中德公务员制度比较研究.doc

一、引言近几年,中国各地都出现了公务员考试热的局面,公务员考试热潮更是一浪高过一浪.2013年底的国家公务员考试共有138。3万人报考,比2012年130万人高出了8。3万人，相当于每个岗位有53名竞争者，招录20839人也达到十年来的最高值。公务员考试的大热与公务员制度本身是密切相关的.这种公务员热反应出我国公务员制度存在亟需解决的一些问题。世界各国的公务员制度不尽相同，各有特点，本文就选取德国的公务员制度进行阐述，取其精华与我国的具体国情有机结合，对于我国公务员制度改革意义重大。二、德公务员制度简要阐述(一）德国公务员制度概况德国的公务员制度经历了三个阶段：1713年威廉一世首先在法官选用时实行了考试录用制度,随后政府录用工作人员也实行考试录用制，这就是最初的公务员起源阶段;1871年德意志帝国统一,1873年德国颁布了第一部官员法，进一步完善了公务员制度，这是第二阶段；1919年德意志联邦共和国成立，结束了君主制,宪法中作出“公平、平等、竞争录用国家工作人员,全心全意服务于公众”的规定。1953年德国根据宪法的规定，制定并颁布了联邦官员法、联邦官员法供养福利法等公务员管理制度的法律法规，使德国的公务员制度日渐完善和成熟。德国的公务员制度还包括公务员的权利义务、需要遵循的原则、其工资及晋升制度、考核制度、监督与处分制度以及培训等内容，具体规定在相关法律法规中都有详细说明,在此就不赘述.（二）分类根据工作的性质，德国公务员分为政府公务员、事业公务员和合约公务员三大类。其中公务员政府和其他两类公务员之间区别比较大。为了保障政府的正常运做，德国法律剥夺了政府公务员的罢工权利.这类公务员的总人数约有170万。而对于事业公务员和合约公务员则保留了他们罢工和组织工会的权利.从某种意义上将，政府公务员类似于我国的行政机关公务员和参照公务员管理的事业单位公务员,事业公务员类似于我国从事公共事务的全额拨款的事业单位，而合约公务员类似于工勤人员和政府雇员。后两类公务员的权利基本与公司雇员相同,可以组织工会、谈判工资等等。另外一种分类方法是根据所服务的机构的层级划分的。即有联邦（国家）公务员、州(地方）公务员和城镇政府公务员。其中，联邦政府公务员大约占全体公务员的10(也就意味着是全体劳动力的1.5%）。（三）录用方式德国招聘公务员有个鲜明的特点，它不采取统一考试和统一招录的方式，而是按岗位的需要随时进行招录工作。其工作程序一般是，由人事部门根据职位空缺情况，向社会公开招考职位，提供报考信息.同时,组成公务员调配委员会。委员会首先要根据匿名的个人档案按比例挑选出一定数量的候选人。个人档案挑选在委员会挑选的过程中十分重要。委员会进行挑选时所看到的档案全是匿名的，只能根据档案的客观情况按照标准挑选。档案记载的主要信息包括学习成绩、工作考勤、时间观念等,如有不良记录，基本无法进入候选人范围。需要指出的是，德国政府机关特别关注一个人的时间观念.挑选公务员的标准是：“并不一定要特别聪敏的人,而是要遵守纪律、讲信誉、守时、脚踏实地的人。如果有不守时的记录,一般不会入选.显然，这带有德意志民族讲纪律、守时的文化特点。笔试一般按照1/10的比例优选.在笔试后，胜出的1/10的候选人要参加大约半小时的口试。口试需要组成另外的委员会,这个委员会一般包括人事处长和用人单位各个部门的代表。如果要获得正式任用，年龄必须达到27岁以上。原因是，一般而言，在经历了大学毕业和中学毕业最初几年的职业选择后，这个年龄阶段的人对职业的选择较为坚定。另外一个限制是身体健康。如果一个人的身体健康状况不佳,是不可能成为正式公务员的。在这方面,德国做的甚至很极端.以至于体重也成为人事部门关注的问题。例如，如果说一个人在试用期内体重超标,一般会得到人事部门的警告，要求其在限定的时间内减重。如果不能减重，则不会正式录用。原因是,公务员的收入和医疗保险是由纳税人支付的，人事部门不能招录那些可能对纳税人所纳税收造成额外风险和负担的人。从录用这方面来说，中德两国都采用现代世界各国普遍采取的考试的方法来择优录取公务员,在某些意义上来说，这种方式保证了录用机制的公平性与合理性，确保了公务员队伍的高素质与高效率。（四）晋升制度公务员级别与其学历有关。各个类别公务员晋级的起点不同。第9级职员要求的文凭是高中会考通过者,而且成绩要在2分以上。而警察、消防队员从第8级开始晋升.参加培训也曾是晋级的重要途径.例如税务官、会计、警察等。停止带薪参加三年制高等专科学校培养专门的技术公务员（类似我国的干部学院或者党校）后，可以从9级晋职到13级.司处级以上的精英层官员，要在大学以比较优异的成绩毕业.员晋升渠道很多，除了可依表现、工龄晋升之外，还可参加公开考试直接升职。对那些表现特别突出的公务员，破格晋升的机会也很多,但破格晋升的,需经过一年试用期.无论哪种情况，政府部门都会事先公布职位和录用条件。（五）工资制度德国公务员工资制度主要特点有实行职衔类别工资制度、实行高额工龄补贴制度、调整工资由议会和政府共同决定.中国公务员实行职级工资制，即职务级别工资制。中国与德国在工资制度上都遵循功绩制，都是职级工资制。工资也一般都由基本工资、补贴和奖金三部分构成.两国在这方面的制度差异是较小的.但是在实际的操作中会发现，两国公务员的工资的具体数额的差距客观存在.这毫无疑问要归于经济社会发展程度的差距。需要说明的是,两国的公务员工资水平相比于两国国内的其他职业的工资水平而言是较高的.三、对完善中国公务员制度的思考（一）公务员多样化行政机关公务人员与国家的关系可以多样化。德国的政府公务员、职员和工人就其实质而言都是“公务员，与国家的关系分别是勤务关系、聘任关系和劳动关系，这种多样化的关系,有利于克服稳固的公务员身份的消极一面，提高了公共行政效率.目前我国公务员是单一的“勤务关系，管理方式也是单一的,这种缺少灵活性和激励约束机制的关系其不利的一面已逐步显现，官本位、高成本、低效率成为国家行政机关难以解决的突出问题.因此,我们可以借鉴德国公共行政人员的多样化的关系方式，其目的在于降低行政成本,提高公共行政效率和服务质量。（二）完善公务员激励制度首先是薪酬方面。西方国家在公务员薪酬方面一向是采取高薪养廉的措施，“稳定的高收入福利政策，是吸引优秀人才到政府服务的保证。相比德国，我国公务员的收入和社会保障稍显不足。此外，德国普通公务员则实行级别工资制,一般都可以一直由初级公务员晋升到高级公务员,这样公务员的收入有保障。我国实行的是“ 职务+级别”的工资制度,每个职务都对应一定的级别段，若职务得不到晋升，到一定级别就升不上去。使得众多的公务员只能往职务这条独木桥上挤,所设的级别不能起到激励作用。其次是升迁方面.德国的公务员制度决定无论公务员所在单位级别的高低，同样起点的公务员,如果个人资质相差不大的情况，在薪酬和升迁方面都相差无几。但是，我国职务的设计上等级十分突出,所在的机关越大职务就越高，其级别相应的也就高。例如在省级和在县级,同样是公务员，级别却差很多，这样不利于对公务员的激励机制更好的发挥作用。（三） 推进公务员制度改革公务员制度的改革，必须与政府的职能调整、政府自我管理方式的改革完善配套进行，且需要有法律的支撑，否则有可能流于形式，甚至带来相反的效果。改革开放以来，我国政府机构进行过四次大的改革，但其结果却难尽人意，伴随着一次次机构改革的趋势是机构的不断膨胀，人员的不断增加。究其原因就是政府的职能转变不够，政府的管理方式改革不到位,且没有法律做其保障。在公务员制度改革上应吸取机构改革的教训,向德国学习。德国是法制国家,做任何事情都有法可依，依法行事,在公务员管理和制度改革方面更是如此,建立了完善的法规体系，保证了公务员队伍的稳定和每次改革的顺利推进。因此，我国公务员制度的改革要取得成效，就要与政府的职能调整和管理方式的改革配套进行，重要的基础是要以立法做支撑，以法律做保障.参考文献1宋世明，玉红樱。中国公务员制度:对西方经验的拒绝、改造、引进和超越J。经济社会体制比较，2010.(6）2姜海如。中外公务员制度比较M.北京。商务印书馆,20033王路阔,吴东亚。关于完善我国公务员监督制度的思考J。魅力中国，2010，(6）4 侯京民。德国公务员制度的发展及其启示J。国际瞭望，2005.（4）3 张永红。 德国公务员制度对我国公务员制度建设的几点启示J。云南科技管理,2008。(4）4