江苏省昆山市取水许可管理现状及对策研究.pdf

83CityJ.Water Resources Development Research,2023,23(9):83-87.YAOLiang,ZHANG JiangLIU Guoping.Study on current situation and measures of water intake permit management in Kunshan江苏省昆山市取水许可管理现状及对策研究水利发展研究，202323(9):83-87.姚亮，张剑刚，刘国平关注基层江苏省昆山市取水许可管理现状及对策研究姚亮，张剑刚，刘国平（1.江苏省昆山市水资源管理中心，江苏昆山215300;2.江苏省昆山市水务局，江苏昆山215300)摘要：文章针对目前江苏省昆山市取水许可管理中存在的水资源刚性约束形成倒逼压力、实际取水量占许可量的比率总体不高、取水许可水量核减等问题，基于昆山市取水许可管理现状和实际取用水情况，结合自上而下的用水总量和强度双控目标，提出相应的改进措施和建议，旨在完善和优化取水许可管理机制、促进水资源优化配置和高效利用、助推昆山市经济社会高质量发展。关键词：取水许可；水资源管理；刚性约束；水权交易；回购收储；高质量发展；江口苏省昆山市doi:10.13928/ki.wrdr.2023.09.014开放科学（资源服务）标识码（OSID）：中图分类号：TV213(253）文献标识码：B文章编号：1 6 7 1-1 4 0 8(2 0 2 3)0 9-0 0 8 3-0 5Study on current situation and measures of water intake permit management in Kunshan CityYAO Liang,ZHANG Jiangang,LIU Guoping(1.Kunshan Water Resources Management Center,Kunshan 215300,Jiangsu,China;2.Kunshan Water Affairs Bureau,Kunshan215300,Jiangsu,China)Abstract:In view of the problems existing in the management of water intake permit in Kunshan,such as the invertedpressure caused by rigid constraints on water resources,the overall low ratio of actual water intake to permitted waterintake,and the reduction of permitted water intake,based on the current situation of water intake permit management andactual water intake situation in Kunshan,and combined with the top-down dual control target of total water consumption andintensity,corresponding improvement measures and suggestions are put forward in this article,which aims to improve andoptimize the mechanism for managing water intake permits,promote optimal allocation and efficient use of water resources,and promote high-quality economic and social development in Kunshan.Keywords:water intake permit;water resources management;rigid constraints;water rights trading;repurchase and stor-age;high-quality development;Kunshan City,Jiangsu Province收稿日期：2 0 2 3-0 5-3 0作者简介：姚亮（1 9 8 7），女，工程师。E-mail：4 9 2 3 52 4 7 q q.c o m84第2 3 卷水利发展研究2023年第9 期0引言随着经济社会迅猛发展和水资源短缺问题加剧，水资源供需矛盾日益突出，水资源管理越来越强调抑制不合理用水需求、提高用水效率。取水许可作为我国重要水资源管理制度，对优化水资源配置、提高水资源利用效率和效益、强化水资源承载力刚性约束具有重要意义。多年来，江苏省昆山市始终坚持以落实最严格水资源管理制度为统领，以河湖长制为抓手，坚持问题导向、突出靶向治理，戮力攻坚重点行业领域节约用水监管，狠抓水资源消耗总量和强度双控行动，全力推进水资源管理提档升级。在最严格水资源管理制度考核中，连续3年（2 0 1 9 一2 0 2 1 年）荣获优秀等次。但自2 0 2 1 年起，水利部用水统计口径发生变化，对“十四五”用水总量和强度双控目标提出了更高要求和标准，并首次将非常规水源最低利用量作为控制目标。与此同时，考虑到经济运行与高质量考核等情况，围绕双高、减碳督查，长江太湖流域水环境将成为督察的重点，而水资源也必然成为中央生态环境保护重点督察内容。因此，不管是苏州市还是昆山市，都面临着巨大的压力与挑战。为应对这些压力与挑战提供参考，本文基于昆山市取用水现状和问题，研究提出相应改进措施建议。1昆山市取用水现状1.1取水许可及实际取用水情况根据江苏省取水许可电子证照系统，2 0 2 2 年末，昆山市取水许可证保有量合计7 8 本7.4 7 亿m（包含自来水公司昆山愧湖许可水量2.1 9 亿m、常熟市长江许可水量3.2 8 5亿m）。实际取水量5.7 1亿m（包含自来水公司昆山愧湖取水量1.2 5亿m、常熟市长江取水量2.2 2 亿m），其中农业用水量1.4 1 亿m、工业用水量1.6 5亿m、生活用水量2.1 3 亿m、人工生态环境补水量52 2 7 万m。1.2“十四五”用水总量和强度控制目标2022年5月，苏州市印发关于“十四五”用水总量和强度控制目标的通知，明确“十四五”期间昆山市用水总量控制指标为5.9 0 亿m，其中非常规水利用量为0.50 亿m，单位地区生产总值用水量较2 0 2 0 年下降1 9%，单位工业增加值用水量较2020年下降1 9%，农田灌溉水有效利用系数0.6 9。2面临问题及原因部析2.1水资源刚性约束形成倒逼压力1水资源消耗总量和强度双控制度是“十三五”期间实行的一项用水管理制度。自实施以来，我国基本构建了覆盖省市县三级行政区的用水总量和强度控制指标体系，全国用水效率明显提高，用水总量有效控制，为经济社会发展提供了有力水安全保障，全国在用水总量基本不增加的情况下支撑了国民经济约6%的增长。因此，“十四五”期间继续实施水资源消耗总量和强度双控行动仍十分必要。“十三五”期间，昆山市地区生产总值年均增速约7%，全市经济在高平台上持续保持中高速发展，连续1 8 年位列全国百强县第一位。2 0 1 9 年，昆山成为全国首个地区生产总值突破4 0 0 0 亿元、一般公共预算收人突破4 0 0 亿元的县级市。2 0 2 0年以来，面对突如其来的新冠肺炎疫情，昆山市坚持疫情防控和经济社会发展“两手抓、两手硬”，确立了打造社会主义现代化建设标杆城市的奋斗目标，创新实施“五争五最五突破”三年行动，明确了“2 0 2 2 年地区生产总值超50 0 0 亿元、财政收人超50 0 亿元、工业总产值超1 万亿元、三年实际利用外资超4 0 亿美元”等目标任务。2 0 2 2 年国务院第七次全国人口普查领导小组办公室编制完成的2 0 2 0 中国人口普查分县资料中显示，昆山市以常住人口达到2 0 9.2 5万人、城区人口达到1 4 1.4 3万人，被评为I型大城市。2 0 2 2 年6 月，苏州市印发关于开展取水许可压减工作的通知，要求各县级市制定分类压减方案，2 0 2 5年前全部压减至用水总量控制指标以内。这就意味着“十四五”期间昆山市用水总量要从7.4 7 亿m压减至5.4 0亿m，压减量达2.0 7 亿m。面对人口增速、经济发展、用水总量和强度双控目标的多重压力聚合叠加，愈来愈紧的刚性约束指标倒逼用水缺口寻求其他路径来破解，催生了通过市场化手段解决高质量发展用水需求的内生动力。2.2实际取水量占许可量的比率总体不高主观上，一是部分企业的实际产量未达到立项或备案材料载明的生产规模。在办理取水许可时，按照建设项目立项批文确定企业生产规模，并根据产品用水定额论证和审核企业申请提出的自备水需85关注基层水量，往往预留后续增长空间，难以避免当前实际取水量与许可量之间存在差距。二是部分企业因项目分期实施、周期较长，为避免今后重新论证、增加许可，故申请与批复的是规划设计总取水量，但实际取水量只是前期项目或部分项目，导致暂时性使用量偏低。三是个别企业因生产工艺需要调整用水结构，暂时停用自备取水，在已取得许可证的基础上，出于论证成本、办证手续等多种因素考虑，依照规定提出暂时保留取水许可证照两年，实际未取用自备水源。客观上，企业生产经营受多种不确定性因素影响，产品订单、生产规模、取用水量难以精准预估。特别是近3 年来，受新冠肺炎疫情影响，不确定因素聚合叠加，企业生产规模有增有减，但总体面临下行压力，仅少部分企业逆势上扬，例如捷安特（昆山）有限公司，受国内外自行车行业利好和天然气持续涨价影响，2 0 2 0 年起公司产能逐步提升，在原先冬季用天然气取暖、夏季用水源热泵降温的基础上，公司选择更多使用水源热泵系统来制冷制热，导致自备水取水量较大幅度增加，但都控制在许可量之内。2.3行政机关单方面核减许可水量缺乏明确的政策法规依据一方面，取水单位依法取得的取水许可证受法律保护。省发展和改革委员会立项项目和取用深层地下水项目的取水许可审批权限在省水利厅。昆山市由省水利厅审批取水许可的企业有6家、由苏州市水务局和常熟市水务局审批取水许可的企业有2 家，合计许可水量3.2 9 亿m，占比43%。这类非本级批准的取水许可需要与上级审批部门协调压减。另一方面，按照行政许可的信赖保护原则，行政机关不得擅自单方面改变已生效的行政行为。中华人民共和国行政许可法第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。特别是现在国家大力推进用水权改革的背景下，强制性的核减措施过于生硬，易造成取水户的反感，引发社会矛盾。3对策措施及建议昆山市取水量的重头在自来水公司，其他自备水企业取水量的压减空间极其有限，为确保昆山市经济的高质量发展和用水需求，建议采取如下对策措施。3.1重点确保自来水公司许可水量昆山市自来水公司采用湖和长江双源取水，全市现有3 座净水厂：泾河水厂、第三水厂和第四水厂。现状总规模为1 5 0 万m/d，其中：泾河水厂规划总规模6 0 万m/d，现状已达6 0 万m/d；第三水厂规划总规模6 0 万m/d，现状已达6 0 万m/d；第四水厂规划总规模9 0 万m/d，现状一期工程为3 0 万m/d，于2 0 1 0 年5 月建成投产。根据昆山市中长期供水规划修编（2 0 1 8 2 0 3 5）和苏州市供水专项规划（2 0 2 0 2 0 3 5），第四水厂计划于近期2 0 2 5 年扩建工程规模3 0 万m/d，远期2 0 3 5 年再扩建工程规模3 0 万m/d，即规划期内将完成总规模9 0 万m/d的建设，形成南北均衡供水格局。远期2 0 3 5 年规划供水量将达2 1 0 万m/d，比现状1 5 0 万m/d增加6 0 万m/d，折合增加年取水量2.1 9 亿m。同时，规划配套完善昆山市与苏州市工业园区、吴江区、太仓市的互连互通管线，进一步提升苏州市各区（市）的应急供水安全保障能力。因此，公共供水企业是取水许可管理的重中之重，依据水资源论证报告、全市人口经济社会发展和水厂扩建规划计划，重点保障公共供水项目后续扩建的取水需要。3.2严格控制新增自备水企业取水量昆山市按苏州市下达的用水总量目标，在竭力服务保障企业发展的基础上，从严从紧控制新增许可水量，联合多方力量，合理调整工业布局和产业结构，致力于改造传统产业，增加优质、低能耗、高附加值、竞争力强的产品种类和数量，加大低耗水原料的比重，优化原料结构，提高用水效率。2021年，全市仅新发换发取水许可证3 张4 9.5 6万m，共增加许可量1 9.7 6 万m（其中，1 张新批许可0.6 0 万m，2 张扩大许可1 9.1 6 万m），发证对象全部为混凝土企业，主要是由于地铁S1线等基础建设项目体量大，商品混凝土需求量大幅提86水利发展研究第2 3 卷2023年第9 期升，水务局依申请许可1 家混凝土企业取水、准予2家混凝土企业扩大取水。2 0 2 2 年，昆山市严格按照苏州市要求，未新增取水项目审批，仅试点完成一单地表水1.6 0 万m的水权交易事项3.3从严核定延续取水许可水量在取水许可证照到期前4 5 d，提前告知取水单位或个人及时办理延续取水手续，按照审批权限，对原批准的取水量、实际取水量、节水水平和退水水质状况、取水单位或个人所在行业的平均用水水平、当地水资源供需状况等进行全面评估。科学核定延续取水许可水量，不得超过原取水许可量，以及按照现行行业用水定额或参照行业用水定额核定取水量。特别是对连续3 年取水未达到许可水量80%的取水单位或个人，综合考虑未来发展规划，在留有余地的同时，对原批准的取水量提出合理的核减建议。2 0 2 2 年，昆山市核减或释放许可水量1465万mO3.4科学合理下达年度取水计划昆山市始终坚持节水优先，挖掘节水潜力，落实最严格水资源管理各项措施，杜绝取水计划“松、软、宽”现象。近年来，采取有力举措，根据全市用水总量控制指标、产品用水定额和各企业近3 年实际取用水情况，在企业上报的取水计划建议基础上，加强调查、沟通和审核把关，科学合理下达当年度取水计划，特别是大幅度核减用水大户的年度取水计划，彻底扭转“报多少批多少”的局面，以2 0 2 2 年企业申报与核减后下达的取水计划为例，对所有不合理申报计划均作相应核减，仅7家取水大户的申报计划就核减取水量共计1 2 5 3.9万m3.5研究探索水权交易措施路径面对用水总量趋紧的新形势新要求，昆山市想方设法盘存量控增量，千方百计在现有许可总量基础上调剂余缺。2 0 2 2 年，完成首例地表水1.6 0 万m的水权交易，这标志着昆山市在探索水权制度改革中迈出了实质性步伐 2 。接下来，应该总结试点经验，重点研究区镇之间、行业之间水权交易的可行方案，通过构建总体框架，依托国家级水权交易平台，探索建立水权市场化交易机制，推动设立昆山市“水银行”3】，搭建好受让方和转让方水权交易平台，发挥市场机制在水资源配置中的作用，促进水资源优化配置和二次分配，让沉睡的水资源“活”起来，推动水资源服务实体经济发展。同时，收储运营暂时性“闲散”用水权，特别是面对许可水量核减压力时，对取水单位或个人通过节约方式结余的水量审慎研究采取回购的方式收储，同步向财政部门积极争取回购经费，并详细研究具体的收储细节。此外，应强化实施水资源论证区域评估，推行取水许可告知承诺制，致力从“单个项目评”变为“区域整体评”3.6健全节水激励机制和加快节水工程改造联合工业和信息局等职能部门制定出台节水优惠政策和激励措施，奖励采取节约用水措施的单位。善用省级以上节水型企业水资源费优惠政策，鼓励企业加大节水技术改造，推进农业水价改革，加快推进非常规水源开发利用，不断提升水资源利用水平。加大城市生活节水工作力度，实施公共供水设施建设和改造，淘汰公共建筑中不符合节水标准的用水设施及产品，大力推广节水技术、节水工艺、中水回用技术和使用节水器具，着力降低供水管网漏损率。按循环经济的理念建设节水型工业园示范区，大力发展建设循环用水系统、串联用水系统和回用水系统，推广蒸汽冷凝水回收再利用技术，发展外排废水回用和“零排放”技术等。因地制宜推广不同的节水灌溉模式，开展节水配套改造，加强渠首工程的配套、维修及渠系建筑物的配套工作，更新改造渠系建筑物，减少渗、漏水损失，继续发展渠道衬砌防渗技术，提高水的利用系数。进行中小型泵站改造、提高泵站效率，加强灌排渠系建筑物与田间建筑物的配套改造。3.7积极向上级争取水资源合理用量水资源的承载空间决定了经济社会发展空间，必须坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”（“四水四定”）。“四水四定”的核心内涵，就是要将水资源开发利用限定在水资源承载力范围内，既保障经济社会高质量发展，又有效保护水资源水环境水生态4)。近年来，昆山市抢抓四大国家战略交汇叠加的历史机遇，深度对接大上海，全面融入长三角一体化发展，加快聚合重大项目，全面提升开放型经济核心竞争实力。与全市经济在高平台上持续保持中高速发展相反，昆山市的万元GDP用水计划量和万元GDP实际用水量却始终处于低位，且持续下降的难度越来越高。经济社会87陈海燕）（责任编辑关注基层高质量发展需要水资源的支撑保障，必须坚持系统思维和长远眼光。按照昆山市水资源赋条件和承载能力，以及全市产业布局和发展规划，在做好水资源优化配置和节约保护的前提下，应积极向上级争取用水总量目标，以保障全市合理取用水需求。3.8全面提高水资源开发利用效率完善水资源调配体系，规范协调河湖生态用水和水资源开发利用；进一步提高公共节水型单位和节水型居民小区建成率，提高节水型载体建设覆盖率，纵深推进节水型社会建设；建立优水优用、分质供水等集约高效利用模式，加强非常规水资源利用，进一步提升供水管网漏损改造力度，完善污水厂站网布设，确保农村生活污水应接尽接、城镇污水处理厂进水浓度进一步提升；加强公共用水管理，发展城市绿化生物节水技术，提倡种植耐旱性植物，并采用非充分灌溉方式进行灌溉作业，绿化用水优先使用再生水；开发利用非传统水源，大力提倡城市雨水、中水回用等非传统水源的开发利用，并纳人水资源的统一管理和调配。4结语本文针对昆山市取水许可管理现状，分析了其中存在的问题，提出相应改进措施和建议：（1）重点确保自来水公司许可水量；（2）严格控制新增自备水企业取水量；（3）从严核定延续取水许可水量；（4）科学合理下达年度取水计划；（5）研究探索水权交易措施路径；（6）健全节水激励机制和加快节水工程改造；（7）积极向上级争取水资源合理用量；（8）全面提高水资源开发利用效率。参考文献：1孙光辉，苗苗，张凯华山东省东营市水资源市场化交易模式探索J.水资源管理，2 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