拜登政府的阿富汗政策：动因、路径、影响与前景.pdf

拜登政府的阿富汗政策:动因、路径、影响与前景李青燕【内容提要】拜登 2021 年就任美国总统伊始,即面临抉择美军在阿富汗的去留问题。延续自奥巴马政府以来美国在反恐战场的收缩态势及全球战略重心持续东移,以集中力量应对大国竞争为由,拜登政府最终选择结束延宕二十年的阿富汗战争。随着美军快速撤离,阿富汗塔利班(阿塔)重新掌权,瓦解了美国在阿富汗预置的战后布局。尽管对阿塔夺权不满,但美国当前无意再次军事介入阿富汗,转而采取有限接触与经济制裁等手段,以期削弱阿塔政权或改变其政策行为。美国及其西方盟友的孤立与制裁令阿塔临时政府面临经济、安全和外交诸多困境,但阿塔执政两年多来局势总体趋稳,经济社会发展向好,希望与国际社会建立正常关系。伴随中美博弈升级,美国在中国周边加速推进“印太战略”,拜登政府的阿富汗政策将遵循低成本谋取高收益原则,以服务于美国的全球战略。美国沉迷于地缘政治竞争,不仅加剧了地区冲突与对抗,而且对国际社会尤其是地区国家推动阿富汗国家重建与维护地区和平稳定带来了挑战。【关 键 词】拜登政府 阿富汗 大国竞争 印太战略【作者简介】李青燕,中国国际问题研究院发展中国家研究所副研究员,研究方向为南亚问题与中国周边外交。【基金项目】本文系国家社科基金一般项目“美国对阿富汗政策演变与中国对策研究”(项目批准号:21BGJ052)的阶段性成果。【DOI 编码】10.16717/ki.53-1227/f.2024.02.002.2001 年“911”恐怖袭击事件后,美国以反恐之名发动阿富汗战争,至2021 年 8 月美国完成从阿富汗全部撤军,阿富汗战争持续二十年之久。美国先后四任总统经历阿富汗战争,战争花费高达 2 万亿美元,美军伤亡 2.4 万余人,阿富汗战争成为持续消耗美国国力“流血的伤口”。拜登政府上台后,明确将大国竞争作为美国全球战略主轴,拉盟友全力推进“印太战略”,急于结束阿富汗战争以获取更多资源用于对华竞争。但撤军并不意味着离开,美国在推进撤军12进程的同时,着手进行战后在阿富汗的政治与军事安排。然而,阿富汗塔利班(以下简称“阿塔”)在短时间内控制阿富汗全境,让美国的“预案”失效。眼看军事干涉失败,拜登政府重操制裁工具,试图继续影响阿富汗局势走向。拜登政府“印太战略”意在重塑印太地区秩序,打造遏华包围圈,阿富汗乱局成为影响中国周边安全的不稳定因素。阿富汗问题曾是中美推进合作的主要领域之一,但拜登政府将中国视为“最大的地缘政治挑战”,对阿政策或将配合对华围堵,掣肘地区合作,增加安全风险,中美在阿富汗问题合作方面面临着严峻考验。一、拜登政府阿富汗政策的动因与路径2021 年初,拜登政府上台伊始,阿富汗问题就成为其亟待解决的棘手难题。在维持既得利益与付出高昂成本的权衡之下,拜登政府决意“止损”,即彻底结束阿富汗战争,不再将这一“烫手山芋”交给下一任总统。但拜登政府最初制定的是“全面撤军计划”,即以新“和平方案”(Afghanistan Peace Agreement)来维护美国在阿富汗的战后利益,以“最恰当”的方式结束这场“没有尽头”的战争。然而美国仓促撤军,阿塔卷土重来,打乱了美国在阿富汗的后续计划。尽管美国从阿富汗的泥潭中脱身,但美国对阿富汗的预期落空,同时恐怖主义威胁亦是美国无法忽视的存在。美国在阿富汗的利益重新聚焦反恐,即确保阿富汗境内恐怖组织不对美国及其盟友构成安全威胁。虽然美国对阿塔重新执政强烈不满,但无意再次动用军事力量推翻阿塔政权,而是藉以政治施压、经济制裁等低成本手段弱化阿塔政权力量,或迫使阿塔在美国关切的政策走向上做出妥协。(一)阿塔夺权打乱拜登政府的战后安排受全球战略重心东移、反恐战线持续收缩、大国竞争日趋激烈等因素影响,美国早在奥巴马政府时期已着手推进从阿富汗的撤军计划。但彼时的撤军计划包括美国在阿富汗的战后政治、经济与军事安排。奥巴马执政后期,为获得在阿富汗长久驻军的合法性,美国与其扶植的卡尔扎伊政府签订了 持久战略伙22拜登政府的阿富汗政策:动因、路径、影响与前景Vanda Felbab Brown,“The US Decision to Withdraw from Afghanistan is the Right One,”https:/www.brook-ings.edu/blog/order-from-chaos/2021/04/15/the-us-decision-to-withdraw-from-afghanistan-is-the-right-one/,访问时间:2023 年 2 月 6 日。伴关系协定 与 双边安全协定,为美国在阿富汗保留驻军提供法律保障。美国还推出“新丝绸之路计划”(New Silk Road Initiative),承诺为阿富汗国家重建提供经济援助。特朗普执政时期奉行“美国第一”原则,为减少“不必要”的资源支出,美国制定了缩减版“退出战略(Exit Strategy)”,对阿富汗的战后安排已大幅缩水,但仍表示将保留在阿富汗空中打击、特种部队作战及情报搜集能力。拜登政府接手后,也尝试与阿富汗加尼政府合作,通过建立过渡政府、制定停火协议等政治安排,维护撤军后美国在阿富汗的利益和影响力。拜登政府先是表示将重新评估 2020 年 2 月美国与阿塔签署的和平协议(多哈协议),重点审核阿塔是否遵守承诺与恐怖组织切断联系,期间还悄然推出了新的“和平路线图”。拜登留任特朗普时期阿富汗和解事务特别代表扎勒米哈利勒扎德(Zalmay Khalilzad),以尽快推进此路线图。2021 年 3 月,哈利勒扎德向阿富汗时任总统加尼提出一个组建“参与式政府(Participatory Government)”的“和平方案”。哈利勒扎德提议参照 2001 年底的波恩会议召开涉阿富汗问题国际会议,邀请阿富汗国内各方及国际社会代表参加,共同讨论组建过渡政府。随后,阿富汗媒体披露了“和平方案”的具体步骤。在国际层面,由联合国举办中国、俄罗斯、美国、巴基斯坦、伊朗和印度六国外长及阿富汗问题特使参与的国际会议,共同推动阿富汗内部和谈进程;在地区层面,邀请土耳其主办阿富汗政府与阿塔的高级别谈判,完成制定新宪法、组建“和平政府”及签订全面永久停火协议等关键性安排;在国家层面,阿富汗成立包容性政府,由阿政府与阿塔对等派员组建,包括行政、议会和司法三大部门,主要负责新宪法制定,然后将权力移交给根据新宪法选举产生的正式政府。对此方案,加尼政府与阿塔均不愿接受。美国一方面向加尼政府施压,迫使其同意组建过渡政府;另一方面则让巴基斯坦做阿塔工作,接受美国的“和平方案”。此外,拜登政府还寻求地区国家的合作与支持,参加俄罗斯主办的莫斯科阿富汗问题会议,并在多哈召开中俄美巴四方会谈,就“和平方案”与撤军计划试水各方的反应。然而,急于“脱困”的拜登政府并未给予“和平方案”以落实的时间,在“和平路线图”进展不顺利的情况下启动了美国的撤军步伐。拜登于 2021 年 4月 14 日宣布全面撤军计划,即美军自 5 月 1 日前开始从阿富汗撤离,至 9 月 1132印度洋经济体研究(2024/2)Nisha Desai Biswal,“The New Silk Road Post-2014:Challenges and Opportunities,”US Department of State(Archived Content),https:/2009-2017.state.gov/p/sca/rls/rmks/2015/236214.htm,访问时间:2023 年3 月5 日。The TOLOnews,“Afghanistan Peace Agreement,”https:/ 年1 月8 日。日前完成全部撤军任务。出于对美国撤军后阿富汗局势的乐观评估,拜登还给阿富汗政府做出各种承诺,包括:保持对阿富汗的安全支持,向 30 多万阿富汗安全部队提供培训和装备,以及协助阿富汗政府与阿塔之间展开和谈;继续向阿富汗提供人道主义和发展援助,确保阿富汗妇女和儿童获得相应权益。但拜登政府的承诺很快随着阿塔卷土重来而化为泡影。美军为保障自身安全,开启“速撤”模式,美军在阿富汗战场的突然抽离,让阿富汗政府与阿塔之间脆弱的力量平衡迅速崩塌。阿政府军溃逃,阿塔攻城略地,在8 月的短短十余天就拿下阿富汗主要城市,并接管首都喀布尔,开启“阿塔 2.0 时代”。拜登政府仓皇撤离所有美国驻阿人员,震惊世界的“喀布尔时刻”不仅令美国的政治信誉遭受重创,也让美国预留在阿富汗的“政治资产”损失殆尽,拜登政府亟需寻找新“工具”以应对阿塔执政之下的阿富汗局势。(二)反恐成为拜登政府对阿富汗主要诉求面对美国国内及西方盟友的质疑,拜登政府以应对大国竞争为由,竭力为其撤军政策辩护,称美国在阿富汗的使命已完成,即“基地”组织不能再利用阿富汗的领土袭击美国,况且美国在阿富汗的任务从来不是进行“国家建设”。拜登强调中国和俄罗斯才是美国真正的“战略竞争对手”,而中俄则希望美国无限期陷在阿富汗泥潭里。尽管大国竞争是拜登政府从阿富汗全部撤军的有利借口,但美国无法忽视阿富汗潜在的恐怖主义威胁。自 2021 年 9 月阿塔成立临时政府以来,阿富汗安全局势持续动荡,地区恐怖主义威胁显著上升。“伊斯兰国呼罗珊分支”(IS-K)、“巴基斯坦塔利班运动”(TTP,简称“巴塔”)、“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”(简称“乌伊运”)、“东突厥斯坦伊斯兰运动”(简称“东伊运”)等盘踞在阿富汗的跨境恐怖组织42拜登政府的阿富汗政策:动因、路径、影响与前景The White House,“Remarks by President Biden on the Way Forward in Afghanistan,”https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/14/remarks-by-president-biden-on-the-way-forward-in-afghani-stan/,访问时间 2023 年 1 月 18 日。The White House,“Background Press Call by a Senior Administration Official on Afghanistan,”https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/04/13/background-press-call-by-a-senior-administration-official-on-afghanistan/,访问时间:2023 年 5 月 15 日。The White House,“Remarks by President Biden on Afghanistan,”https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/16/remarks-by-president-biden-on-afghanistan/,访问时间:2023 年 5 月 15 日。The White House,“Remarks by President Biden on the End of the War in Afghanistan,”https:/www.white-house.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/31/remarks-by-president-biden-on-the-end-of-the-war-in-afghanistan/,访问时间:2023 年 5 月 25 日。活动猖獗。据联合国报告显示,美国撤军后“基地”组织和“伊斯兰国”在阿富汗呈现快速增长态势。“基地”组织死灰复燃,与阿塔保持共生关系;“伊斯兰国”发展到4000 至6000 名成员,在阿富汗至少13 个省设有据点和营地。其中,“伊斯兰国”将矛头对准阿塔政权并频繁发动恐怖袭击。为壮大声势并向阿塔政权施压,“伊斯兰国”把袭击目标扩展至在阿富汗的国际组织及外国驻阿机构。2022 年 9 月以来,巴基斯坦、俄罗斯、中国驻阿机构设施和人员相继遭受恐怖袭击。同时,阿富汗邻国巴基斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦等频繁受到阿境内恐怖组织的越境袭击,中亚国家和巴基斯坦国内的安全形势趋紧。俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦国防部门评估,阿富汗动荡局势对中亚国家打击恐怖主义和毒品走私的压力陡增。据巴基斯坦冲突与安全研究所(PICSS)发布的安全报告显示,2023 年巴基斯坦共发生 645 起暴力袭击事件,同比增加 70%,造成 976 人死亡,1354 人受伤,成为 2015 年以来恐怖袭击事件发生最多的年份。紧邻阿富汗的开伯尔省和俾路支省是恐袭发生最为严重的地区。巴和平研究所(PIPS)年度安全报告指出,78%的恐怖袭击来自巴塔、“伊斯兰国”和“俾路支解放军(BLA)”。巴基斯坦政府与巴塔在阿塔临时政府斡旋下曾一度展开和谈,但 2022 年 11 月巴塔再度撕毁停火协议,在巴基斯坦发动多起大规模报复性恐怖袭击。阿富汗乱局为各类恐怖主义组织滋生与蔓延提供了温床,恐怖主义外溢风险持续上升。拜登政府可以选择放弃阿富汗,但无法不重视以阿富汗为策源地的恐怖主义威胁,毕竟“911”事件的阴霾犹在。拜登政府在首份 国家安全战略 报告中重申,将确保阿富汗不再成为威胁美国及其盟友安全的庇护所,并要求阿塔对其反恐承诺负责。撤军后美国三次派出代表团与阿塔高层在多哈展开接触,关键诉求是阿塔兑现反恐承诺。阿塔承诺不允许阿富汗领土成为恐怖组织对外发动袭击的基地,但表示不会与美国合作打击阿境内恐怖组织,包括“伊斯兰国”。而美国对阿塔曾包庇“基地”组织头目本拉登一事恨意未消,也不可能将其视作“可靠的反恐搭档”。同52印度洋经济体研究(2024/2)Jeff Seldin,“UN Report Warns Al-Qaida,Islamic State Growing in Afghanistan,”https:/ 年 6 月 10 日。Pakistan Institute for Conflict and Security Studies,“2023 Ends with 70%Increase in Militant Attacks,81%Rise in Deaths:PICSS Report,”https:/ 年 12 月 29 日。Pakistan Institute for Peace Studies(PIPS),“Pakistan Security Report 2023,”https:/ 年 7 月 8 日。时,拜登政府认为当前的恐怖主义活动在地理上呈现分散化且流动性增强,因此通过占领或重建某个国家而使美国免受恐怖袭击的做法已失效,应采用特种部队突袭或空中打击等“高效”方式来完成反恐任务,而非大规模驻军行动。为此,美国更加依赖合作伙伴的支持,实现从“美国主导-盟友支持”转变为“盟友主导-美国支持”的反恐模式。为维持美国对阿境内目标的军事打击能力,美国一直在阿富汗周边寻找“盟友”,试图在阿富汗的邻国如巴基斯坦或中亚国家设立新的军事基地。俄乌冲突爆发后,美国趁俄罗斯陷入乌克兰危机无暇顾及“后院”,加紧推动军事存在以重返中亚。美国国务卿布林肯在与中亚五国外长举行的“C5+1”会议上,多次表达希望在中亚地区重新建立军事基地或中转基地的意愿。为避免引火烧身,曾在阿富汗战争中为美国提供过军事基地的乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦,拒绝再次向美国开放军事基地。为此,拜登政府转向强化提升“超视距”反恐能力,利用无人机、巡航导弹等对阿富汗境内目标实施远程打击。(三)拜登政府重挥制裁“大棒”打压阿塔政权美国从阿富汗“一走了之”,留下一个满目疮痍、积贫积弱的阿富汗。美国虽然认识到“以军事行动来重塑其他国家的时代已经结束”,但并未反思其军事霸权、武力干涉给阿富汗人民带来的深重苦难。美国不甘心在阿富汗“战略失败”,联手西方盟友孤立和制裁阿塔政权,利用金融、经济和外交等手段,继续影响阿富汗局势走向。当前,拜登政府对阿富汗政策主要寻求惩罚和削弱阿塔政权,以改变其内外政策行为。同时,在国际层面表明美国及西方国家对该政权的反对立场,对阿塔形成高压威慑。采用的方式和路径主要是限制与阿塔对话或接触,维持甚至加强对阿塔政权的制裁,并联手伙伴国家挤压阿塔政权生存空间。拜登阿富汗政策既延续了美国在阿富汗一以贯之的低投入博取高回报原则,又映射出美国对昔日战场敌手短期内难以消弭的仇视与抵触,试图借助极限施压“重塑”阿塔。具体表现在以下几个方面:在外交领域,美国不承认阿塔政62拜登政府的阿富汗政策:动因、路径、影响与前景Mark Perry,“How Biden Will-and Wont-Battle the Pentagon,”https:/ 年 7 月 8 日。The White House,“National Security Strategy,”https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Bi-den-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.访问时间:2023 年 7 月 8 日。James Dobbins,Andrew Radin,Laurel E.Miller,“Engage,Isolate,or Oppose American Policy Toward the Is-lamic Emirate of Afghanistan,”Rand Corporation Report,May 2022,P.13-14.权,并阻止其他国家率先承认该政权;终止对阿塔高层人员海外旅行禁令豁免,限制阿塔参与国际政治活动;阻挠阿塔获得在联合国及其他国际机构代表权。在经济领域,不支持阿塔参与国际和地区经贸合作与互联互通,要求国际组织和机构暂停推进在阿富汗援建项目;对阿富汗人道主义援助只通过非政府组织渠道,不经手阿塔临时政府,主要以现金方式存入指定的阿富汗国际银行(AIB)。在金融领域,冻结阿富汗央行资产及要求国际金融组织暂停对阿富汗资金支持或发放援助资金;限制美国金融机构与阿富汗银行合作,将阿富汗排除在美国主导的国际金融体系之外。在反恐领域,由于缺乏阿富汗周边军事基地及无法与阿塔建立反恐合作,美国依靠自身技术和能力提升网络侦查能力并加大情报搜集力度,通过“超视距”打击完成反恐任务。二、拜登政府阿富汗政策的影响美国的孤立与制裁给亟待获得国际社会承认、处于经济危机中的阿塔政权以沉重打击,但阿塔临时政府既未如美国所期待的那样崩溃瓦解,也没有在美国关切的施政策略上做出改变。拜登的阿富汗政策因其“仓促撤军导致阿塔夺权”,先是在美国军政界引发争议,尤其是面临共和党的抨击和追责。撤军后拜登政府对阿政策转向“孤立”,阿富汗问题不再是美国的优先事项。美国藉以金融封锁、政治施压等手段,只能部分地满足其在阿富汗的利益诉求,但却加深了阿富汗经济危机和社会矛盾,对阿富汗和平重建的消极影响持续发酵。第一,阿富汗经济基础羸弱且长期依赖外援,美国对阿塔政权“卡脖子”,令阿富汗经济处于崩溃边缘,进一步加剧人道主义危机。在阿塔控制首都喀布尔之后,美国立即冻结阿富汗中央银行大约 95 亿美元资产,并施压国际货币基金组织(IMF)切断阿富汗获取资金途径,其中包括暂停向阿富汗发放现值约4.6 亿美元特别提款权(SDR)。世界银行也暂停向阿富汗支付援助项目资金。后迫于国际舆论压力,拜登政府宣布将阿富汗存于美国的 70 亿美元的解冻资金分为两部分,其中 35 亿美元用作赔偿金支付给“911”事件遇难者家属,剩余则转移至瑞士设立阿富汗信托基金(Afghan Fund),用于所谓“帮助稳定阿富汗经济”,但阿塔政权实际上无法得到该资金。拜登政府堂而皇之地瓜分侵吞阿富汗资产,其强盗行径令阿富汗人民迄今未得到急需的“救命钱”,也让困顿中的阿富汗经济雪上加霜。联合国人道主义事务协调厅报告显示,2920 万阿富汗民众需要人道主义援助,其中 1530 万人面临严重的粮食危机,现有的国际援助72印度洋经济体研究(2024/2)水平无法满足阿富汗当前人道主义救助需求。美国还对阿富汗滥用单边制裁,阻碍阿富汗战后重建及国际组织对阿富汗的人道主义施援。红十字国际委员会行动部主任马丁许普表示,美国制裁阻碍了国际社会为阿富汗提供人道主义援助,让红十字国际委员会在阿富汗的运转面临挑战。美国对阿富汗实施金融封锁,阿富汗银行系统尚未恢复正常运作,国际资金流动受到限制。代理银行不愿与阿富汗银行系统进行交易,除了金融部门安排不善,还面临国际反洗钱和打击资助恐怖主义的制裁风险。贸易和其他支付几乎完全通过非正规渠道进行,长期以来作为阿富汗家庭重要来源的海外汇款也受到阻碍。2023 年 7 月底,美国代表团与阿塔临时政府官员在多哈举行会谈,美国仍以阿塔政权缺乏透明度和资金监管能力不足为由,未放松对阿富汗央行资产的冻结与制裁。同时,对阿塔发布的女性接受高等教育禁令不满,布林肯表示美国将继续利用财政手段对阿塔施压,让其“付出代价”。第二,由于阿塔与境内恐怖组织关系复杂,阿富汗反恐陷入困境,并面临美国“超视距”打击导致的主权受损与平民伤亡的风险挑战。阿富汗境内恐怖组织众多,大致分为两类:一类是与阿塔对抗的“伊斯兰国”,二者势如水火,阿塔掌权后全力打击“伊斯兰国”,并警惕其对阿塔队伍的渗透与分化。但由于阿塔自身反恐能力有限,不仅对“伊斯兰国”清剿不力,而且还频繁地受到恐袭侵扰。另一类则与阿塔有着千丝万缕联系,有的曾与阿塔并肩作战抗击美军,如“哈卡尼网络”“印度次大陆基地组织”“巴塔”“乌伊运”等。为了更好地巩固执政地位并稳定安全局势,阿塔与有关组织进行整合。例如,“哈卡尼网络”高级将领通过在临时政府担任要职实现了政治“转身”,其领导人西拉杰丁哈卡尼出任代理内政部长、哈利勒哈卡尼任代理难民事务部长。对于无法吸收兼并的跨境组织则采取“不准搞恐袭、流动受限制、行动需审批、人员要登记”等措施予以管控。阿塔多次向国际社会和地区国家承诺,不允许任何恐怖组织利用阿富汗领土从事恐怖主义活动,但恐怖主义问题在阿富汗沉疴已久,82拜登政府的阿富汗政策:动因、路径、影响与前景Office for the Coordination of Humanitarian Affairs,“Asia Pacific Humanitarian Update:Situation Report,”ht-tps:/reports.unocha.org/en/country/asia-pacific/,访问时间:2023 年 11 月 8 日。程是颉:美国制裁极大增加阿富汗民众的痛苦,人民日报,2023 年 6 月 24 日,第 15 版。Erica Moret,Barriers to Afghanistans Critical Private Sector Recovery,Norwegian Refugee Council,March 2023,pp.17-20,and World Bank,“Afghanistan Development Update:Uncertainty after Fleeting Stability,”https:/thedocs.worldbank.org/en/doc/210d5f24dc33a3460beff3447fceadcf-0310012023/original/Afghanistan-Develop-ment-Update-20231003-final.pdf,pp.39-42,访问时间:2023 年 5 月 5 日。李伟:阿塔重新掌权后阿富汗的反恐困境与前景,当代世界 2021 年第 10 期,第 29 页。难以期望阿塔在短期内彻底解决。美国在阿富汗的反恐只为一己私利,大搞霸权反恐,只顾及威胁自身安全的恐怖分子目标,使用无人机越境空袭造成阿富汗无辜平民伤亡。阿塔指责美国“非法入侵阿富汗领空”,侵犯阿富汗主权,此举不仅降低阿塔反恐决心,还削弱其与国际社会展开反恐合作的意愿,致使阿富汗反恐问题更加复杂。第三,阿塔希望尽快获得国际社会承认,纾解内外困局,但受到美国为首的西方国家的钳制。阿塔此次上台执政,相较于上一次执政时期(1996-2001年),更加重视与国际社会的互动,希望参与国际政治事务,融入全球经济体系,以借助国际力量实现经济社会发展。长年战乱令阿富汗百废待兴,为缓解国内经济危机,阿塔重视恢复生产生活秩序,积极吸引外资及加强对外经贸合作。阿塔上台伊始,便表态希望参与“一带一路”倡议及地区经济合作与互联互通建设。联合国秘书长古特雷斯表示,与阿塔保持接触是“必要的”,向阿富汗提供人道主义援助乃当务之急。新任联合国阿富汗问题特别代表兼联合国阿富汗援助团团长萝扎奥通巴耶娃(Roza Isakovna Otunbayeva)指出,尽管立场不同,但与阿塔政权保持对话非常必要,以使阿富汗不会成为一个“孤岛”。2023 年 12 月,在联合国就阿富汗问题独立评估报告会议上,奥通巴耶娃表示“对话不会使阿塔政权合法化,但可以促进其变革”,强调国际社会需要与阿塔政权展开更多直接接触。奥通巴耶娃还指出,联合国阿富汗援助团与阿塔政权在气候变化、小额信贷、人权治理、禁毒和排雷等方面已展开有效接触与合作,阿塔临时政府也对与联合国合作持开放态度。联合国关于阿富汗问题独立评估报告中也指出,为切实应对反恐、禁毒等挑战,事实当局(阿塔政权)必须与国际利益攸关方在双边和多边基础上进行协调与合作。国际利益攸关方应完全按照国际人权法、条约和条件对阿塔政权的合作行动给予援助和支持。为了推动阿富汗实现和平重建,俄罗斯、巴基斯坦、中国、伊朗、卡塔尔和阿联酋等国家积极与阿塔政权展开对话接触。而美国不仅甩锅推责,还以避免促进阿塔政权合法化为由,限制和阻挠国际社会与阿塔展开接触。同时,给予阿塔部分92印度洋经济体研究(2024/2)UN News,“Afghanistan:UN Envoy Highlights Need to Continue Dialogue with Taliban,”https:/news.un.org/en/story/2022/12/1131892,访问时间:2023 年 5 月 5 日。United Nations Meetings Coverage and Press Releases,“Speakers Weigh Prospects for Engagement with Taliban in Afghanistan amid Ongoing Concern over Harsh Repression of Womens Rights,”https:/press.un.org/en/2023/sc15541.doc.htm,访问时间:2023 年 12 月 30 日。联合国安全理事会,根据安全理事会第 2679(2023)号决议提交的独立评估报告,2023 年 11 月 9 日,第 12 页。官员旅行豁免是便利国际社会与阿塔临时政府对话接触的必要工具,而美国以此为施压筹码阻挠安理会恢复相关举措。美国虽然未公开其承认阿塔政权的条件,但利用阿塔渴望获得国际社会承认及政权合法性,以“恐怖主义”“妇女权益”“毒品基地”等叙事方式来为承认阿塔政权设定利己条件,以期增加对阿富汗问题的话语权和阿富汗局势的影响力。当前,拜登政府的阿富汗政策将美国对阿富汗的资源投入降至最低,最直接的后果是美国在阿富汗的伤亡降为零,且部分地满足了美国在阿富汗反恐诉求。尤其是 2022 年 8 月,美国使用无人机在喀布尔击毙“基地”组织头目扎瓦希里,让拜登政府以此“验证”其在阿富汗“超视距”反恐方式的可行性。但美国扼杀阿塔政权的期望落空,通过施压迫使其改变施政策略的意图亦未达成。阿塔临时政府已施政两年半,阿富汗既没有陷入内战,也没有发生大规模难民潮,安全形势有所好转,经济社会秩序逐步恢复。目前,阿富汗境内尚无其他政治或军事力量能与之抗衡,阿塔可能在阿富汗实现长期执政。阿塔临时政府称其是阿富汗四十年来首次掌控阿全境的政权。阿境内反塔利班武装组织主要有两类:一是“伊斯兰国”恐怖组织,二是“萨拉菲圣战”抵抗组织。目前反塔抵抗组织实力较弱,在阿富汗发动持续军事行动的能力十分有限。艾哈迈德马苏德(Ahmad Massoud)领导的“全国抵抗阵线”(NRF)主要在阿富汗东北部活动,前政府军参谋长亚辛齐亚(Yassin Zia)领导的“阿富汗自由阵线”(AFF)和前政府军官阿卜杜勒马丁苏莱曼凯尔(Abdul Matin Sulaiman-khel)领导的“阿富汗解放运动”(ALM),仅在阿富汗南部和东部地区有零星活动。美国虽有意支持反塔抵抗组织,但鞭长莫及,且目前抵抗组织力量孱弱,尚不能对阿塔执政造成影响。与此同时,阿富汗经济也从最初自由落体式下降态势中稳定下来。自阿塔掌权以来,阿富汗经济萎缩了 20.7%,社会服务基本停滞,失业率居高不下,未来几年预计仍将保持增长低迷。不过,根据近期世界银行 阿富汗经济监03拜登政府的阿富汗政策:动因、路径、影响与前景United States Department of State,Department Press Briefing,https:/www.state.gov/briefings/department-press-briefing-august-1-2023/#post-466596-AFGHANISTAN,访问时间:2023 年 9 月 19 日。Peter Mills,“Mapping Anti-Taliban Insurgencies in Afghanistan,”https:/www.understandingwar.org/sites/de-fault/files/2022-11%20Afghanistan%20Anti-Taliban%20Map%20Text.pdf,访问时间:2023 年 9 月 19 日。United Nations Development Program in Afghanistan,“Afghanistan Socio-Economic Outlook 2023,”https:/re-liefweb.int/report/afghanistan/afghanistan-socio-economic-outlook-2023-executive-summary-enarfarsips?gad_source=1&gclid=EAIaIQobChMI6fq7lZKIhQMV59oWBR3gHAtmEAAYASAAEgIvbPD_ BwE,访问时间:2023年 9 月 19 日。测 报告显示,得益于国际援助支持和海关税收、出口增加等因素,阿富汗经济发展指标显现出缓慢复苏迹象,如通货膨胀率下降至-0.95%,阿富汗尼对主要货币升值,银行放宽法定存款提取限额等。为了进一步恢复经济和保障民生,阿塔临时政府在经济重建领域采取了一些措施,如利用矿产资源积极招商引资,举办商品推销会,设立经济园区等。而且,阿富汗融入地区联通建设也取得了进展。阿塔临时政府表示,乌兹别克斯坦、阿富汗和巴基斯坦已就跨境铁路达成协议,这条铁路从乌兹别克斯坦连接到阿富汗的巴尔赫省,然后通过帕克蒂亚省连接至巴基斯坦,有助于阿富汗与周边区域联通与经贸合作。在国家治理上,美国的孤立和制裁未能迫使阿塔改变执政理念与策略。在美西方关注的妇女权益领域,阿塔的政策趋于保守,这主要源于阿塔领导层存在意识形态和权力分配的分歧与争议。现阶段出于外部压力,阿塔更加注重内部妥协与团结,以维系其政权的稳定与有效运转,包括维护“埃米尔”的绝对权威。一方面,阿塔遵循伊斯兰逊尼派主流思想,宗教元素占据阿富汗社会道义高地,既赋予阿塔政权浓厚的神权色彩,又给予“伊斯兰教法”统治的天然合法性。阿塔最高领导人谢赫海巴图拉阿洪扎达(Sheikh Haibatullah Akhun-dzada)以“埃米尔”身份领导国家,其发布的指令相当于伊斯兰教法律法规,国家事务和民众生活需要依据伊斯兰教法行事。受此束缚,阿塔采取世俗化改革与包容性措施的困难重重。阿塔上台以来,陆续颁布了多项针对女性接受教育、从事工作和生活着装等方面的禁令。面对国际社会的批评与指责,阿塔保守派称这彰显了“伊斯兰酋长国的纯洁性”。另一方面,阿塔临时政府内部权力斗争也未停歇,从政权建立初期,以哈卡尼为代表的强硬派和巴拉达尔为代表的温和派之间的斗争,逐渐转化为坎大哈“埃米尔”阿洪扎达与喀布尔阿塔临时政府领导层之间的权力博弈。阿塔临时政府内部也分为军事派系与政治派系,拥有普什图背景和非普什图族群官员,具体分支如哈卡尼派、雅库布派、巴拉达尔派等,各方在包括女性受教育和工作问题等在内的施政策略方面存在分歧。阿洪扎达不仅满足于“精神领袖”,还不断扩大权力范围,树立宗教学者权威,掌管国家内外事务。为巩固权力,阿洪扎达在坎大哈定期召开内阁会议,并在13印度洋经济体研究(2024/2)The Word Bank,“Afghanistan Economic Monitor,”https:/www.worldbank.org/en/country/afghanistan/publi-cation/afghanistan-economic-monitors,访问时间:2023 年 10 月 20 日。Aamir Latif,“Pakistan,Uzbekistan,Afghanistan Sign Tripartite Railway Link Project,”https:/.tr/en/asia-pacific/pakistan-uzbekistan-afghanistan-sign-tripartite-railway-link-project/2949015,访问时间:2023 年 12 月 26 日。各省建立“乌里玛(Ulema)”委员会,以监督各地政策的执行情况。在对内需要维护权威、对外需要展现团结的形势下,阿塔领导层对外界的干涉反应更加敏感,对美国的制裁和施压采取强硬态度,否则就会被视为向外部势力妥协甚至屈服。拜登阿富汗政策还进一步加剧了阿富汗社会矛盾和经济困境,掣肘国际社会为阿富汗提供和平重建的必要支持。加之,受乌克兰危机及美国“印太战略”等影响,国际社会对阿富汗问题的关注和投入持续下降。尤其是,人道主义援助大幅减少,仅世界银行向阿富汗提供的人道援助就缩水 30%,至 2023 年底阿富汗人道主义援助面临 18 亿美元缺口。加之美国对阿塔政权施加诸多金融和经济制裁,阿富汗国家发展举步维艰,缺乏内生动力、尚不能自足自立的经济仍面临崩溃风险。美国打压制裁阿塔政权只会让更多阿富汗人民遭受苦难,当前要想真正帮助阿富汗人民,绕不开执政的阿塔政权。美国众议院外交事务委员会主席迈克尔麦考尔批评拜登的阿富汗政策“过于温和”,称应该对阿塔采取更多惩罚性措施。美国对阿塔政权一味强硬施压,颐指气使,只能放大制裁与干涉带来的负面效应,令民族自尊心极强、历来反对外部干涉的阿塔更加保守僵化,不利于阿塔政权与国际社会开展互动合作,从而加剧阿富汗经济社会危机,致使阿富汗人民错失改变家国命运的机会。三、美国对阿富汗政策前景美国宣称未来十年是中美竞争关键时期,将更加重视对华地缘政治竞争。为维护美国的霸权地位,取得对华竞争优势,拜登政府在亚太地区全力推进“印太战略”,挑起阵营对抗和地区冲突,强化对华全方位围堵。阿富汗是中国西部重要邻国,影响中国周边安全与稳定。拜登政府基于美国全球战略需求调整对阿富汗政策,重新审视与中国在阿富汗的利益竞合。伴随着中美博弈加剧,美国有意将对华竞争引向阿富汗问题。由于固守冷战思维与霸权心态,美国未23拜登政府的阿富汗政策:动因、路径、影响与前景Haroun Rahimi and Andrew Watkins,“Taliban Rule at 2.