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远程教育运行机制若干问题探究 摘要：远程教育的运行机制，指的是远程教育系统中各个构成要素之间，以及与远程教育紧密相关的社会经济因素之间相互联系、相互作用的方式。远程教育运行机制包括了主管部门、远程教育院校、社会和人才市场等要素。这些要素之间的关系及其作用方式，决定了远程教育的发展趋势。目前远程教育运行机制的主要问题：1.动力与决策机制。专业开设未能适应市场经济，对于需求的变化反应迟缓，学校自主权不够充分；2.竞争与合作机制。各院校之间竞争有不合理之处，存在合作不足、资源浪费现象；3.监控、评估、反馈和改进机制。缺少用人单位和师生参与的评价机制，反馈不够及时，改进措施滞后；4.激励机制与约束机制。主管部门对下属各院校的工作缺少激励和约束；另外，缺乏鼓励创新的制度。远程教育运行机制的改进，有待于教育体制和远程教育院校的深入持续改革。关键词：远程教育运行机制，远程教育院校，网络教育学院，电大目前有关现代远程教育的论著多集中于教学模式和管理模式，直接论述运行机制的较少。研究远程教育运行机制对于推动远程教育发展和人才培养模式的改革有一定实践意义。有鉴于此，本文拟就远程教育运行机制的主要问题做一些初步探讨。一、远程教育运行机制的基本概念机制原指机器的构造和动作原理，也指有机体的构造、功能和相互关系；或借指由事物的内在规律及其与外部事物的有机联系所形成的系统。现常用于某些学科及更复杂的社会系统，其涵义主要指一个系统内部各个要素的相互关系及作用方式。机制是由体制决定的。体制主要指的是组织方式和组织结构，它是机制的基础和根据，机制则实现体制的功能。远程教育的运行机制即远程教育系统中各个构成要素之间相互联系、相互作用的方式，其运行机制包括了远程教育的主管部门、远程教育院校、社会和人才市场等诸要素。这些要素之间的关系及其作用方式保证了远程教育工作得以正常有效的运行并决定其发展趋势。由于系统本身是分为许多子系统的，因此，一个系统有比较宏观的运行机制，同时也有许多子机制，也即微观的运行机制。微观的机制应该适应宏观机制。远程教育院校是远程教育运行机制的主体，其运行机制涉及教学管理、资源建设、评估反馈、监督改进，以及学校与外部之关系等诸多方面，与其管理体制、机构设置等都有密切联系。远程教育运行机制包括（但不限于）以下一些主要内容：1.动力与决策机制：推动远程教育各项工作的根本动力，以及制定工作方针策略的基本程序；2.合作机制与竞争机制：远程教育机构之间，远程教育院校内部人员之间，都存在合作与竞争关系；3.激励与约束机制：对于远程教育机构及其人员都需要激励与约束；4.监督、反馈与改进机制：自上而下的检查、评估，自下而上的意见反馈；促使远程教育不断改进，保障其持续良性发展。二、远程教育运行机制存在的主要问题及改进对策关于远程教育的运行机制，本文除简要论述其一般原理及现状之外，着重分析存在的问题，提出解决问题的对策。既论述远程教育宏观机制，也论述远程教育内部运行机制即微观机制。1.远程教育的动力和决策机制。我国远程教育发展的推动力，从根本上讲，是社会经济发展的客观需求。另外，许多在职成人也有通过接受远程教育发展自身能力的需求。这两方面的需求共同形成了远程教育发展的内在动力。远程教育的发展离不开政府主管部门的决策和投入。1979年广播电视大学的建立，1998年现代远程教育试点项目的启动，都是政府主管部门把握社会需求作出的战略决策。远程教育的动力，最终表现为政府决策的推动。目前，我国远程教育决策机制的不足主要体现在远程教育院校自身。学校自主权不够充分，对市场经济发展的需求变化反应迟缓，效率效益不能尽如人意，招生和专业设置、课程开设等方面存在脱离实际的状况，这都表明整个远程教育的运行机制不够顺畅。从全球视野看，高等教育管理正在由集权向分权转变。如何认识并顺应这种趋势，国外校本管理可以对我们有所启示。校本管理（school-based management，简称SBM）理论源于美国，流行于80年代，与西方教育分权化相联系。校本管理是强调以学校为本位或以学校为基础，以权力下放、学校自主、共同决策为中心的学校管理思想。它要求摆脱传统的外控式管理模式，体现学校的主体性，保证学校在经费、管理和教学诸方面有较大自主权，同时也承担更多的责任。校本管理使学校决策权威分散化，提倡校长、教师、家长以及社区其他成员共同参与学校重要事务管理。实行校本管理的学校一般设有董事会或理事会。作为符合市场经济发展需求的现代学校制度，校本管理起于中小学校，继而对大学管理也产生了一定影响。校本管理在西方各国均有比较成功的实践。西方大学即使是公立的，也具有相当大的独立经济、人事和教学事务等方面的自主权。一些远程教育院校，如英国开放大学也有理事会、评议会参加管理。在中国市场经济日趋发展的条件下，校本管理理论应该可以借鉴。事实上，1985年教育体制改革提倡的校长负责制，就在一定程度上体现了校本管理思想。但从总体上看，中国高等学校包括远程教育院校的办学自主权还很不充分，这与我们的国情和传统有关，需要有一个发展过程。以电大为例进行分析。对外，电大需要争取较大自主权，相对减少政府部门等外界的控制；对内，即对电大系统内部也需要适当放权。这种放权包括：一，各地方电大特别是省级电大需要一定自主权，使其能够根据当地具体条件和需求办学，办出特色，获得生命力；二，电大内部管理也需要体现以教学为中心的指导思想，适当分权给各个院系，使其在教学方法和教学内容改革等方面拥有一定的自主权，特别是要有相应的学术权力，使得校内各个层级都能激发较大的主观能动性。目前，各学校实行教职工民主管理，教代会参与学校的重大问题讨论等，也是校本管理的体现。在这方面，中央电大已经采取了许多举措。远程教育院校的重要决策需要科学机制保障。建立纠错和应变机制尤其是办学、开设新专业时所必需的。办学、开设新专业初期往往需要投入较多资金，一旦决策失误，浪费必不可免。这种情况无论国外国内均有教训。据有关报道：由于未能招收到足够多的学生，2006年，英国牛津大学和美国耶鲁大学以及斯但福大学合作的电子学习项目IILearn宣告失败；美国许多高校的类似项目纷纷落马；英国投资6200万英镑的UKel项目难逃解体厄运。AIILearn项目截止到2005年6月，已经出现78万美元的赤字。国内此类现象也时有发生，普通高校或电大系统都曾出现某些专业招生极少，造成课程设置、媒体建设投入产出比例明显违背成本核算经济原则的状况。2.远程教育合作与竞争机制。远程教育院校之间需要合作，也需要竞争。远程教育院校之间的分工合作，利于充分发挥各自的优势，达到“双赢”或“多赢”。典型实例如电大与普通高校的合作办学；西安交大、上海交大和浙江大学所进行的网络课程互选、学分互认的尝试等。在课程资源建设方面的共建共享机制，使所有参与方都可节约成本。一些院校利用其他院校的实验室、图书馆、师资进行教学；许多地方电大作为公共服务体系的组成部分，承担起为普通高校网络教育提供管理和支持服务的任务。在开放教育试点项目中，中央电大与地方电大之间形成的用协议约束双方的合作关系，是一种市场经济条件下，各个不同利益实体之间的新型合作关系。但中央电大与试点电大之间具有指导责任，这一点有别于那种完全独立的两校之间的关系。各院校之间应如何更好合作，还需在实践中进一步探索。远程教育院校之间也需要竞争。教育部启动的新世纪网络课程建设工程时就明确要求引入竞争机制。符合市场经济规律的合理有序的竞争机制，有利于远程教育的事业的发展。院校之间的竞争主要表现在争夺生源方面，普通高校的扩招曾对于电大这类远程教育院校招生造成一定危机。2006年，根据国务院决定停止高校扩招，普通高校招生年增长率回落到56%，但此时网络教育发展迅速，与电大之间在生源上的竞争更为突出。地方电大与试点高校合作上呈现出一种明显矛盾状态，电大一方面要为各高校网络学院提供支持服务，一方面又希望尽可能多的为本校招生。这种合作与竞争并存的情况，促使办学各方都在尽力发挥自身优势，提高教学质量。遗憾的是，现实中也不时出现一些违反合理有序竞争法则的现象，如以管理松懈、放松考试要求、“送文凭”等去迎合社会只重文凭不重能力的歪风，这样的学校还往往更有市场。2004年湖南大学在办学方面违规，其招生被教育部暂时叫停；电大办学也有个别基层单位管理失控，考试大面积作弊情况。针对这种现象，教育主管部门必须及时采取有力措施予以遏止，并严格规范各类远程教育机构的权限和职责，建立有效监控体系，使得远程教育院校之间展开有利于“双赢”的合作，以保证“优胜劣汰”的良性竞争。各个学校之间的竞争应该依靠充分发挥自己的办学和专业特色“核心竞争力”进行。所谓“核心竞争力”即自己独有，而别人（单位）很难取代或模仿的长处和优势。电大的高质量课程资源以及健全的学习支持服务就是电大的核心竞争力；普通高校自身的名牌效应、师资力量、独具特色的专业则是其强大的核心竞争力。这也是两类学校彼此合作的良好基础。目前，在院校合作与竞争方面存在的合作不足、教学资源浪费问题应引起重视。迄今，各试点高校网络教育学院在资源建设方面基本是各自为战；电大系统内部，各省级电大的自开课程同样存在重复建设问题。解决办法之一，是借用他人的优秀教材。电大建校30年，在建设远程教学资源方面有丰富经验，拥有许多国家级精品课程；近年来试点院校也建设出一些品质较好的多种媒体教材。这方面彼此间应该尽力选用，充分发挥优势资源利用价值，更好地节约成本提高效益。在国外，英国公开大学、美国西部州长大学都是与其他大学签订合约，获取所需的课程和学习资源，减少了课程开发和维护所需的费用。加拿大的不列颠哥伦比亚大学与澳大利亚的昆士兰大学、墨尔本大学合作，提供农业科学方面的课程等，此类做法值得学习借鉴。在远程教育院校内部，建立实行科学的竞争机制也非常重要。在教学和科研方面，应强调管理部门与教学部门之间的合作，要依靠团队力量，共同攻关，完成重大研究项目；在教师、干部的聘用以及职称评定、工资待遇等方面，要有合理的竞争上岗制度。科学的竞争机制公开公平公正，能够保证机会均等，引导远程教育从业人员在能力和业绩方面进行竞争，有利于学校的发展和教学质量的提高。目前有许多院校在聘用制度方面进行改革，处级干部的任命采用公开竞聘方式，同时允许教职员工的合理流动，实行用人部门和个人的双向选择。在职称评定、工资待遇、奖金等诸多方面，根据业绩区别对待，激励了教职员工的积极性。这种内部用人机制改革的尝试。应当继续坚持使之趋于完善。3.远程教育监控、评估、反馈和改进机制。政府部门对于远程教育院校的评估，院校内部自上而下的监控，自下而上的反馈，都属于质量监控机制的内容。学校需要有外部监控机制，即接受外部机构的监督评价，包括社会上独立评估机构，以及其他普通大学专家组成的临时评估机构的评价；也需要内部监控机制，即有普通教师和学生参与的评价。质量监控的重要手段之一是评估。虽然有学者批评当前的统一评估过多过繁，削弱了各个高校的特色，但不可否认最基本的统一标准还是需要的。电大在1997年进行的教学质量评估；2002年、2007年进行的开放教育和人才培养模式试点工作评估，对于提高办学水平起到了积极作用。目前中央电大有常设机构评估办公室，各地电大有相应机构开展日常检查工作。但是截至目前专门针对试点高校网络教育的评估，尚有待进行。目前远程教育评估存在的不足主要是，缺少中间机构和用人单位参与的评价机制，仅仅是系统内组织的调查结论难以令人完全信服。另外，优秀的教学资源不仅需要专家的欣赏，更需要得到使用者即学生的肯定。几年前电大系统曾经在进行开放教育试点毕业生追踪调查，专门设计了用人单位填写的调查问表。调查结果与此前的单纯的内部调查相比，更具说服力。今后可以考虑聘请中间机构来进行相关的评估调查，以获得更准确的结论。远程教育院校要重视对于学生学习、考试、毕业审批全过程的监控。中央电大对于基层电大指导、服务和监控有时不够及时有力，原因之一是中间环节比较多，不容易直接掌握下面的具体情况。普通试点高校网络教育学院对于校外学习中心的监控时常鞭长莫及。公共服务体系为试点高校的网络教育提供管理和教学服务，省却了办学单位的时间精力，使其可以专注于资源建设和宏观指导，但如何确保学习中心的管理到位，值得研究。例如，各试点高校虽然都规定要有一定的面授辅导，而现实中往往难于实现这种与学生互动的最有效的教学方式。由于各个地区的经济文化条件的差异，即使同一个试点高校在各处建立的学习中心的管理和服务质量也不可能相同。试点高校与其在地方的学习中心的权限、利益和责任的划分，还有不够清新之处，相关的法律法规不够完善。据讯，教育部正在制定有关网络教育的管理办法、审批办法、办学资质认证办法、公共服务体系的审批与管理办法等一系列政策，将会使得当前网络远程教育的运行机制得到不断完善。另外，远程教育院校普遍存在反馈不够及时，改进措施滞后的现象。需要根据评估结果、以及来自基层的反馈信息，不断改善各项工作。4.远程教育激励机制与约束机制。制定科学合理的规章制度，形成一个良好的激励机制，对于学校工作正常高效的运行具有关键性的意义。任何学校教职工中都有思想品德高尚者，但校方管理者不能指望所有人都具有高尚的职业道德和责任心，不能指望所有人都会自觉地高质量完成工作任务。对于教职工实行思想教育必要且有效，但更重要的是建立能引导和约束人的“自利性”的好制度。合理的激励机制可以引导人们自觉地将个人的利益与学校的事业结合起来、努力工作。同样，严格的约束机制可以使消极怠工者因无法获得其所期望的利益而不得不振作起来履行工作职责。这里关键是政策和制度的导向。如果在评定职称、工资提级等方面只看论著发表多少，教师必然忽视在教学方法上的改进、创新和提高，从而导致教学质量的滑坡。同理，如果对于科研成果不作严格要求，教师也不会去努力进行学术研究。由于对于教师的学术考核每年进行，只规定发表论文的数量标准，容易使人追求短期效应，急功近利，只重数量不管质量，应付考核，而不愿作深入的费时费力的课题研究。在这里硬指标（论文数量）必须完成，软指标（教学及论文质量）难以确定，人们必然被迫先完成硬指标。这不利于学校教学水平的提高以及科研的深入，而这在远程教育院校是一个普遍存在的现象。另外，学校教职员工中，有人极其繁忙，而有人却过于清闲，这也是学校激励和约束机制不够健全的体现。机制的设计应该体现以人为本，遵循人的自然本性，鼓励人发挥积极性，限制和利用人的自利性（不是消除），使人们追求个人利益的行为被限制在不损害公共利益和他人合理利益的前提下，从而促进公共利益的实现。需要明确的是，激励与约束机制适应于任何人包括管理者自身。关于校内的激励与约束问题，西方学者的一些相关理论可供参考，其中包括马斯洛的需求层次理论、弗鲁姆所提出的期望值理论；帕特和劳勒以期望值理论为基础发展而成的激励理论；奥斯特罗姆的“有限理性人”的假设理论，等等。除以上问题之外，远程教育运行机制在其他方面也存在一定不足，例如缺乏鼓励创新的制度。目前远程教育院校大多采用了比较先进的信息技术，但是，从教学管理模式上看，仍然有明显的守旧现象。例如，学分制的实行不够彻底。学生课程选修的范围仍然不够大，有些必修课程内容对于学生个人来讲很不实用，等等。而在美国有西部州长大学，也是远程教育性质的高校。它实行全年招生，六个月为一学期，每个月的月初都可以录取新生。相比之下，我们的管理制度仍未做到适合学生实际需要。因此，在完全学分制、弹性学制等方面需要继续改善。在新形势下，电大的组织结构有了变化，一些地方电大与当地成人院校合并（例如早在2003年开放教育试点过程中，云南电大就有8所试点分校并入地方高校），目前一些省级电大（至少超过20所）举办高职教育（如广东电大2005年建立广东理工职业学院）等等。还有，目前国家正在部分省内开展“省管县”的行政与财政体制改革试点，有的省级电大也在进行减少电大管理层级（省电大直接管理县级电大）的试验，如江苏电大、浙江电大，尝试将县级电大工作站（分校）改建为省级电大的二级学院。这种层级变化和体制改革，将会引起电大系统运行机制的变革。系统的管理层次较多，易造成信息传递延缓或失真、效率低下现象。在现代通讯技术快速发展，管理手段日益现代化的情况下，扁平化已经成为远程教育组织机构变革的一种趋势，但由此引发系统不稳定，并增加了上一层级的管理幅度，可能会造成新的困难。这需要根据具体情况合理调整运行机制，包括调整各级电大关系，明确各自责权利，以新的形式进行合作。关于远程教育运行机制，还有许多内容，例如主体机制、目标机制、准入和导出机制以及利益分配机制，等等，都需要结合实际深入研究。 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