浅谈政府融资平台的转型.pdf

1652024年1月下 第02期 总第422期学术研究China Science&Technology Overview0 引言政府融资平台在当时历史背景下有产生的必然性，在地方经济社会发展中发挥着无可替代的重要作用。当前，讨论政府融资平台转型，并非全盘否定政府融资平台，而是寻找积极稳妥的方式对其巨量债务进行消纳，使其所投项目继续发挥社会功能，同时解决平台公司人员的就业问题1。1 政府融资平台的形成和发展我国于 1985 年开始建立 GDP 核算制度，1993 年起GDP 正式成为国民经济核算的核心指标和对地方政府考核的主要指标。在促进经济增长的三驾马车（投资、消费、出口）中，投资最为便捷高效，成为地方政府拉动经济的首选途径。1994 年，开始实施分税制改革，并以中华人民共和国预算法方式禁止地方政府发行债券。分税制改革增强了中央的调控能力，但后续执行中逐步形成中央与地方的财权与事权错配。据统计，地方的财权从 1993 年的 78%下降到目前的 55%左右，但事权却从 1993 年的72%先降后升至现在的 85%左右。地方政府有责任做事，但没权利举债弥补财政收入缺口成为普遍现象2。地方政府在 GDP 考核压力下和禁止直接举债的限制下，国有公司体外融资用于投建基础设施项目几乎成为唯一“合理”的选择。对于地方政府的这种“创新”，中央并未从一开始就直接禁止。2009 年 3 月，中国人民银行、中国银保监会联合下发关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，明确鼓励地方政府设立合规的政府投融资平台，并支持有条件的地方政府组建投融资平台。2010 年 6 月，国务院下发国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知指出，政府融资平台通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥着积极作用。随着政府融资平台的快速发展，其庞大的债务规模问题引起监管部门的关注，原银监会于 2011 年 6 月下发了关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明，将政府融资平台纳入名单制管理，并要求各银行不得再接受政府以直接或间接形式提供的任何担保或承诺3。2014 年 9 月，国务院于下发国务院关于加强地方政府性债务管理的意见提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，加强地方政府性债务管理。自此政府融资平台为基础设施项目筹集资金的功能被削弱，无法再通过财政担保、纳入预算、兜底还款等政府债务形式获得融资。下发文件并未彻底阻断地方政府融资平台的发展。一方面，地方政府仍有借道融资平台公司投建新项目的需求；另一方面，银行等金融机构也认定地方政府最终仍会兜底。融资平台公司代替政府进行体外融资增加了政府的隐性负债，更严重的后果是庞大的债务包袱很可能在外部因素的激发下对全国各地的财政安全和全国金融体系的安全形成强烈冲击，这才是政府融资平台转型的必要性。2 政府融资平台的特点以及转型难要解决的问题2.1 政府融资平台的特点2.1.1 自有资金不足政府融资平台成立初期，公司主要依托地方政府信用为城建项目融资，注册资本较高，但实缴资本往往不足，资金实际到位时间落后于项目启动时间。2.1.2 经营类资产现金流不足融资平台投资的项目大部分是政府指定投建的公益性基础设施，此类设施通常周期长、产出慢、现金流少，能够产生经营性现金流的资产占比很低，该特点严重影响公司依靠经营现金流偿付贷款本息的能力。2.1.3 可变现资产不足为了做大、做强、做实政府融资平台，政府不断尝试注入资产，但注资大多为城市中的道路、桥梁、管网、政收稿日期：2023-06-16作者简介：朱艳（1974），女，广西贵港人，硕士，高级经济师，研究方向：授信评审。浅谈政府融资平台的转型朱艳（国家开发银行四川省分行，四川成都 610000）摘要：政府融资平台总体债务规模日益扩张，极易对地方财政安全和全国金融稳定造成冲击。基于此，探讨政府融资平台转型的实现路径，以期对防范政府融资平台发生系统性风险有一定的参考意义。关键词：政府融资平台；转型；政府债务中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1671-2064(2024)02-0165-031662024年1月下 第02期 总第422期学术研究China Science&Technology Overview府办公用房以及其他融资平台的公司股权等无法处置变现的资产。虽然这些资产价值不菲，但对于支持融资平台按时偿还债务意义不大。近年来，部分地方政府为融资平台匹配土地资源，帮助融资平台公司通过土地开发经营获得收益，但一、二级土地市场的持续不景气，使土地的价值变现路径并不顺畅。2.1.4 政府深度介入经营管理政府融资平台按照中华人民共和国公司法成立，但股东或实际控制人是政府国有资产管理部门，对政府融资平台的人事管理、经营管理等方面有直接或间接影响，使政府深度参与公司生产运营活动，导致平台公司的自主性较弱。2.1.5 债务负担重多年来，政府融资平台按要求承接原有的政府隐性债务、借新还旧、新增项目投资，资金来源主要是贷款、债券。由于自身造血还债能力不强，投资任务不断加码，融资平台债务快速增长，彻底化解债务的工作任重道远。2.1.6 政府信用支撑通过多年的实践验证，银行等金融机构已经笃信：在现有的融资平台公司运作模式和外部管理机制下，政府最终会为融资平台公司的债务兜底。贵州遵义城投暴雷后，当地政府的处理方式也验证了金融机构的判断4。2.2 政府融资平台转型需要解决的主要问题政府融资平台在城市基础设施建设中发挥了重要作用，并已形成巨大的存量实物资产。如果仅着眼于把政府融资平台转型为市场化经营的公司，而不改变其他条件，那么很可能会出现存量融资平台转型尚未完成、又冒出新的融资平台的情况。因此，政府融资平台的市场化转型需要考虑的并不仅仅是融资平台公司本身，还要考虑各种问题如何解决。2.2.1 巨大的存量资产如何接续运营问题政府融资平台持有巨量城市基础设施，在城市运行发展方面发挥着无可替代的作用，融资平台转型为市场化公司后，这些基础设施仍需持续的投入和运行维护，其资金来源和运维主体如何落实又将成为新的问题。2.2.2 存量债务包袱对财政金融体系的冲击问题融资平台公司累积的巨量负债不可能全部由融资平台公司背负。在当前地方财政不宽裕、金融监管部门对银行不良贷款刚性考核的情况下，平台公司大量债务包袱如果不能平顺化解，不但会对各地方财政造成剧烈震荡，甚至会对全国的金融体系形成较大冲击5。目前，对地方政府GDP 考核导向逐渐弱化，但经济增速仍是考核的重要参考指标。相对出口、消费而言，政府习惯采用投资拉动经济增长的方式，利用政府融资平台投资建设基建项目。2.2.3 地方政府事权范围内的资金来源不足问题中央与地方之间财权和事权错配的现状造成地方政府的资金需求难以满足，通过地方税收和行政收费获得的资金明显不足，即使加上发行地方债获得的资金。这既是促使地方政府不断想办法通过政府融资平台加大举债规模的根本原因，也是推动政府融资平台市场化转型过程中需要配套解决的问题6。2.2.4 土地财政效能大幅减弱背景下地方政府的财政收入来源问题近年来，地方政府通过土地财政模式获得的收入占比越来越低，一些原可由土地财政解决资金来源的投资项目不得不交给平台公司完成，政府财政支出职能变形为融资平台公司支出的问题。要实现政府融资平台的转型，必须考虑地方土地财政效能下降的负面影响。3 政府融资平台的转型建议很多学者对政府融资平台转型课题进行研究，比如尹李峰1的对策建议是将政府融资平台进行分类，将平台公司划分为市场化经营的公司、承担公益性项目的公司、承接政府隐性债务的公司，在此基础上对不同类型的平台公司设定不同的转型目标，采用直接转为经营型公司、增加注资、财政补贴、赋予资源（土地、矿产等）、赋予特许经营权等方式增加现金流，逐步解决偿债能力不足的问题，最终消纳存量债务包袱、控制新增债务规模，使政府融资平台公司走上良性发展的轨道。该建议从操作层面给出了较清晰的解决思路，但这些措施缺乏必要的顶层制度设计和足以承载巨量负债还本付息压力的金融手段，其实际效果很可能停留在治标不治本的层面。要实现政府融资平台的成功转型，需要多策并举、多方联动才能起到标本兼治、防止回潮的效果。3.1 理顺中央和地方的财权与事权分配关系中央和地方的财权和事权存在错配的情况下，地方政府履行事权存在资金缺口，采用体外融资方式进行弥补几乎是必然选择。面对地方政府隐性负债和体外融资已经构成巨大隐患的局面，必须理顺中央和地方的财权与事权分配关系，避免“额外”压力推动地方政府在体外融资的道路上越走越远。3.2 在严格审核的前提下适度增加各地方专项债额度用严格受控的地方专项债模式代替传统的政府融资平台自筹模式，既有利于规范地方政府融资行为，也能为转化和消纳政府融资平台存量债务争取必要的时间窗口。3.3 对政府融资平台公司投建的项目进行分类管理和处置平台公司的经营性资产应按照市场化原则进行核算管理，提高资产使用效率，增加经营性现金流入，为平台公司还本付息提供资金来源。对于平台公司的公益性资产应1672024年1月下 第02期 总第422期学术研究China Science&Technology Overview承认其属于社会公共产品的属性，不能将还款责任简单推给融资平台公司。一方面，可以通过政府增加投入、匹配资源（土地、矿产、特许经营权）变现等手段减小负债规模；另一方面，也可以采用结构化方式逐步化解存量债务包袱。（1）将公益性资产和对应的商业银行债权剥离给指定的国有资产管理公司。国有资产管理公司委托融资平台公司运营维护公益性资产，国资管理部门对运维工作质量进行监督。（2）按照国有资产投资最低回报率制定资管公司受让贷款的还款计划，由资产属地政府作为还款人，要求地方政府将每年本息纳入财政支出预算，该还款计划的期限原则上应长于原有贷款期限。（3）地方政府可按期向资管公司偿还贷款，在财力允许的情况下也可提前归还贷款本息。偿还全部贷款本息后，资管公司将该公益性资产转让给国资管理部门指定的国有企业。该结构化解决方案的优点有两个方面。一是通过贷款债权的剥离，避免政府融资平台贷款集中大面积逾欠对金融体系的冲击。二是将银行授信模式下对还款周期的硬约束转变为根据地方财力量身定制的合理期限，避免对地方财政的集中冲击7。3.4 推动政府融资平台的职能从投融资向资产运营维护转化政府融资平台公司转型方向是市场化，剥离融资功能后转型为运营维护公司，既能解决资产运营维护主体缺位的问题，又能解决融资平台公司人员的就业问题。3.5 加强个人所得税的征管并开展房产税地方政府化解和消纳融资平台公司存量负债包袱的资金来源主要靠税费收入，但当前土地财政模式已经走到效能急剧衰减的发展阶段，所以扩大以个人所得税和房产税为代表的税收来源已成当务之急。3.6 加强国企贷款项目合规审计，追究银行责任人责任绝大多数商业银行笃信政府兜底，贷款风险可控，所以对融资平台贷款项目现金流不足的硬伤往往视而不见，在贷款到期前不会对内部人员未能有效防范这一硬伤的“失职”行为进行责任追究。为解决该问题，需从两个关键点入手。一是由金融监管部门牵头，利用外部审计机构对商业银行有意无意忽视“国企项目未来现金流不足以偿还贷款本息”这一硬伤的行为进行审计监督。二是要求商业银行在贷款出现逾欠之前就对相关人员未能有效防范硬伤的“失职”行为进行责任追究。4 结语政府融资平台的转型必须对中央和地方事权财权分配、地方政府绩效考核导向、地方财政收入来源、金融监管措施等方面进行优化调整。在此基础上根据融资平台负债和资产实际状况进行分类处置，同时配套结构化的财政金融政策，以实现政府融资平台的平稳过渡，并强化对金融机构的违规授信放款的责任追究。参考文献1 尹李峰.地方政府融资平台公司转型J.中国金融,2021(5):90-92.2 武彰纯,李平.地方政府投融资平台转型改革面临的债务风险及防范J.西南金融,2021(5):77-88.3 毛捷,徐军伟.地方融资平台公司的市场化转型研究制度溯源,个性刻画与实现路径J.财贸经济,2021(3):28-43.4 徐军伟,毛捷,管星华.地方政府隐性债务再认识基于融资平台公司的精准界定和金融势能的视角J.管理世界,2020,36(9):37-53.5 宋樊君.地方政府投融资平台转型探讨基于平台公司债务风险视角J.中国流通经济,2018,32(3):70-84.6 人民银行、银保监会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见J.中华人民共和国国务院公报,2009(17):33-37.7 国务院.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见J.交通财会,2014(11):85-87.On the Transformation of Government Financing PlatformsZHU Yan(China Development Bank of Sichuan Branch,Chengdu Sichuan 610000)Abstract:The overall debt scale of government financing platforms is increasingly expanding,which is highly likely to have an impact on local financial security and national financial stability.This article explores the implementation path of the transformation of government financing platforms,in order to have certain reference significance for preventing systemic risks on government financing platforms.Key words:government financing platform;transformation;government debt