马肉风波_与欧盟肉制品安全监管制度.pdf

作者简介：杜鹏（），男，陕西渭南人，硕士，讲师，研究方向：民商法，：。“马肉风波”与欧盟肉制品安全监管制度?杜鹏（陕西科技大学管理学院西安 ）摘要：年发生的“马肉风波”使得欧盟的肉制品安全监管制度面临危机，在欧盟地区引起很大的反响。本文基于“马肉风波”，分析了欧盟肉制品安全监管制度的缺陷，并论述了欧盟面对“马肉风波”后对其肉制品监管制度所做的革新，最后分析了欧盟肉制品安全监管制度对中国的启示。关键词：欧盟；“马肉风波”；肉制品监管体系；启示 ：年月“马肉风波”在欧洲社会引起轩然大波，一个成员国内发生肉制品安全问题很快波及整个欧盟地区。尽管欧盟在食品安全保障方面存在大量的法律法规，同时实行风险评估机制、可追溯机制、关键控制点制度等一系列机制，但是通过“马肉风波”可以发现，欧盟的肉制品安全监管体系仍存在一定的不足，需要加以完善。本文基于“马肉风波”分析了欧盟肉制品安全及安全体系存在的问题，概述了欧盟应对肉制品安全危机所采取的措施以及制度革新，指出欧盟肉制品安全监管制度对中国的借鉴意义。“马肉风波”概况 年月“马肉风波”在英国和爱尔兰被曝光，“挂牛头卖马肉”成了全球热门话题。爱尔兰的食品安全管理机构在例行食品抽查时发现了部分牛肉制品中掺杂马肉，此消息一经传出，相关肉制品下架，风波迅速波及英国、法国、德国、葡萄牙等 多个欧盟国家。随着检查与调查的深入，在乐购、汉堡王、芬达斯、雀巢等多家公司的肉制品中发现了马肉成分。为防止事态的进一步扩大，欧盟食品链和动物健康常务委员会于 年月 日批准对欧盟的牛肉进行 检测，追查问题，试图恢复消费者信心。随后欧盟公布的检测结果显示，在对欧盟 个成员国检测的近 个样本中，有近 标签为牛肉的产品中含有马肉成分；在所有被检测的屠宰马肉中，有 含有保泰松 欧盟禁止使用的一种可能危害人类身体健康的动物止疼类药物。尽管掺假比例不高，保泰松的含量也非常低，不足以危害人体健康，但这触犯了某些国家文化习俗的禁忌，引发了欧盟民众对其自身健康的担心，因此引起了社会的强烈不满。于是各成员国纷纷采取加大抽查力度、下架召回、加大处罚%15郾4（总432）等措施，如法国为此成立了专门的机构，力求在此次风波中总结经验教训，完善该国的肉制品安全监管制度。在向来被认为肉制品安全监管最严的欧盟，“挂牛头卖马肉”事件是如何发生的，并如何成为社会关注的焦点，有关部门对此展开了调查，根据调查表明：年年底，罗马尼亚开始禁止马车上路，导致大量的马匹被送进屠宰场。罗马尼亚将屠宰后的马肉出口到塞浦路斯和荷兰，再由塞浦路斯和荷兰的经销商转售给法国南部的一家名为斯潘盖罗的公司。法国政府调查认定是斯潘盖罗公司用偷换标签的手段将马肉变为牛肉，而斯潘盖罗公司则称收到这些肉类制品后，仅根据随附文件更换了标签，但这些随附文件并没有标明是马肉。斯潘盖罗公司将这些所谓的“牛肉”又出售给家中间商，再由中间商出售给法国加工企业可米吉尔，随后被销售给 个欧盟国家的 家分销商。由于这些掺杂的牛肉制品大多是作为食品辅料，如比萨上的肉丁、汉堡和三明治中的肉馅等，几乎绝大部分的欧洲人每天都在食用，因此它的波及面相当广泛，影响也比较大。“马肉风波”在欧盟爆发后，其成员国甚至是欧盟发言人都纷纷声明，这是标签问题而非肉制品安全问题。不可否认，此次的“马肉风波”主要是由于调换标签而导致的，但是在肉制品 检测中发现的保泰松成分应属于安全问题，并且在追究问题过程中发现的具体操作中的肉制品安全监管问题是不能被忽视的。无论是标签问题，还是药物残留问题，这都暴露了欧盟在肉制品安全监管方面的问题，应该引起对欧盟肉制品安全监管制度的反思，进一步完善欧盟的肉制品安全监管制度。“马肉风波”所暴露的欧盟肉制品安全监管问题 内部发展不平衡，在肉制品安全监管方面的立法千差万别在欧盟，西欧国家和东欧国家存在一定的矛盾，此次的“马肉风波”在此凸显了两者之间的矛盾。在此次事件中西欧国家纷纷将矛头指向罗马尼亚，认为问题出在罗马尼亚的法律修改上。罗马尼亚修改法律，禁止马匹在公路上通行，使得大量的马匹被屠宰，马肉价格下降，导致制造商为了赚取差价谋取利润铤而走险，违反法规进行掺假，而这些马匹又可能服用过对人有害的止痛药物，如保泰松。“马肉风波”暴露出西欧国家对东欧国家的不信任，无论是在政治还是经济文化方面，东欧与西欧都存在一定的差距，东欧国家在肉制品安全的监管能力上也要弱于西欧国家，再加上西欧国家对东欧国家长期存在偏见，此次的“马肉风波”再次激化了矛盾，西欧国家纷纷指责东欧国家，将主要责任推卸给东欧国家，借此发泄其不满情绪。除内部发展不平衡外，“马肉风波”暴露出欧盟的经济快速发展造成肉制品安全管理跟不上市场的发展，欧盟虽然有统一的市场，但是各成员国的发展水平不一，各国肉制品安全监管立法与管理机制千差万别。欧盟立法中只有条例具有直接的普遍约束性，欧盟条例一经颁布成员国就不得釆取任何国内立法或行政措施变更条例的内容或变通实施。除欧盟条例外的其他法规只具有指导意义，不具有普遍约束性，由成员国将其转换为国内法规后才在成员国范围内具有普遍约束力。欧盟各成员国的实际情况以及对于欧盟法规的理解程度不尽相同，成员国必然选择对本国有利的方式进行转换，因此各成员国关于肉制品安全监管的法律法规以及具体的实践操作都存在一定差异。如在对于违反肉制品安全监管法律法规的企业的惩罚上，各成员国的惩罚力度就不尽相同。在欧盟框架内，缺乏统一完整的监管机制首先，政府监管不力。从客观上看，在欧盟的肉制品安全监管框架内，大部分制度安排着重放在肉制品安全事件的事后处理上，而忽视了肉制品生产链早期的风险识别与预防制度。在政府层面，针对肉制品安全，欧盟则放手让各成员国自己负责，只有在发生影响较大的肉制品安全事件或发生安全危机的时候才对此进行干预，其干预也只能通过建议的方式向成员国提出，并无权强制性要求成员国釆取某种行动或措施。可见欧盟权威在成员国国家利益面前显得苍白无力。其次，企业缺少相应的行业内部制约机制。肉制品供应链上的每个环节检验都至关重要，政府监管不力，又没有相应的行业内部监管机制，该链条上的各主体不履行各自的检验与监督职责，那么肉制品安全就难以得到保障。欧%15郾4（总432）盟并没有规定对肉制品进行强制性检测，且同一产业链上的生产商、供销商和超市存在共同利益，它们之间很少进行相互制约，因此肉制品检测在很大程度上依靠企业的自律。产业链上的各个主体往往各自为政，一旦出现问题，立即撇清关系，相互推卸责任。在此次的马肉丑闻曝光后，各供应商纷纷撇清责任，最终将问题的矛头指向罗马尼亚供应商，而罗马尼亚也公开声明称未将马肉冒充牛肉，不存在任何欺诈行为，由此一来各个供应商都成了“受害者”。由于整个产业链上的各个主体各自为政，一旦出现问题不能通过各主体间的监督而查明问题的源头。如果在产业链上的各主体之间建立相应的制约机制，由其共同承担责任，一旦有问题发生，那么每个环节的主体都有推卸不了的责任，都要对问题负责，那么同一肉制品产业链上的各主体才会为了避免承担不必要的责任而主动积极地履行检验与监督职责，从而保证肉制品的安全。欧盟肉制品检测的制度缺陷在检测内容方面，欧盟的大量肉制品检测法规将检测内容限定在肉制品的安全卫生方面，而未对其成分检测做出相应规定。在欧盟的日常检测中，肉制品的 检测，即肉制品成分检测并不属于常规检测，其常规的检测主要是针对肉制品的药物残留量、细菌指数、污染残留等进行。欧盟的肉制品成分不作为常规检测的主要原因是其检测成本较高。根据比利时根特大学食品安全与技术系食品成分检测实验室主管米娅埃克豪特教授的说法 进行 一 次 肉 制 品 成 分 检 测 的 成 本 在 欧元。高额的检测费用使欧盟不可能毫无针对性地将肉制品成分检测作为常规检测。在检测频率方面，由于检测成本和法规政策等方面的原因，欧盟的肉制品检测频率也比较低。欧盟的相关法律并没有对检测频率等进行详细的规定，导致在实践中相关部门进行检测的频率并不令人满意。通过欧盟的常规检测是无法检测出在牛肉中掺杂马肉的，再加上政府检测频率低，这才使得通过“挂牛头卖马肉”非法牟利的制造商有了可乘之机。在“马肉风波”发生后，欧盟也在不断地寻求解决办法，并且明确表示今后将加强对肉制品的检测力度，协调各成员国进行更多的抽查检测。标签制度不完善欧盟在食品标签方面向来具有严格的限制，各成员国亦是如此。此次的“马肉风波”严重挑战了欧盟的食品标签制度，引发了欧盟民众的强烈不满。在此次的“马肉风波”中，斯潘盖罗公司从国外进口马肉，经过加工后更换标签冒充为牛肉出售，在事发后一口咬定是因为疏忽造成，但是经调查发现其前后的海关代码完全不一样，因此该事件不可能是由于单纯疏忽造成的。欧盟民众向来对食品标签持高度信任的态度，而在“马肉风波”中，食品标签中所注明的肉制品信息与实际情况不符，甚至相差很大，食品标签制度未能得到良好的落实，消费者的知情权受到严重侵犯。“马肉风波”爆发后，人们才恍然大悟，偷换标签等行为已是司空见惯的做法，只是迟迟未能受到政府的重视，这也揭示了欧盟在标签监管方面的不足。“马肉风波”中欧盟民众的不满主要是因为自己的知情权受到了侵犯，受到了欺诈，由此对欧盟的肉制品安全产生了怀疑，他们更多要求的是在肉制品上贴上详细真实的标签。缺乏可追溯的完整信息欧盟虽然规定了可追溯制度，但是在具体实践中缺乏完整的可追溯信息。欧盟建立了肉制品安全的可追溯机制，通过有效监控确保整个食品链中涉及的肉制品、饲料符合安全标准，一旦发生肉制品安全事件立即追查问题根源。但是在此次的“马肉风波”中，暴露出欧盟可追溯机制存在的问题。“挂牛头卖马肉”现象存在的时间之久远超出欧盟的预料，欧盟并未能及时高效地查出问题牛肉的来源，迟迟未能查清是从哪里开始在牛肉中掺杂马肉的。导致欧盟可追溯信息不完整的原因之一是欧盟对于违规行为的处罚力度不够。在欧盟，可追溯制度的建立是属于强制性的，尽管这种强制性要求使得欧盟可追溯制度建立的覆盖率很高，但是具体实践中可追溯信息的完整性远不如其覆盖率那样令人满意。政府注重可追溯制度的建立，在一定程度上忽视了具体操作中的信息完整度。欧盟肉制品安全监管措施的完善 开展大幅度的肉制品检测在马肉丑闻曝光后，欧盟食品链和动物健康常务委员会立即批准在欧盟范围内进行 、药品残留等多项肉制品检测，并且将检测结果及时向公众%15郾4（总432）公布。欧盟通过持续地关注流通市场中肉制品的掺假情况，恢复消费者对肉制品安全的信任。年月 日，欧盟食品链和动物健康常务委员会专家会议通过了第二轮肉制品检测计划，展开第二轮 检测，各成员国已于 年月 日起开展为期周的协调监管，并将于月 日向欧盟汇报监管结果。目前，欧盟一直持彻底解决肉制品欺诈问题的态度采取相应措施进行肉制品安全监管，由此可以看出欧盟对于肉制品安全的重视程度。建立欧盟食品欺诈网“马肉风波”后，欧盟认识到问题的所在，于 年 月建立 了 食 品 欺 诈 网（，）。由 个成员国食品欺诈联络点、非欧盟成员国冰岛、挪威、瑞士和欧洲刑警组织以及个委员会（健康和消费者总司）组成。建立 的目的在于能够在发生跨国食品安全违法案件时快速高效地展开跨境行政协助与合作。成员国可以通过 与欧盟交流监控信息，并且这种交流联络应该是持续性的。目前健康与消费者总司正在研制一种类似于 （饲料和食品快速预警系统）的 工具，使网络成员能够快速交流跨境食品安全违法案件的信息和数据，从而使整个 能够更加高效地运作。同时也是欧盟进行食品欺诈监管的一个论坛，在 年已经举行了两次会议。加强欧盟肉制品安全监管力量“马肉风波”使欧盟当局意识到欧盟在肉制品安全监管力量上的不足，于是试图通过各种方式加强监管力度。“马肉风波”后，欧盟决定在健康与消费者总司内建立一个专门的团队来处理肉制品欺诈，同时要求促进欧洲刑警组织适当地参与食品欺诈调查，加强欧盟肉制品监管机构、刑警组织、海关和司法机构等之间的协调合作，共同应对肉制品安全问题，尤其是肉制品欺诈问题。欧盟已从 年开始对食品检测员、警察、海关以及司法当局就肉制品安全欺诈的调查和监控技术进行新的培训，以增强其监管能力，并且要求汇集各成员国的可用资源和科研力量，提高实验室分析能力，发展特定的研究项目，强化专业监管能力。在强化监管能力的同时，欧盟强调食品诚信的重要性，计划在 年进行一个研究项目，由 个来自企业、学术界和政府机构的国际合作伙伴，协同开发确保食品和配料的新诚信体系。完善相关食品安全监管法律欧盟在 年月颁布了 关于降低食品欺诈发生率的协调监管计划（）和 欧盟协调监管 的财 政 援 助计划（）。在 中明确指出，为消费者供应的食品必须在标签中标明其所有成分，尤其是包含肉类成分的食品，在包装或标签中应标明该肉来自何种动物，如果在食品名称中提到一种成分，那么应在其配料表中标明各种成分含量百分比，以避免消费者对食品成分产生错误认识。欧盟成员国开展了为期个月的联合控制行动，以降低食品营销欺诈行为的发生频率，协调监控计划所产生的费用 由欧盟承 担。此 外，年 制 定 的 食 品 标 签 法（）已于 年正式生效适用。年月欧盟相继发布了修改 关于食品、饲料、动物健康与福利官方控制的征求意见书和制定的动物植物卫生法令的提案。欧盟成员国及特定的立法机构将制定新的草案，出台新的动物植物卫生法令。新的动物植物卫生法令将简化欧盟的食品安全控制规则，建立一个单一的食品安全监管框架，使得食品安全监管系统更加简单，具体操作更加容易。该法令中将提出一些新的要素，其中包括加大欧盟委员会的权力，使其有权要求成员国进行检测监控，而非建议；要求食品安全主管部门定期进行突击检查，对故意违法者给予经济处罚，使违法者无经济利益可图；建立“评分制度”，让消费者可以通过查询数据了解食品经营者的表现。目前，该法令的提案尚处于讨论、修订中，预计将于 年正式生效。欧盟肉制品安全监管措施对中国的启示 注重事前预防的肉制品安全监管理念首先，在法律政策上要加以完善。在欧盟的肉制品安全法律体系庞大涉及面广，基本覆盖了肉制品供应链的每个环节，各环节都有对应的安全标准和监管法规，而中国在此方面表现略为逊色，中国应该完善相应的政策法规，细化法律法规，扩大涉及面，努力做到肉制品供应链的各环节都有对应的安全标准和监管法规，实现肉制品安全的全程监控。但在细化和扩大涉及面的同时，须注意整个法律监%15郾4（总432）管体系的系统化，保证相关执法机构可以快速高效地执行具体法律法规。其次，加大事前监控的投入。欧盟在“马肉风波”大范围爆发后，持续进行肉制品相关检测，监控市场中的肉制品掺假及安全情况，为恢复消费者信心起到了重要作用。尽管 检测可以使掺假肉制品暴露无遗，但是由于其成本相对较高，许多国家并未将其纳入常规检测范畴，在中国也未将 检测列入国家有关要求内。年 月 日中国山东省发生的沃尔玛“五香驴肉、牛肉掺狐狸肉”事件，并不是通过政府机构抽检或者企业自检或送检发现的，而是在消费者购买了该肉制品后怀疑其存在问题，自行送到检测机构进行检测后发现的。事件发生后，食品药品监管部门才督促沃尔玛进行 检测。“一阵风”式的检查整顿，难以根治肉制品安全问题，只有建立真正的长效机制才是治本之道。中国应借鉴欧盟的经验，加大对肉制品检测的资金投入，加大对肉制品检测的研究及相应检测应用技术的推广，不断改进检测手段，同时提高检测频率。高度透明的问题处理机制“马肉风波”发生后，欧盟各成员国政府首脑纷纷出面表态，誓言消除肉制品安全隐患，并且积极采取措施应对肉制品安全危机，分别从法律、机构设置和监管机制方面进行革新，完善肉制品安全监管机制。在法律层面，欧盟积极展开肉制品相关法律法规的修改与制定工作；在机构设置层面，欧盟和部分成员国还成立专门机构负责从此次“马肉风波”中总结经验教训以完善各国的相关肉制品安全监管法律法规；在监管机制层面，为了应对肉制品安全问题，欧盟和成员国专门建立了食品欺诈信息网等机制，保障对肉制品安全案件进行快速高效的监管。通过欧盟在短时间内所采取的一系列举措可以看到，欧盟对于肉制品安全的重视程度。面对“马肉丑闻”，欧盟及成员国对此不遮不藏，不封锁消息，直面丑闻。欧盟将相关信息予以公开的做法在最大限度上舒缓了消费者的恐慌和不安，成为了最有成效的危机公关。这种直面丑闻，紧急采取行动，勇于承担责任，坚持食品安全高于一切的态度是值得中国政府和相关部门学习借鉴的。快捷高效的应急反应机制欧盟在“疯牛病”之后，建立了全球最先进的食品追溯机制，在此次“马肉风波”中，欧盟的肉制品安全可追溯机制在追溯问题牛肉方面发挥了不可替代的作用。此次风波中，爱尔兰首先发现问题，通过快速预警机制，迅速将有关信息传递给成员国与相关组织，为各方及时采取应对措施提供了方便，在一定程度上防止了问题的继续恶化，降低了公众的恐慌程度。欧盟能够快速查明问题牛肉来源与去向就是得益于其肉制品的产地标识制度和追溯机制。在中国，绝大多数肉制品安全可追溯框架体系尚不完善，一直采取“追赶型”的监管模式。针对这些问题，首先政府应当加大政策和财政支持，促进“优质优价”市场机制的形成，明确肉制品安全事件各主体的责任，实施责任激励，使企业在因建立可追溯机制而付出较大成本的同时能够得到补偿，获得利益，促使企业积极主动地建立可追溯机制并不断对其加以完善。通过建立肉制品安全信息平台和企业诚信档案等方式，定期向社会公布肉制品安全信息、企业信用等信息，或者通过建立消费者举报平台等方式，给企业以一定的社会压力，迫使企业建立可追溯机制并能主动提升可追溯水平，进而既保障了肉制品安全，又使经营者因获得消费者信赖从而获得经济利益。其次，鼓励企业实行规模化、一体化经营，树立品牌意识，鼓励企业从事品牌化生产经营。企业的规模化经营可以有效降低供应链上各供应商的风险规避程度，降低追溯成本，有利于肉制品安全信息的传递与共享，从而保障肉制品安全。严格的肉制品召回制度客观上讲，仅注重对肉制品生产加工过程的监管，不可能完全解决肉制品安全问题。广义的肉制品安全监管应包括事前预防，对养殖、屠宰、生产加工和销售的监管以及事后处理，因此在注重对肉制品生产加工过程监管的同时还要注重事后处理机制的完善。惩罚性赔偿和缺陷产品召回制度，作为事后救济手段可以起到惩罚违法者、保护消费者的作用。在发生“马肉风波”之后，荷兰政府试图与他国政府联系，以召回销往其他欧洲国家近万的牛肉。在中国接连发生的瘦肉精等事件，极大地触碰了公众对食品安全要求的底线，使得多数消费者对（下转第 页）%15郾4（总432）口的大市场，必须要有打造本国国际大粮商的决心和毅力，通过它们来抢占国际市场，争夺国际粮食贸易的主导权和定价权。（）形成政策合力，加大对中国农业的支持和保护力度。要充分认识家庭经营将在中国农业生产经营中占据基础性地位这一长期趋势，立足于国内外价差不断扩大的现实，探索实施既切实有效可行又符合中国加入 时承诺的目标价格政策形式，建立健全粮食目标价格制度。要弥补市场失灵，引导金融资源为“三农”服务，有效解决农民、涉农企业融资难问题。加快建立健全大宗农产品期货交易市场，形成完善的农产品价格形成机制。积极引进国外农业先进科技、种质资源，做大做强中国种业，推动中国农业跨越式发展。此外，中国还要充分发挥中国贸易促进协会农业行业分会等中介组织的作用，构建全国统一高效的农产品进口信息平台，为涉农企业提供信息服务，实现信息共享。（）进口多元化和农业“走出去”相结合，实现资源合理配置。要着眼于提高利用国际资源和市场的效率，加强对农产品贸易的长期规划，努力构建持续、稳定、高效的资源性农产品进口供应链。要推进进口市场多元化，降低对主要贸易国的进口依赖，减少贸易摩擦。在坚持市场导向和尊重企业自主决策的原则下，引导涉农企业尤其是民营农业企业开展对外直接投资，务实稳步推动农业“走出去”。要强化政府对农产品海外营销的支持力度，积极促进中国优势农产品出口，促进中国农业资源的合理优化配置。参考文献农业部农业贸易促进中心 粮食安全与农产 品贸易北京：中国农业出版社（上接第 页）肉制品逐渐失去了安全感。目前，中国在发生肉制品安全事件后对问题肉制品的召回率非常低。由于采取召回措施必然会对企业的经济利益和声誉等造成损失，必定会给企业带来一定的负面影响，因而企业会尽量避免进行食品召回，企业宁愿支付巨额的罚款也不愿意采取召回，即便被强制要求进行召回，食品企业也会想尽各种办法找各种理由推辞和拒绝召回。针对肉制品召回制度，中国应在借鉴欧盟经验的同时，结合自身实际情况完善制度设计。如果实施企业食品召回保险制度，在发生肉制品安全事件后，企业不必承担因召回所产生的费用而是由相应的投保部门承担，那么企业在不支付较大成本的同时又提升了企业品牌形象，其召回积极性必将极大提高。为了保障召回制度能更好落实，可以釆取强制险的方式，要求肉制品生产经营商在成立之初便购买食品召回险，使该险种得以普及，以保障肉制品召回制度的良好落实。参考文献杨丽娜，常雪梅欧盟食品安全公信力恢复不易 人民日报，（）魏 香 镜评 论 称 欧 洲 马 肉 风 波 凸 显 东 西 欧 国 家 矛 盾南方日报，（）崔悦假 肉 假 蛋 冲 击 欧 洲 食 品 业 信 誉 ：，（），（），（），吴黎明看欧盟如何搞定“马肉”风波 新华每日电讯，（）%15郾4（总432）