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ppp模式简介PPP模式简介 推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式是落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神的一项重要举措，是支持新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建现代财政制度的体制机制变革。2014年以来，随着国家财政部、国家发展改革委关于PPP政策的密集颁布以及各省市PPP项目的不断推出，一大批PPP项目“落地”实施。初步统计，目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已近万亿元。 【什么是PPP？】Public-Private Partnership，简称PPP，是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新。 从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构SPV (Special Purpose Vehicle)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。 在我国，PPP是指政府和社会资本合作模式。国家财政部在关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）中指出，PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。国家发展改革委在关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）中指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 【PPP典型特征】 伙伴关系。伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程，双方的权利、义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确。在这一合作过程中，政府和社会资本是平等主体，是一种“伙伴关系”。 利益共享。任何PPP项目都是公益性项目，不以利润最大化为目的。PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润，而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。 风险分担。这是PPP模式区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。在PPP模式中，公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。 【PPP起源及应用】 PPP起源于英国，兴起之初主要目的是为基础设施融资，具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。随后PPP的融资职能逐渐发展并覆盖大多数公共产品或服务领域。根据英国资深PPP咨询机构报道，应用PPP模式最成功的领域顺次是：公路、医院、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等。公路最为成功，相关定价模式和流程都较为成熟。医院、学校、政府建筑等PPP绩效记录则良好。发达经济体是当前PPP主要市场，加拿大、美国、英国、法国、比荷卢联盟、澳大利亚排名前六。发展中国家新兴PPP市场前景广阔，巴西、印度、哥伦比亚等国位于前列。 我国的PPP发展经历了五个发展阶段。第一阶段：探索阶段（改革开放1994年），当时项目是随机的，包括广州白天鹅酒店、北京国际饭店等。第二阶段：试点阶段（1994年2002年），党的十四大提出社会主义市场经济概念后，国家计委先后推出5个试点项目，叫做BOT试点，比较典型的有广西来宾第一电厂。地方也出现了一些项目，比如沈阳的自来水项目、上海浦东大桥项目等。第三阶段：发展阶段（2003年2008年），党的十六届三中全提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”后，建设部发布了大力推进市政公用市场化的指导意见。这五年里PPP项目量非常大，包括兰州自来水项目、北京地铁四号线等，但当时也出现了一批争议很大的失败项目。第四阶段：反复阶段（20092012年），受金融危机影响，政府出台四万亿经济刺激计划，国进民退导致PPP市场受到很大打击。2010年5月国务院出台“非公经济新36条”， PPP模式应用范围不断扩大。第五阶段：推广阶段（2013年至今）。国务院及国家发改委、财政部、住建部等政府部委都在研究相关政策，为PPP模式的深度和广度应用提供强有力的政策支持空间。从地方来看，各省份纷纷推出大规模发展PPP项目计划。部分媒体和专家表示，如果2014年是我国PPP模式的探路之年，那么2015年将成为各级政府和社会资本合作的元年。 【PPP适用范围】 根据国家财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知和政府和社会资本合作模式操作指南，PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。 根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。 【PPP模式选择】 根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南，PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。图1 PPP模式分类示意图类型（英文）类型（中文）定义合同期限备注O&MOperations & Maintenance委托运营指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。一般不超过8年政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费MCManagement Contract管理合同指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。一般不超过3年政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为TOT的过渡方式LOTLease-Operate-Transfer、租赁-运营-移交指将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。一般为2030年对于存量项目，LOT模式属于MC模式范畴TOTTransfer-Operate-Transfer转让-运营-移交指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。一般为2030年项目有偿转让后，政府暂无资产所有权；TOT模式较BOT模式风险小，投资回报率适当ROTRehabilitateOperate-Transfer改建-运营-移交指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。一般为2030年ROT模式属于TOT模式范畴BOTBuild-Operate-Transfer建设-运营-移交指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。一般为2030年BOOBuild-Own-Operate建设-拥有-运营指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。长期由BOT方式演变而来 PPP 有诸多具体模式，对已建成基础设施、现有基础设施改扩建、新建基础设施可分别采取O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO等具体模式。图1 PPP模式分类示意图 根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见，PPP操作模式选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，BOO、O&M等市场化模式推进。 【PPP项目付费机制】 PPP项目的付费机制约定了PPP项目中的风险分配和收益回报，主要包括三类： 政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公用事业项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化，或市政道路等不具备收益性的项目。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。 使用者付费（User Charges），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。 可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等。 【PPP工作流程】 按照国际惯例，PPP的工作流程一般可分为五个阶段：项目识别阶段、项目评估阶段、设计PPP项目合同、管理PPP项目交易和管理PPP项目合同。财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113号），共7章37条，对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范。主要内容：一是在项目投入方式选择上，引入国际通用的物有所值（VFM）评估方法，判断采取PPP模式与政府传统采购模式相比，是否降低项目全生命周期成本。二是在合作伙伴选择上，根据PPP项目采购特点，创新竞争性磋商政府采购方式，充分鼓励社会资本竞争。三是结合中长期财政规划，将PPP项目涉及的政府支付义务纳入同级政府预算实施统一管理。四是鼓励符合条件的地方政府融资平台项目向PPP模式转型，着力化解融资平台公司存量债务。 物有所值（Value for Money， VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。 全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。 竞争性磋商政府采购方式，财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。财政部政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法，规定了五种适用情形，在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中将具有较高的可操作性和适用性。图2 政府和社会资本合作项目操作流程图 【PPP合同体系】 PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。 根据国家财政部PPP项目合同指南，在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。图3 PPP项目基本合同体系 国家发展改革委政府和社会资本合作项目通用合同指南，主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段。原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选用。 【PPP应用主要原则】 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见，规定了PPP模式应用的五项主要原则。 转变职能，合理界定政府的职责定位。政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。 因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。 合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。 诚信守约，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。 完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。 【PPP应用风险与挑战】 风险分担和利益分配。PPP项目成功实施的关键性技术因素，主要涉及政府担保、调价机制和特许期调整这三个决策问题。一是对于如何确定项目中财政投资和担保最优规模及比例， 如何实现连续投入的动态管理，以及通过合理风险转移加强激励和促进保险投入，目前尚无更好的解决方案，但基于实物期权和现金流管理确定政府支出和担保上限，或通过财务模拟及压力测试确定风险承担比例的策略，得到了较大范围应用。二是公共产品或服务的定价问题尤为复杂。无论是按边际成本定价，还是目前我国主要采取的成本加成定价法，以及方兴未艾的高峰负荷定价及两部制定价，无一例外地均强调定价应基于成本，并认同适度价格管制，其目标无外乎既要保证项目运行及合理收益，又不损及公共利益。三是项目中的财政资金和特许权等公共资源，形成繁杂的有形、无形资产，甚至是商誉资产，其评估和定价具有相当难度，合理确定特许权配置和特许期调整是关键所在。 监管与市场自律的衔接。PPP 模式除了面临项目监管一般问题之外，还面临一些特殊问题，例如公共利益和市场机制协调，价格管制与公平竞争兼容，项目退出市场以及主体退出项目时的平稳性等等，总体来看，无非是监管与市场自律的衔接问题。宏观方面，必须从 PPP 模式制度体系建设以及公、私主体市场准入管理两个方面，发挥行政监管和市场自律的双重作用， 营造有利的市场和制度环境，促进市场有序竞争。微观方面，应该加强行政管理、绩效评价和财政投资项目动态管理，同时激发市场活力，优化竞争秩序，建立起包括价格监管、服务质量监管、退出监管和项目后评价监管等在内的全方位立体监管体系。 公共利益与有限政府建设。PPP 模式是“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的有效途径。但始终不能回避的一个问题是，有限政府如何通过市场化的 PPP 模式项目运作实现公共产品和服务的有效提供。事实上公共选择架构也尚未对大政府还是小政府更有利于保证公共利益作出明确回答。目前来看，充分发挥市场机制作用，建设有限政府，实现政府职能转变，是改革的方向和目标。既然如此，PPP 模式更不应该作为一个骑墙选项，而应成为有限政府撬动无限市场资源的重要途径。湖南现代城市建设发展研究中心公司简介一、 概况湖南现代城市建设发展研究中心，成立于2007年，是经湖南省民政厅注册成立的科研机构，业务主管部门为湖南省住房和城乡建设厅。具备城乡规划编制乙级资质、工程技术咨询乙级资质。6zCDSx7。中心以交通及城乡规划设计为重点，着力为客户提供交通项目全过程技术与管理服务，能优质高效地为社会提供公共交通、城乡规划、市政工程、各类工程专项设计与咨询、PPP方案设计与咨询、特许经营设计与咨询、工程咨询及项目策划服务。能为政府市政项目提供从规划设计、制定PPP及特许经营方案、到资源市场拍卖全过程的一揽子服务。1q0uRSj。作为高新技术和智力密集型研究机构，我们将人才视为企业发展的核心资源，致力于人才创新意识的培养和创新活力的激发，为人才施展才华提供良好平台，吸引了一大批高端专业人才，打造了一支高素质的专业技术和管理团队。同时，汇聚了省内重点大学和科研机构大批专家教授，在区域经济、生态城市、城市交通、市政建设以及公共资源经营与管理等领域开展课题研究，采取理论与实践相结合的模式，推进新型理论成果转化。GrxWmDn。中心一贯注重技术创新和设计创意，坚持以市场为导向、技术为核心，创造一流作品、造就一流人才和提供一流服务，为推进中国城乡建设的发展和建设美丽中国不懈努力。gn1loNQ。二、 专家团队肖志强：曾入湖南省综合评标专家库长沙第一批名单，曾任长沙市城市规划协会理事长、长沙市规划管理局总工程师。h3nANES。胡列格：曾任长沙理工大学交通运输学院院长、交通运输规划与管理学科硕士生导师，交通规划系统工程教授，交通部管理经济类教学指导委员会委员、湖南省交通运输协会理事、湖南省数量经济学会常务理事、湖南省系统工程学会理事、青年系统工程学会副会长、长沙市青年经济学者研究会常务理事。7BnKnwA。陈维亚：留美博士后，中南大学交通运输工程学院，运输系副主任 ，省内城市公共交通规划、运营与管理 智能交通系统、交通信息与控制研究专家。8X7ndwR。三、 合作交流公司成立以来，注重加强行业的横向纵向联系，与多家单位建立了长期战略合作伙伴关系。主要合作单位有 “湖南省城市公共交通协会”、“湖南建华科技有限公司”、“长沙理工大学”、“中南大学”。2kZuRUA。四、 专业领域及典型案例城市交通规划：城乡公共客运、城市综合交通规划、自行车与慢行系统规划、交通影响评价；典型案例：株洲市公交线网规划、郴州市公交线网规划、湘阴县城市公共交通专项规划、汨罗市城市公共交通专项规划、耒阳市城市公共交通专项规划、衡山县城市公共交通专项规划、祁阳县城市公共交通专项规划、韶山市城乡公交一体化规划、沙坪工业园公交停保场交通影响评价、长沙高铁南站公交组织方案；NRSujIK。城乡规划设计：城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计、现代产业园区规划、美丽乡村规划；1zpV2d3。典型案例：湖南农业博览园规划设计、永州市零陵区20个村庄规划、竹泉山美丽乡村规划；市政工程规划：综合管廊规划、户外广告规划、环卫工程规划、停车设施规划、燃气专项规划、电动汽车充电站规划、混凝土专项规划；C73XqN7。典型案例：益阳市混凝土行业发展专项规划、吉首市停车设施规划、沅江市城市户外广告专项规划、冷水江市城区环卫规划、衡东县城镇燃气规划、衡山县城镇燃气规划、慈利县城镇燃气规划；fwz7Rw6。特许经营及PPP方案设计：市政公用事业特许经营、政府PPP方案咨询与设计；典型案例：吉首市天然气特许经营实施方案工程咨询及可行性研究：城市建设课题研究、建设项目可行性研究报告典型案例：住建部城市步行与自行车慢行系统建设标准、国家发改委城市步行和自行车交通系统建设标准及对城市清洁发展作用的研究YWayeTO。