人口迁移流动与城镇化发展战略任务.pdf

北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会中图分类号：F124文献标识码：A文章编号：1008-7621（2024）01-0107-11人口迁移流动与城镇化发展战略任务任远（复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海 200433）摘要：本世纪以来，特别是2010年以来，我国人口迁移流动和城镇化表现出的特点是：流动人口数量继续增长，人口流动向东部地区尤其是东南沿海地区转移，人口迁移流动存在“南强北弱”和“北人南迁”趋势，人口城镇化水平继续提高和中西部地区城镇化增长更快，人口更明显地向特大城市和超大城市集聚，带来超大、特大城市数量增加，并在此基础上带动若干核心城市都市圈和城市群发展等。结合人口迁移流动态势，直面我国城镇化发展进程所面临的战略任务，提出应加快推进农业转移人口和流动人口的市民化，在城镇化过程中实现更加平衡的国家发展，以及在不同地区实践多样性和因地制宜的城镇化发展。关键词：人口迁移流动；城镇化；市民化；农业转移人口经济和社会发展带动人口迁移流动，人口向城市地区集中促进了城镇化水平提高和城市体系变化。人口迁移流动也是造成“区域人口增减分化”的最主要原因。随着国家人口进入负增长阶段，人口迁移流动对人口国土空间分布、分区域人口城镇化发展的影响将表现得更加突出。基于对我国人口迁移流动空间动态的分析，本文将对当前城镇化发展面临的突出挑战和相应战略任务开展思考和讨论。一、人口迁移流动的基本态势（一）流动人口数量继续增长根据历年 中国人口统计年鉴 的数据，我国流动人口数量在20142019年间，从2.53亿下降到2.36亿，似乎表现出达到顶点并逐步下降的趋势。但第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据表明，我国流动人口数量仍然在继续增长，2020年达到3.76亿。人户分离的人数也在快速增长，达到了4.93亿。根据 第七次全国人口普查公报（第七号），在城市行政区内的人户分离数量从2010年的0.4亿增长到2020年的1.17亿。说明无论是市辖区内部的人口流动性，还是我国总体的人口迁移流动，均在继续增强。“七普”中我国流动人口数量增长很快，有一些技术上的原因。这次普查实施了以户籍数据、电信数据等各类大数据为依托的辅助调查支持，人们能够通过对流入地和流出地的共同调查，及时把握人口迁移流动信息。这种方法减少了普查的漏登率，能更准确地把握人口流动现象。在传统普查登记方式下，迁移流动人口往往会因信息难以掌握而出现漏登，但是有了电信数据的核对，便得到更加准确的人口流动信息。这可能部分解释了“七普”中人户分离和流动人口数量快速增长的原因。抛开统计方法，流动人口数量快速增长更主要的原因，还是受到国家经济社会发展的驱收稿日期：2023-09-30基金项目：教育部哲社重大课题攻关项目“新时代特大城市管理创新机制研究”（20JZD030）作者简介：任远（1972），男，复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博士生导师，苏州大学中国特色城镇化研究中心、新型城镇化与社会治理协同创新中心兼职研究员。-107北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会动。最近10余年来的若干区域发展重大规划，例如长三角、珠三角、京津冀等区域发展战略的实施，“一带一路”建设的推进，以及高铁、道路等交通基础设施改善，会推动城镇化的发展，也会增加人口迁移流动的便利，这些都带动了流动人口数量的增长。我国流动人口数量增长的另一个原因，在于户籍改革仍然相对较慢。根据历次全国人口普查数据，2010 年我国户籍人口城镇化率为32.50%，常住人口城镇化率为49.68%，二者的差距是17.18%；到了2020年我国户籍人口城镇化率为 45.40%，常住人口城镇化率为 63.89%，二者的差距是18.49%，相对于2010年仍然略有扩大。在 2014 年制定的 国家新型城镇化规划（20142020年）中，确定了解决“三个一亿人”的任务，即促进约亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约亿人在中西部地区就近城镇化。这些任务虽圆满完成，但农业转移人口落户的速度还是慢于人口迁移流动新增的速度，带来流动人口总量仍然继续增长。超大规模的人口迁移流动，构成了我国“人口规模巨大的现代化”的一个重要方面。相对于人口的出生率和死亡率都已经下降到了极低水平，人口迁移流动成为当前我国人口变动最突出的人口现象。可以说，我国已进入“流迁中国”的时代。特别是对于具体区域来说，人口迁移流动成为影响该地区人口总量和结构变动的最主要力量。例如，农村地区的老龄化程度高于城镇地区，而且二者的差距仍然在扩大，其最主要的原因是从农村到城镇的大量人口迁移流动，而迁移流动人口更大比例是年轻人口，这使农村地区的人口年龄结构相对变得更老，而流入地城市地区会随着年轻人口的迁入降低老龄化的程度，甚至人口年龄结构变得更年轻。在劳动力迁移仍然构成人口流动主体的同时，家庭迁移现象也随之发展。家庭迁移主要表现为家庭成员以家庭团聚为目的的随迁流动，如随迁儿童、随迁配偶和随迁老人等。家庭迁移往往表现出多期动态迁移的特点，即往往是家庭中的成年男性率先迁移，随后带动配偶、子女和家庭成员共同迁移。由于家庭迁移在发展，以及流动人口本身随着在城市居留时间的延长带动家庭形成，使得流动人口的生活模式表现出日益增长的家庭化迁居特征1。随着2010年以来大量的开发项目建设，扶贫搬迁、生态移民、易地搬迁、工程移民等各类不同类型的人口迁移流动增长很快。人口迁移流动的态势还表现在国际移民数量增加，即使是受到了2020年开始的新冠疫情影响，但“七普”数据仍说明，从 2010年到 2020年，我国国际移民的规模从59万增长到84万。在国际移民分布中，云南的国际移民增长很快，主要由于跨境务工商贸的发展。随着经济社会的不断发展、商务交流活动的增多和休闲旅游需求的释放等因素，会进一步增强人口的流动性，人口迁移流动的类型正表现得更加丰富。（二）人口向东部地区尤其是东南沿海地区迁移流动根据“七普”数据统计，2020年我国东部地区的人口比重占 39.99%，中部地区占 25.87%，西部地区占 27.16%，东北地区占 6.98%。与2010年相比，东部地区人口比重上升了2.01个百分点，中部地区下降了0.9个百分点，西部地区上升了 0.12个百分点，东北地区下降了 1.23个百分点。人口国土空间分布的区域增减，表现出我国人口迁移流动在总体上继续向经济发展水平较高、城镇化水平较高的东部地区特别是东南沿海地区转移。西部地区的人口比重基本保持不变，这说明我国人口地理分布的“胡焕庸线”保持稳定。人口空间变动主要是“胡焕庸线”东南半壁的中部地区向东部地区转移。“七普”数据表明，我国跨省迁移的流动人口数量超过1000万的若干省份包括广东（2962 万）、浙江（1619 万）、上海（1048万）、江苏（1031万），都位于我国的东南沿海地区。这些地区的流动人口占常住人口的比重也更高。省际迁出人口数量较多的省份包括河南（1610万）、安徽（1152万）、四川（1036万）、贵州（845万）、湖南（804万）、江西（634万）、湖北（599万），这些中西部省份是我国主要的人口流出地区。而西藏、青海、宁夏、甘肃的省际流入和流出人口均较少。（三）人口迁移流动存在“南强北弱”和“北人南迁”趋势20102020年，我国东北地区人口总量减-108北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会类别北方省份的流动人口数量（万人）南方省份的流动人口数量（万人）跨省迁移的流动人口数量-北方省份（万人）跨省迁移的流动人口数量-南方省份（万人）从北方省份往南方省份流动的人口数（万人）从南方省份往北方省份流动的人口数（万人）北往南的流动人口/南往北的流动人口2000年53289111110831333404210.812010年7667144362332625511117201.542020年14207233743609887520909922.11表2我国北方地区和南方地区的流动人口数量少了10%左右，华北地区人口总量增长5%，但是低于全国平均的增长水平，西北地区人口增长略高于全国平均水平。我国北方地区人口在20102020年的增长率比20002010年期间增长放缓。与之相较，我国南方地区人口总量增长明显，南方省份20102020年人口数量增长率高于20002010年的人口数量增长率。表1以“秦岭淮河”作为我国的南北分界线，计算了我国南方和北方省份的人口总量及比重变化。从20002010年，我国北方省份和南方省份的人口总量都有增长，二者占全国总人口比重基本保持不变。从20102020年，我国北方16个省份人口占总人口比重从42.3%下降到 40.9%，南方 15个省份的常住人口数量占全国比重相应上升，从57.7%增长到59.1%。说明我国人口国土空间分布的重心“向南转移”，“南强北弱”的人口空间分布进一步强化。表1我国南方和北方地区的常住人口数量和比重类别北方地区常住人口数（亿人）南方地区常住人口数（亿人）总计（亿人）北方地区人口比重南方地区人口比重2000年5.247.1912.4342.2%57.8%2010年5.647.6913.3342.3%57.7%2020年5.768.3414.1040.9%59.1%注：以“秦岭淮河”一线作为南北的分界线，属于北方的省份有北京、天津、河北、陕西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆16个。其余15个省份为南方（统计不含港澳台），该分类方法参见朱宝树的研究2，下文的南北界定与此相同。“南强北弱”的人口空间布局折射出人口流动的“北人南迁”。从2010年到2020年，以“秦岭淮河”为南北分界，我国南方各省份GDP在全国占比从 57.08%增长到 64.59%，相应地，北方16个省份占全国GDP比重从42.92%下降到35.41%2。南北之间经济发展不平衡的扩大，带动了人口由北向南的迁移流动。从表2可以看到，2020年我国1.25亿发生跨省迁移的流动人口中，流入地位于南方省份的有8875万，占71.1%；在我国3.76亿跨街道乡镇的流动人口中，位于南方地区的有 2.34 亿，占59.1%。流动人口更主要地集中在我国的南方地区。相对于20002010年，20102020年期间南方和北方地区的流动人口数量均有明显增长，而南方地区流动人口数量的增长大于北方地区。从南北之间的人口省际流动来看，2000年“从南方省份流入北方省份的流动人口数”大于“从北方省份往南方省份流动的人口数”；2010 年出现转折，“北往南”的流动人口数为1111万，“南往北”的流动人口数为720万，“北往南”的流动人口数量超过了“南往北”的流动人口数量；2020年的差距进一步拉大，具体来说前者有2090万，后者为992万。从“北往南”与“南往北”的比值看，2000年为0.81，2010年为1.54，2020年提高到 2.11，说明“北人南迁”的趋势在进入本世纪以后得到进一步强化。二、人口迁移流动视角下的人口城镇化在人口迁移流动过程中，我国城镇化水平不断提高。人口迁移流动的方向带来不同城市人口的增减变动，影响城市体系结构和空间形态，以及不同区域人口的增减变动，影响人口空间结构变动和区域城镇化的分化。从人口迁移流动角度来观察当前我国人口城镇化的基本态势，表现出以下基本特点：（一）人口城镇化程度继续提高，中西部地区城镇化水平增长更快我国正经历着超大规模的人口迁移流动和-109北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会快速的人口城镇化发展。人口城镇化水平在1982 年 为 20.91%，到 了 2020 年 已 经 增 长 到63.89%。城镇人口数量在 1982 年为 2.15 亿，2020年增长到9.02亿。这样大规模的城镇化过程在人类历史上是绝无仅有的。当前我国绝大多数人口已经居住在城镇。而且，改革开放以来我国人口城镇化的速度在加快，在 19821990年，人口城镇化率平均每年提高0.69个百分点；从 19902000 年，每年提高 0.98 个百分点；在20002010年，人口城镇化率平均每年提高 1.35个百分点；20102020年平均每年提高1.42个百分点。东部地区是我国城镇化程度最高的地区，2020年人口城镇化程度达到70.8%，城镇人口数量占我国城镇人口总数的44.32%。但是，相对于20002010年期间，20102020年间我国东部地区的城镇人口数量的增长率、城镇化率的增长幅度都有所下降，城镇化增速在放缓。在20002010年，我国东部地区人口城镇化率从45.3%增加到 59.7%，增加了 14.4 个百分点；在20102020年期间，东部地区人口城镇化率从59.7%增长到70.8%，其增长幅度为11.1个百分点，表现出增长有所放缓的态势（见表3）。与之相应，在20102020年间，我国的中西部地区相对于东部地区，城镇人口数量增长更快，其城镇化水平提高更明显。在2020年，中部地区城镇化水平为59.0%，西部地区为57.3%，这两个地区在20102020年间人口城镇化率分别增长了15.4个百分点和15.8个百分点，都明显高于本世纪前十年的增长幅度，也已经快于同期东部地区。中部地区和西部地区的城镇人口数量占全国城镇人口总数的比例分别为 23.9%和24.4%，对我国城镇化率增长的贡献率在提高。中西部地区城镇化率的增长速度超过东部地区，实际上是一个正常的现象。20世纪70年代，诺瑟姆（Northam）在其著作 城市地理学 中提出了城镇化发展过程的S形经验曲线，第一阶段是城镇化水平低于30%的城镇化发展初期，这一阶段城镇化率增长缓慢；第二阶段是城镇化水平在30%70%之间的城镇化中期，该阶段城镇化率增长迅速；第三阶段是城镇化水平高于70%的城镇化后期，这一阶段城镇人口增长速度下降，城镇化率逐步趋向稳定。当前我国东部地区已经进入城镇化发展的后期阶段，实现了相对较高程度的城镇化发展，因此其城镇化率的增长会相对放缓；中西部地区仍然处于城镇化水平快速提高的城镇化中期。对中长期发展进行预判，中西部地区城镇化率的显著增长，会是我国城镇化发展的明显特征。东北地区在 2020 年的人口城镇化程度为67.7%。在20102020年间，其跨省人口流出数量增多，常住人口总量下降，但是城镇人口数量还是有微弱增长（同期东北地区城镇人口数量的年均增长率只有0.55%），所以东北地区城镇化水平仍然提高了约10个百分点。东北地区的城镇人口数量占全国城镇人口总量的比重已经从 2010 年的 9.42%下降到 2020 年的 7.41%，其对我国城镇化水平提高的贡献率也非常微弱（仅有1.55%），说明东北地区在我国城市体系中的相对地位在下降。表32000年以来不同地区的人口城镇化率及变化地区东部地区中部地区西部地区东北地区合计不同年份人口城镇化率200045.3%29.7%28.7%52.1%36.9%201059.7%43.6%41.5%57.7%50.3%202070.8%59.0%57.3%67.7%63.8%城镇化率的变化2000201014.4%13.9%12.8%5.6%13.4%2010202011.1%15.4%15.8%10%13.5%数据来源：根据历次全国人口普查资料汇编和各地区所属各省（区、市）的人口普查公报整理。（二）人口向特大城市和超大城市集聚，带来超、特大城市数量增加在人口迁移流动和城镇化的过程中，不同城市的人口流入、流出和城市人口增长态势并不一致，这带来了城市体系的变化。表4显示了本世纪以来，特别是在20102020年间我国不同规模城市的人口增长。超大城市和特大城市的人口增长更加明显，2020年我国已有6个超大城市，11个特大城市；城区人口在50万500万之间的大、中型城市（含I型大城市、型大城市和中等城市）的城市数量和城市人口数量继续增长，城市人口的年增长率在 2%3%之间；城区人口在20万50万之间的I型小城市的城市人口基本没有增长；而20万人口以下的型小-110北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会城市规模超大城市特大城市型大城市型大城市中等城市型小城市型小城市合计城市个数20063410509121123860720104410509823320860720206111367119239152607城区人口数（万人）20064330323238848539632266093198361132010608327173943844168227278282638110720209859789050421108183997687205752014城区人口年增长率2006-20108.87%-4.25%0.38%-0.29%1.92%2.44%-3.04%1.35%2010-20204.95%11.25%2.49%2.76%2.10%0.55%-3.13%3.16%表4不同规模城市的人口数和年增长率（20062020年）城市的城市数量和城市人口数下降明显。说明特大城市和超大城市是我国人口迁移流动的主要目的地，我国的城市体系正变得更加集聚。在此趋势下，近年来我国特大城市和超大城市数量在继续增加，例如苏州已经从I型大城市跃升为特大城市，杭州也已经从特大城市成为超大城市。根据 2022年城乡建设统计年鉴，我国当前有 8 个超大城市和 11 个特大城市。同时，一些地区特别是西部和东北部地区的小城市出现了城市人口净流失，表现出比较明显的城市收缩现象。我国城市的分布和城镇人口分布也基本位于“胡焕庸线”的东南部，与国家人口空间分布格局一样，表现出“东南半壁更加密集，西北地区比较疏散”的特点。随着人口更主要向特大和超大城市迁移流动，我国城镇体系出现了由北京天津、上海、深圳广州和成都重庆等作为支点的宏观菱形结构。（三）核心城市都市圈和区域性城市群快速发展人口向较大规模的中心城市集中，带动核心城市都市圈以及大都市圈的发展，并带动城市群快速发展。中心城市和外围地区构成的都市圈人口规模普遍超过千万，其中，中西部和东北地区的都市圈人口总量相对偏小。与我国人口迁移流动的空间态势相应，珠三角地区核心城市都市圈的人口增长明显较快，然后是长三角地区和中西部省会城市所在的都市圈，东北地区都市圈人口增长相对缓慢。基于“十四五”规划定义的19个国家级城市群统计，其总体的城镇化水平为68.3%，基本上覆盖了我国82.3%的城镇人口，我国已经越来越表现出以城市群为依托的城镇化发展态势。特别是京津冀、长三角、珠三角、长江中游城市群和成渝城市群这五大城市群，其发展相对成熟，容纳了我国46.7%的城镇人口，解释了20102020年间我国城镇化率增长的50.9%，是我国5个最主要的城市群地区，也是我国人口迁移流动的主要集聚地区。其中，长三角地区和珠三角地区的城镇化水平分别达到了81.02%和94.58%，构成具有庞大经济实力的高密度城市区域。三、城镇化发展的主要挑战和战略任务（一）加快推进农业转移人口和流动人口的市民化通过对人口迁移流动和城镇化发展基本态 本表中不同规模城市的城区人口数据来源于 中国城市建设统计年鉴，由于统计年鉴对2006年之前和之后的城区常住人口统计口径有所不同，前者采用的是“城市人口”，后者则定期公布“城区人口”数据。所以本表采纳2006年以后同一口径的人口数据来分析城市体系结构的变化。注：根据 标准 的规定，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：城区常住人口小于50万的城市为小城市，其中，20万50万的城市为型小城市，小于20万的城市为型小城市；城区常住人口在50万100万的城市为中等城市；城区常住人口在100万500万的城市为大城市，其中，300万500万的城市为型大城市，100万300万的城市为型大城市；城区常住人口在500万1000万的城市为特大城市；城区常住人口大于1000万的城市为超大城市。-111北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三三丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁丁14000020004000600080001000012000京津冀关中平原中原辽中南哈长海峡西岸山东半岛成渝长江中游珠三角长三角天山北坡宁夏沿黄兰州西宁滇中黔中呼包鄂榆山西中部北部湾三三三三三三三三丁丁丁丁丁丁丁丁2000年2020年2010年图1我国不同城市群的城镇人口数（单位：亿人）势的分析可以发现，我国流动人口规模继续增长，人口城镇化率提高很快。但是，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化水平，并且二者的差距仍然在扩大。这一现象从改革开放以来就开始出现，到目前为止并没有出现根本性的缓解，表现出城镇化过程中农业转移人口和流动人口市民化不足。也就是大量人口进入了城市，但是并没有获得城市居民同样的制度支持和社会权利。这个现象被一些学者评价为是“未完成的城镇化”3，或者是“浅城镇化”和“表面上的城镇化”。“浅城镇化”的出现，在城镇化发展的前期有一定的“合理性”。自1970年代末开始改革开放以来，我国城镇化发展第一个阶段的突出任务是促进农业剩余劳动力进入城市，解决非农化问题。其核心指标是人口的城镇化。但是，现在我国已经进入城镇化发展中后期，在当前农村的劳动生产率水平下，农业剩余劳动力已经基本被吸纳干净，大量迁移流动人口进入城市工作和生活。我国城镇化发展第二个阶段突出任务已经转变为促进农业转移人口市民化，实现“人的城镇化”45。推进市民化的需求得到增长，其原因还在于新生代农民工和流动人口的行为特点发生了变化。当前流动人口的平均受教育程度有明显提高，流动人口在城市长期居留的意愿提升，流动人口家庭化迁居的比重增加，因此他们对城市的需求更加丰富。相对于19801990年代在城市工作的农民工往往从事劳动密集型的制造业、建筑业和在非正规部门就业，当前流动人口的职业分布更加广泛，他们对城市生活质量的需求提高了，迫切要求提高市民化，以获得更加公正平等的基本公共服务。如果不加快解决农业转移劳动力和流动人口市民化不足的问题，会给城镇化发展带来隐患。首先，这会加大城市内部流动人口和本地人口的社会分离，不利于城市的社会整合。而这一社会分离在城市失业率上升的情况下，可能还会孕育社会危机，增加社会冲突和社会不稳定性。其次，市民化不足也会扩大城乡之间的不平等，特别是随着流动人口年龄增长，他们在劳动力市场中会处于更加不利地位，往往有许多人不得不被动返回农村，则会进一步放大城乡不平等，以及强化城乡二元结构的社会阶层再生产模式。再次，缺乏市民化的流动人口往往很多仍在城市从事非正规就业和非定居性居住，导致不少流动人口居住在生活设施简陋、安全隐患突出的“城中村”地区，这对流动人口的发展能力和人身安全产生不利影响，制约家庭消费，也削弱了他们对自身人力资本的长期投资，从长期来看不利于城市的劳动力供给。因此，随着农村人口“非农化”进入城市的任务已经基本完成，流动人口的市民化不足正表现为城镇化面临的突出矛盾，制约人民生活福祉增进，构成城镇化发展面临的突出障碍。加强农业转移人口和流动人口市民化，不-112北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会仅意味着积极吸纳迁移流动人口进入城市工作和生活，更需要通过制度化的支持使其能够结构性地融入城市，能够在城市稳定居住、长期居留和实现其在城市内的社会整合。通过加快城镇化过程中的市民化，能够使迁移流动人口转化成为流入地城市的居民，从而能够为城市发展和城市的未来提供稳定的劳动力资源，构建创新发展的源泉。而且，流动人口的市民化有助于带动家庭成员的随同迁移，提高他们的家庭消费，有助于农村人口在转移进入城市的过程中转化成为稳定的中产阶级，为中国经济增长提供消费动力。这也构成当前我国转向扩大内需驱动经济发展的有效策略。同时，流动人口的市民化有助于实现我国城乡结构和社会阶层结构的调整，真正使中国社会从农业社会进入城市社会，实现城乡整体发展和共同富裕，并进而推动实现社会主义现代化的发展目标。在城镇化发展过程中，加快农业转移人口和流动人口的市民化具有迫切性和必要性。要实现城镇化的高质量发展，其中的一项重要内容是积极推进市民化、实现“人的城镇化”。从推进市民化的角度来看，有若干制度建设要点值得重视：第一，继续深化户籍改革，推动流动人口市民化。户籍制度是我国人口和社会管理的基础性制度。流动人口市民化不足的直观原因是户籍制度改革过慢，流入到城市中的人口并不能够得到所在城市的户籍。常住人口城镇化和户籍人口城镇化的差距在扩大，表明大规模流动人口转移进入城市获得城市户籍的人口数量，还是慢于农村人口迁移流动进入城市的人口数量。这意味着，在城镇化发展过程中加快市民化改革，首先需要继续加快户籍改革，继续放松农业转移劳动力，以及所有迁移流动人口在流入地城市的落户。从2014年以来，我国已经实施了相对丰富的户籍制度改革，扩大农业转移人口在城市落户。从建制镇和中小城市开始，已经逐步放开了城区人口300万以下城市的落户限制，并正在放宽城区常住人口 300万500万的 I型大城市落户，完善500万人口以上的特大、超大城市的积分落户。户籍制度改革在这十年中是在逐步放松的。当前我国人口迁移流动的流向主要是向特大、超大城市流动，因此当前户籍制度改革的突出任务，是如何加快特大和超大城市的户籍制度改革。也就是说，由于特大、超大城市户籍改革相对较慢，而人口迁移流动的主要方向是向特大和超大城市转移，这构成制约我国城镇化发展的突出矛盾。应该注意到，进入本世纪20年代以来，我国特大和超大城市户籍改革的步伐先后有所加快，武汉、杭州、西安、上海都开展了一些户籍政策调整。“人才新政”“人才争夺战”标志着一些特大、超大城市之间出现了竞争性的劳动力市场和相互促进的户籍改革6。但是，当前户籍制度还是比较倾向于人才户籍，相对重视吸纳优秀青年人才和创新人才，人才落户的门槛有明显下降，特大城市中普通就业方式的落户仍然非常困难7，而且户籍制度的落户限制也影响家庭化迁居，造成流动人口中单身迁移比重相对较高8。在未来城镇化过程中需要更加扩大普通劳动者的户籍落户，加强与家庭和民生相关的户籍改革，推动特大城市的居住证制度建设，才能更加有利于流动人口的市民化。需要说明的是，户籍制度实际上并不是造成户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差别的唯一因素。迁移流动人口并非都寻求在流入地城市永久定居，会存在相当比例的“回流迁移”。流动人口的“居留”或“回流”，受到流入地城市因素和流出地因素的综合影响。因此，需要从城乡整体角度考虑流动人口在城镇定居和永久居留的制度障碍，但是显然，户籍制度对于流动人口市民化的限制，及对构建国家统一劳动力市场的阻碍是明显的，更加开放的户籍制度改革有利于支持人口的迁移流动和实现其市民化。第二，加强流动人口基本公共服务的均等化供给。更为重要的是，流动人口市民化不足表现在他们和本地居民相比，难以获得均等化的基本公共服务和福利支持。城市基本公共服务存在明显的“户籍歧视”，流动人口的公共服务满意度也更低9。流动人口虽然进入了城市，但是他们的生活却不能充分城市化，公共服务资源不均衡带来的“推力”是不容忽视的重要问题10，推进流动人口市民化，要求城市公共服务-113北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会体系逐步开放，其服务范围应该逐步面向居住在城市的所有居民，而不是拥有本地户籍身份的人口群体，使流动人口在城市生活和发展的需求得到更好满足。毋庸讳言，流动人口在城市生活中面临着从婚孕服务、妇幼保健、生育保险、托育托幼、就业服务、医疗保健、住房保障、养老服务等广泛的制度排斥和公共服务差别。促进市民化，需要提高流动人口的就业质量，完善社会保障；改善生活居住环境和提供住房保障；加强流动者的终身教育和培训，加强对随迁儿童教育的支持；缓解流动人口比较严重的健康损耗等。特别是随着流动人口的平均年龄在提高，流动人口在城市居留的时间延长和家庭化迁居逐步发展，流动人口对于城市公共服务的需求更加凸显。实施这些公共服务制度改革，扩展均等化的基本公共服务，有助于减少城市内部的社会不平等，促进流动人口的市民化。与此同时，城市公共服务资源配置应该考虑流动人口的集聚，按照常住人口而不是户籍人口来配置资源，这有利于减少各种“城市病”，提高城市生活的品质。第三，推动城乡联动和区域一体化的制度改革。农业转移人口和流动人口市民化不足，受到城乡和行政区间制度壁垒的影响。这些制度壁垒甚至在一个特大城市内部也是存在的，并影响人口在城市行政区内部的人户分离，带来了诸多不便。推进农业转移人口和流动人口市民化，不仅需要城市部门的制度改革，也需要农村部门的制度改革；不仅需要破除流入地各项公共服务制度的限制，也包括破解流出地阻碍人口迁移流动的限制，逐步打破影响人口迁移流动的各种制度壁垒。例如，农村土地产权和土地制度的相对不确定性，会限制农民工的迁移转移和城镇化。如果农村居民的农地财产利益不能得到制度保证或者难以实现，会削弱农民工在城市的永久居留和落户意愿。迁移流动人口需要经常返回农村，从而宣示其对土地的财产性权利，这也是人口迁移表现出循环迁移的一个原因。因此，实现农地确权，完善农地流转的制度安排，包括宅基地和集体建设经营用地土地利益的市场交易制度建设，有助于支持人口迁移流动，有利于农业转移人口在城市的永久居留和市民化。如果允许落户城市的农业转移人口保留其在原来农村中的财产性利益，将有助于减少农业转移人口在城镇落户的阻碍。同时，由于我国不同地区社会经济发展和福利体系存在较大差距，地区化的公共服务计划阻碍人口迁移流动和市民化的实现，例如不同地区社会保障计划难以相互衔接，这些会损害市民权利的确立和维护。总之，促进流动人口的市民化，不仅需要流入地城市的制度建设，也需要城乡和国家整体性的制度建设，在促进发展人口市民化的过程中，推动国家统一大市场的逐步成形。（二）在城镇化过程中实现更加平衡的国家发展我国不同地区的人口迁移流动表现出不一样的特点，有人口流出的地区、有人口流入的地区，不同区域之间的人口变动表现出增减分化。当前我国人口迁移流动的总体趋势是“西人东迁”“北人南迁”。人口迁移流动是城乡之间、不同地区之间发展不平衡的内在结果。由于东部尤其是东南沿海地区相对更高的发展水平，带动人口流动继续向这些地区集聚。人口迁移流动向南部地区转移表现得更加明显，也说明经济格局的南北不平衡，正表现得更加突出。根据朱宝树的研究，进入本世纪以来，我国“胡焕庸线”的西北和东南半壁，其人口分布占比、经济总量占比和人均GDP的比值没有发生太大的变化，国土空间的东南半壁和西北半壁的发展不平衡仍然没有得到有效缓解2。我国的中部和西部地区经济增长更快，而中西部人口占国家总人口的比重下降；东北地区经济总量占比下降，同时其人口总量也下降得更快，这些带来我国人口经济关系的空间格局总体上表现得更加平衡，特别是东西关系更加平衡。但是，如果从“南北关系”来看，我国北方地区经济总量所占比重下降非常明显，南方的经济总量比重提高，带动了人口从北到南的迁移。虽然我国北方地区的人口总量比重下降，南方地区的人口总量比重上升，但是南北之间的人均GDP差距仍然在继续扩大。我国区域发展中东西关系的不平衡有所缓解，而南北发展的不平衡在扩大，也可以从人口城镇化发展的空间态势中表现出来。中西部地-114北京行政学院学报 2024年第1期法律 社会区城镇化发展速度快于东部地区，二者之间的差距在减少；南部地区的城镇人口增长的幅度比北方地区更加明显。相对于20002010年，20102020年南方地区的流动人口总量增长更加显著，从北方迁往南方的流动人口数量也进一步远大于从南方迁往北方的流动人口数量。“北人南迁”带来南方地区城市人口数量增速更加明显，特别是广州、成都、杭州、重庆、东莞、苏州等城市人口增长突出，这些城市近年来的经济增速也明显更快。相应地，发生城市人口显著减少的情况主要在我国的北部地区，特别是东北地区和西北地区的一些资源枯竭、产业薄弱的城市。这也折射出城镇化发展的南北差距也在进一步扩大。在我国城镇化过程中，城乡发展的不平衡也在继续扩大。2020年，城镇居民家庭人均可支配收入是4.3万元，农村居民的纯收入是1.71万元。虽然就城乡收入比来说，城乡收入比从2010年的3.23下降到2020年的2.56。但是，城乡收入的差距实际上还是在扩大，城乡居民年人均可支配收入差额在 2017 年是 2.3 万元，到2020年已经增长到2.6万元。当前我国发展需要突破“发展的不平衡不充分”问题。从人口迁移流动和城镇化发展的空间格局看，我国区域发展和城乡发展的不平衡仍然非常显著，因此需要将促进实现更加平衡的国家发展作为一项重要战略任务。一种看法认为，我国应该通过促进人口从东部向中西部地区转移，减少农村人口的流失和人力资本损失，以及促进人口返乡创业，从而使国家发展更加平衡。但实际上，在城镇化发展过程中实现更加平衡的国家发展，并不能简单地试图减少人口迁移流动，甚至是通过引导人口向中西部转移、从城市向农村转移来实现平衡，这样的“人口逆城镇化”策略反而会扩大区域和城乡间发展的不均衡。实现更加平衡的国家发展，需要加强对发展水平相对较低的区域（如中西部地区和东北、西北地区）进行投资，加强对乡村振兴和对农村现代化发展的投资，加强对后发展地区的财政转移支付，以及促进公共服务均等化。同时，我国人口迁移流动正继续向东部地区尤其是东南沿海地区转移，超大、特大城市和周边都市圈地区的人口集聚现象表现得更加突出，应该适应人口迁移流动和城镇化发展，减少影响人口流动的制度障碍，从而加强劳动力资源市场配置的流动性，促进区域性和国家统一大市场建设。对于城镇化发展来说，应该破除影响“人口流动”的“水闸”，积极支持人口的迁移流动和进入城市，包括进入超大、特大城市。在户籍制度、社会保障制度等很多方面，当前存在限制人口迁移流动的诸多限制，需要通过制度改革支持人口的城乡迁移、跨地区流动，才能促进人力资源和劳动力市场的