最终转化为资源、商品、财产，甚至是社会建构力量，都需要算法通过对数据的占有、处理和结果的输出而实现。如果只有单纯的数据收集而没有成熟的算法，数据就无法转化为可计算的代码，智能治理也无法实现。第三，算力是智能治理的集成中枢。算力，简而言之就是计算力，主要是指对数据的处理能力，它为智能治理提供了大脑中枢。而深度学习在快速高效获取数据能力和提供云端推理与训练的需求等方面都对核心计算能力提出了更高的要求。近年来，以图形处理器、云计算为代表的计算模式与系统相继出现，有效提升了人工智能的算力。以云计算为例，其嵌入政府治理中遵循着如下逻辑：一是政府通过收集政务数据并将其放入类似公共池塘的公共资源池中，运用云计算等工具，将这些数据分类分配给下级部门，以智能化方式为政府治理提供最新的数据支撑。二是通过云计算等工具，计算出政务数据中隐藏的民意、趋势并形成用户画像，为政府治理提供精准化引导。三、智能治理的价值意蕴（一）从传统治理到智能治理：革新政府治理理念从政府产生以来，政府应承担何种职能、扮演何种角色，一直是政治学、管理学等学者们进行争辩与探究的热点。从社会发展总的趋势来看，政府在公共治理中的职能呈现出不断被加强的态势，无论是“守夜人”政府，抑或是“全能型”政府，政府治理的角色与职能经历了多番更替。然而，无论何种角色与职能之争辩，均聚焦于政府应提供何种公共治理能力与服务之上。深刻的社会变革将人类日益引入风险社会，不确定性从根本上改变着政府能力建设的环境。面对更为繁重的治理压力，尤其是在智能时代，社会公众参与意识不断提升、社会力量寻求共治的意愿愈发强烈，传统的政务服务理念与模式因无法突破组织边界、促进数据流通，已不能适应时代的要求。以往政府主要倾向于以自身为主导的管理模式，因精力有限、挑战越来越多等原因，导致无法胜任日益复杂的治理任务，无法持续、有效地满足人民对美好生活的需求。因此，必须革新治理理念，既要追求工具理性，也要维护价值理性。而智能治理追求科学治理、精细治理与协同治理，促进政府治理理念的革新。第一，追求协同治理理念。智能治理需依托先进的人工智能技术，而人工智能所依赖的大数据、算法、算力等工具资源，需要凝聚市场、社会、公众等多元主体，强调信任、互助及协同治理，能优化权力配置与运行，突破传统治理模式下条块分割和利益冲突的约束，促进政府治理迈向协调治理、敏捷治理。如自 2016 年筹划建设至今的杭州市城市大脑系统，其治理结构克服了传统单一政府主体及单向沟通模式的不足。一方面，依托智能研究中心研发的中枢处理系统及社会性服务网络，吸纳企业、公众广泛参与治理过程。另一方面，政府发挥顶层设计、政策协调的作用，厘清政府自身功能与市场创新主体的角色定位，实现了政府提供运用场景、企业开展协同创新、市场优化资源配置的协同治理格局。第二，贯彻以人民为中心的发展思想。满足人民需要、维护人民尊严始终是政府治理的最高价值理性。运用人工智能技术，政府能实现对海量数据的统计、爬取与分析，保障政府治理的服务精细化、决策科学化、目标协同化、过程清晰化，防止政府治理过程中的权力寻租、价值异化，维护政府治理的公平、民主、正义等价值目标。如体现人文关怀是杭州城市大脑系统的核心愿景。在 2021 年 3 月起施行的 杭州城市大脑赋能城市治理促进条例 中，明确提出需要“坚持最多跑一次 改革理念，关注低收入人群、残疾人、老年人等群体利益，确保决策和公共服务资源配置透明可释、公平合理”13。因此，从宏观层面来看，杭州市城市大脑系统坚持以人民为中心，借助人工智能、区块链等技术，促进基础设施数政治发展与行政管理18辽宁行政学院学报政治发展与行政管理字化、民生服务精细化、政务服务智能化，从而使人民群众享受更为便捷、精细的公共服务。（二）从碎片结构到治理共同体：优化政府治理结构人类创造技术之目的在于打破人的劳动枷锁，使人能更为自由地追求美好生活。政府决策的本质是对社会实行权威性的价值分配，即为社会提高公共服务质量，在满足社会需要之时实现自身的政治合法性。而要达成此目的，政府便会不断地引入新技术，并将其内化为提升治理能力的核心要素。因此，技术吸纳与政治系统结构的互动关系是我国政府电子治理演化逻辑中的关键内容14。传统政府治理结构是依照技术理性与专业分工而建立的科层官僚体系，强调职责体系层级分明，部门权限分工明确。无疑，官僚制组织设计的先哲们，其愿景是各部门能借助这一结构通力合作、步调一致，使政策执行高效得以实现。然而，这一治理结构只强调层级间的纵向交流，导致在实际中官僚制异化现象严重，层级间政令不通、相互推诿等现象频发且排斥其他社会主体的参与，结构“碎片化”严重影响了治理效果。人工智能嵌入政府治理过程则是治理结构流程重塑的过程，可以解决技术整体性与结构碎片化的矛盾，推动治理结构从碎片化走向治理共同体。第一，政府治理结构更为开放。人工智能嵌入政府治理，其实质是政府运用先进人造智能，在大数据、算法及算力等核心技术的帮助下，简化流程、提高效率、优化治理，进而从网络连接走向智能融合。借助于大数据、云计算等技术的结合，人工智能可以实现信息的多向流动，迅速将各层面、各方面、各类型主体聚合，形成多元的治理共同体，实现跨部门信息共享，变革传统封闭式治理结构。第二，政府治理结构趋向扁平。传统治理结构条块分割、信息不畅、效率低下，而 AI 不是一维的，而是结构丰富、层次分明的空间，具备各种信息处理能力15。正是借助这一优势，人工智能通过基于数据而形成的网络连接，从最初的机器与设备之间的连接，到纵向上突破了政府不同层级间的物理阻隔、横向上实现了各职能部门间的互通共融，形成了万物互联互通的网络社会，有效解决了政府信息连接问题。可见，智能融合打通了部门间信息交流通道，“改变了传统政府权力自上而下的 倒金字塔式 管理模式，由此形成了与传统静态一元中心相区别的多元网络结构”16，一种扁平化与一体化的治理结构开始形成。（三）从粗放固化到精细动态：创新政府治理方式如何克服政府治理中的“盲人摸象”现象，避免“上下一样粗”的粗放固化方式，是政府治理能力现代化的现实要求。政治主体为提升其治理能力，愿意采用一切手段与方式，实现自身管理与发展的转型，获得“合理的行政管理机构”的新身份17。而人工智能所拥有的机器模型、云计算、神经网络等技术，为处理政务大数据提供了技术可能，其能将非结构化数据转换为结构化数据，并借助于算法与算力，分析不同数据间的关系，将公共领域海量化、碎片化数据进行智能融合，并转换为可以进行预测以及探寻规律的规则、关系和模式等资料18。如与传统数据统计方式相比，算法所依靠的机器学习不需要变量之间函数关系的先验说明。相反，其可通过使用多种数据集成技术来挖掘数据，并分析与确定数据之间的模式和关系，以此建立输入和输出之间关系的工作模型，重塑政府治理方式，推动政府治理方式从粗放固化迈向精细动态。第一，政府治理对象的精准刻画。经济社会的快速发展推动了个人需求的多样化，个人兴趣、行为及心理等迥异多元，这给政府服务供给提出了新的要求如何满足人的个性化需求。在大数据时代，个人的这些个性化需求将通过数据予以呈现，而借助人工智能强大的数据存储能力、数据采集与算法分析能力，能快速有效收集信息，为政府决策提供完整、精准的数据支持。由此，政府能高效捕捉公众诉求与个性化细节并对服务对象进行精准刻画、构建用户画像，进而提供丰富且有针对性的服务。第二，政府治理过程的精细呈现。智能治理的典型特征是对政府流程的再造。一方面，政府借助人工智能技术收集政务信息并对其进行分类识别与甄选，再依照特定算法将信息精准推送至职能部门，从而精细划分不同政府部门的工作任务，在数字通道中精准呈现原本分散和模糊的政府治理任务。另一方面，人工智能技术的嵌入19辽宁行政学院学报使原本割裂断层的治理流程实现了技术上的无缝对接，如通过智能政务平台，公众将知晓具体办事流程，政府也可以将具体流程数据化、痕迹化、透明化与精细化，避免了传统经验决策造成的民意阻断。第三，政府治理目标的精准预测。政府不仅追求对当下具体事务的治理，而且还需要依据当前状态预测未来，做到对治理目标的整体把控，特别是政府决策时要杜绝信息黑洞。“人工智能的发展为优化处理海量政府数据提供了可能，通过机器学习和精准算法，人工智能排除了人为因素下的生理局限，可以实现对数据更为科学的分析与整合，进而提出前瞻性的决策方案。”19如果人们经常性地使用这种服务，就能够获得更多的推荐，而用户的行为也训练了 AI 程序，帮助它们更好地了解用户的兴趣选择20。如政府借助智能技术，分析整合社会公众关注热点，为决策提供精细化的数据支持。正是人工智能依据数据、算法与算力构建“镜像化”的治理模式，为政府治理构筑数据资源池塘，实现了对治理目标的精准预测。参考文献：1 阙天舒，吕俊延.智能时代下技术革新与政府治理的范式变革计算式治理的效度与限度 J.中国行政管理，2021（2）：21-30.2 杰里米 里夫金.第三次工业革命：新经济模式如何改变世界 M.张体伟，孙豫宁，译.北京：中信出版社，2012：27.3 高世楫.信息化提升政府绩效、推进政府转型推荐 下一次浪潮：信息通信技术驱动的社会与政治创新 J.中国发展观察，2012（9）：59-63.4 5 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典 M.7 版.北京：商务印书馆，2016：1692.6 龚怡宏.人工智能是否终将超越人类智能基于机器学习与人脑认知基本原理的探讨 J.人民论坛学术前沿，2016（7）：12-21.7 谢治菊，许文朔.数据驱动、交通变革与智慧治理 J.云南大学学报（社会科学版），2019（5）：113-120.8 沈费伟.智慧治理：“互联网+”时代的政府治理变革新模式 J.中共福建省委党校学报，2019（4）：101-108.9 陈荣卓.智慧治理的应用效能和伦理边界 J.国家治理，2021（1）：35-39.10 刘永谋.技术治理、反治理与再治理：以智能治理为例 J.云南社会科学，2019（2）：29-34.11 陈鹏.智能治理时代的政府：风险防范和能力提升 J.宁夏社会科学，2019（1）：74-78.12 刘叶婷，唐斯斯.大数据对政府治理的影响及挑战 J.电子政务，2014（6）：20-2913 杭州城市大脑赋能城市治理促进条例 EB/OL.（2021-01-21）2022-01-05.http：/ 王磊，赵金旭.结构与技术的互动：我国政府电子治理的演化逻辑基于政治系统的结构功能理论视角 J.探索，2019（6）：73-82.15 玛格丽特博登.AI：人工智能的本质与未来 M.孙诗惠，译.北京：中国人民大学出版社，2017：3.16 何精华.AI 赋权政府治理的技术逻辑与价值重塑 J.上海师范大学学报（哲学社会科学版），2019（5）：112-121.17 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