WTO标准体系下的我国金融监管.doc

WTO体系下中国金融监管武汉大学商学院马红霞摘要：金融监管作为对金融业风险外部监督和管理，伴随金融全球化、网络化及金融自由化改革和对外开放步伐加紧和金融风险暴露日益受到重视。现在在WTO体系下，中国金融监管面临着三大挑战，并带来部分具体问题，需要采取对应对策以完善中国金融监管。在WTO体系下，尤其是服务贸易总协定和全球金融服务贸易协定在1999年生效以来，金融全球化、金融交易网络化、金融创新不停向前推进，金融自由化浪潮席卷世界各国。然而金融全球化和自由化是一把“双刃剑”，给金融业带来效率同时，也使金融业风险加剧。多年来，金融危机在全球不一样地域此起彼伏。中国多年来金融业开放和经济改革步伐加紧，金融风险日益显现。金融监管作为对金融业风险外部监督和管理，日益受到重视，如4月2日，中国决定成立银行监督管理委员会，专事商业银行、信托投资企业和资产管理企业监管。然而，现在中国金融监管内容和方法在金融全球化、网络化、自由化浪潮下，面临巨大挑战，亟待发明性革新。本文将针对中国在WTO体系下金融监管面临三大挑战和带来具体问题，提出完善中国金融监管具体对策提议。一、WTO体系下中国金融监管面临三大挑战在WTO体系下，服务贸易总协定及其附录和全球金融服务协议成为中国金融业对外开放准则，巴塞尔委员会对银行国外分支机构监督标准、1988年巴塞尔协议和1999年新资本充足率协议(正式实施)成为中国银行进行国际化经营监管标准。(一)金融全球化带来挑战。按WT0金融服务贸易自由化要求，金融业对外开放必需坚持市场准入标准、国民待遇标准、最惠国待遇标准、透明度标准、发展中国家逐步自由化和更多参与标准。中国在WTO体系下对外开放进程中，还存在和WTO标准或国际通例不相适应地方。关键表现在金融监管法规和内容对不一样全部制、内资和外资银行要求相异，缺乏统一标准，有待于系统化。如现行商业银行法(1995年)监管范围只针对中资商业银行，而没有包含外资商业银行监管，缺乏中资商业银行在海外经营监管标准。对外资金融机构监管则另立外资金融机构管理条例。中国对外资金融机构同时存在“超国民待遇”和“低国民待遇”现象，前者表现在税收负担、经营范围、政策负担、银行收费、外汇管理、金融监管方面，外资金融机构享受有中资金融机构无法享受宽松待遇，后者关键表现在对营业性外资金融机构在市场准入条件差异、业务范围限制、经营壁垒方面“低国民待遇”。金融法规不仅出现显著滞后现象，而且内外资金融机构、不一样全部制金融机构分而治之，不适应WTO国民待遇标准。同时，中国对中资银行进行国际化经营监管法规缺乏系统化，监管方法落后。依据金融业监管国际通例，母国负担银行海外分支机构关键监管责任，如偿付能力、整体流动性、资本充足率，和市场所在国监管机构有明确分工和协作关系。这对境外金融分支机构监管形成挑战。然而金融全球化和国际化是一把“双刃剑”，给金融业带来效率同时，也使金融业风险加剧。如1997-1998年亚洲金融危机、1999-拉丁美洲国家危机不停等。这表明在金融全球化和国际化进程中，金融风险国际传输速度和传染性加强，使中国一些监管内容陈旧，监管方法落后，金融监督传统方法受到挑战，现在中国金融业期待针对金融全球化和国际化金融监管创新。(二)金融创新和网络化带来挑战。在银行领导金融创新和金融交易网络化浪潮中，中国金融市场相继推出很多金融新产品和衍生金融工具。金融机构业务出现很多交叉，展现出模糊混业经营现象，比如网上银行业务、证券抵押贷款(以来)、银行承兑汇票创新应用、许可证券企业进入银行同业拆借市场从事同业拆借和债券回购业务(1999年)，银行、券商从事保险代理业务等，不停增加保险资金进入股票市场百分比(1999年10月以来)，商业银行经营政府债券代理业务等。在现在分业监管模式下，现行金融监管体系轻易出现金融创新业务“监管真空”。(三)金融改革带来挑战。为适应金融全球化和国际化要求，金融改革步伐加紧。对金融业影响最大莫过于金融市场价格自由化进程。中国逐步放松了利率管制，人民币存贷款利率继续实现管制订价前提下，扩大了一定浮动幅度，金融机构从没有利率定价权，到在浮动幅度内有一定利率调整权；金融市场利率市场化迈出了关键一步。如1996年，中国放开了银行同业拆借利率；，中国外汇市场利率实现了自由化。金融市场其它证券如股票、企业债券价格完全由市场供求来决定；1994年以来人民币汇率实现了有管理浮动汇率制。另外，中国决定在前(即入世后5年内)对国有银行实施股份制改革，制订金融机构破产法等逐步引入金融机构退出机制；改变中国民营金融机构和中小金融机构“低国民待遇”问题。能够预见，银行股份制改革和利率市场化对金融机构经营和业务风险将产生前所未有影响。金融系统风险原因不停增多，金融机构经营利率风险和汇率风险加大，面对汇率和利率完全市场化新型金融市场，对金融监管提出了更高要求，对以合规性监管为主金融风险监控方法提出了挑战。二、现在金融监管存在问题在WTO体系下，和发达国家相比，中国金融业和金融市场发展还较落后，金融监管“滞后”现象突出，监管中尚存在很多问题。(一)各金融监管部门自成系统，缺乏配合。中国现在分业监管体制目标是实现监管专业化分工，提升监管效率。9月初，中国人民银行、证监会、保监会虽建立了监管联席会议制度。然而，伴随金融创新发展，银行、证券、保险相互代理业务发展，金融机构业务日益走向综合化。这种分业监管体制轻易造成一些领域监管真空，也轻易因为监管责任不明确而造成反复监管，提升了监管成本。(二)监管对象上，重视对金融机构监管，轻视了金融业务本身风险监管。现行垂直监管体系和各项法规重在金融机构本身监管，而现在金融创新浪潮，使金融机构之间在很多业务上存在交叉经营。这种针对金融机构监管，轻易出现一些金融业务监管真空。(三)监管内容不完备，监管法规存在很多漏洞。在监管内容方面，重视金融机构经营范围合规性监管，对金融业风险监管不足。如对金融机构业务总体风险和单一风险监管力度不够，监管指标中多种指标相分割，缺乏金融机构总体风险量化指标。同时，还继续保留存款和贷款利率管制，使金融机构缺乏市场经济中最关键价格机制即信贷产品定价权，也不利于资金优化配置。中国金融监管法律框架虽已建立，但和金融监管现实要求还有相当距离。表现在：第一，中国金融法规普遍存在条文过于简单、粗线条，使金融监管随意性有余而严密性不足。比如，商业银行法等金融法规对资本充足性、流动性要求中对资本定义、流动性资产和负债定义缺乏要求和解释，企业法、证券法对股票发行和上市条件要求过于简单，如在相关盈利性要求中，证券法和沪深两个交易所只有“三年连续盈利”要求，却没有任何具体金额指标，没有股票交易活跃程度标准。这和国外股票市场规范要求相差甚远。这使上市企业质量低下，股票市场投机性强，整体上缺乏投资价值。这些问题增加了实施法规难度，使监管难以到位。第二，金融法律、法规缺乏科学量化指标，可操作性不强。第三，很多金融法律、法规和国际通例还有很多不相适应地方。如资本充足性，中国现行资本总额和资本充足率计算方法和国际上不一样，出现中国银行资本充足率普遍被低估问题：一是资本总额(即分子)被低估。中国银行资本总额中缺乏长久债券等次级资本；二是资产总额(即分母)被高估。因为现在中国计算资产总额方法是“直接加总法”，大于经过风险加权后资产总额，如中间业务风险系数大多为0205。中国四大国有银行中间业务收入平均占15%左右。按巴塞尔协议要求，要用资本总额除以风险加权资产总额计算“巴塞尔资本充足率”(BISRatio)，需用业务风险作为权数对银行各资产进行加权汇总。而现在中国缺乏和国际上一致针对金融机构多种业务风险可操作性量化指标，使得中国各银行仍沿用没有经过风险加权资本充足率指标。在英国银行家每十二个月公布1000家银行资料中，中国银行普遍缺乏“巴塞尔资本充足率”项目标数据。而银行中间业务风险系数大大小于1，中国现用资本充足率(即资本总额资产总额)比率自然小于经过风险加权“巴塞尔资本充足率”，这就低估了中国银行资本充足率。(四)监管手段相对落后。因为中国金融机构长久以来和政府联络亲密，商业化程度低，加之国有银行资产业务量占全国银行业资产比重为70%左右，使得金融监管当局对金融机构监管偏重于行政手段，对法律手段和经济手段使用还处于起步阶段，尤其是在指标量化管理、风险量化监测等方面较落后。在现场和非现场监管方面，缺乏利用计算机技术和经济计量模型等方法估计单一金融机构总体风险和金融业系统性风险。这使得金融监管人为原因多，主观性强，往往是金融违法事件发展到严重程度时才被发觉，难以起到“防患于未然”预警和预防性监管作用。三、完善中国金融监管若干提议我认为，中国亟待在监管理念、内容、方法和手段、制度方面进行“监管创新”。(一)监管理念革新。为适应金融全球化和金融改革要求，金融机构风险应以内部控制为主，外部监管以预防性风险监管、风险指标体系和评级体系为主体框架，标本兼治，内外结合地监控金融业风险。其中，监管内容和方法应对金融机构内部风险控制有激励和制约作用。(二)为适应金融业发展要求和WTO标准对监管内容进行革新。我认为，应实现两个结合：实现金融风险监管和合规性监管相结合；对金融机构监管和对金融业务监管相结合方法，完善金融监管内容1建立一整套规范、科学金融风险监管和防范体系，完善风险控制指标体系。在完善资本充足率指标方面，应根据巴塞尔协议要求，结合中国金融体制及会计制度实际特点，在银行法中对各类金融机构资本定义及其组成做出明确要求；结合中国金融业务特点和国际通例，按风险程度划分金融资产种类，并确定各类金融资产风险权数；为充实中国银行资本，国有银行除股份制改革引入民间资本外，参考国际经验，可考虑发行优先股、债券和股本交换工具、长久债券(5年以上)等隶属资本工具，以改变中国金融机构资本结构较单一和资本充足性被低估局面。同时，监管部门要对银行资本充足性指标实施动态监控。在清偿能力监管方面，应对流动性资产和流动性负债做出明确而具体要求，对不一样类型金融机构制订适宜流动性百分比。2利率监管，应逐步实施利率市场化改革。使利率能反应资金稀缺程度，规范货币市场和资本市场运行，促进资源合理配置。3证券市场监管，各项证券法规还有待完善。证券发行上市应从现在核准制过渡到国际通行注册制，加强证券从发行到交易全过程监管。针对现在现实状况，对证券市场监管关键应放在完善信息披露制度、会计审核制度、防范内幕交易等方面。同时加强违法行为执法严厉性，使证券市场向公开、公平、公正方向发展，以促进中国资本市场发展和完善。(三)实施量化风险管理以提升监管有效性。目前，对银行业新增资产实施量化风险管理是关键。1月1日起，中国全方面推行贷款风险五级分类管理，即按国际上通行方法将商业银行贷款质量分为：正常、关注、次级、可疑和损失五类。其中，后三类为不良贷款。这对于提升银行资产质量，降低金融风险含相关键作用。但量化风险管理还需要：1建立和规范金融业经营汇报制度。各监管机构应实现计算机联网，共享信息。2设置银行业内部风险计量模型，动态地、连续性地估计和监管银行经营风险，方便立即发觉问题，防范和化解金融风险。如利用VaR(在险价值法)、风险矩阵法(Riskmetric)等监测金融机构资产市场风险，计算出可能最大损失，以此计提损失准备金。3建立银行信用评级制度。可借鉴美国“CAMEL”评级体系和“金融机构监控体系(即FIMS)”，从资本充足率、资产质量、经营管理能力、盈利水平和资产流动性等方面对银行进行定时考评评级并给予公布。这不仅有利于激励银行改善经营管理和风险控制方法，还便于中央银行全方面掌握银行业经营和风险情况，对不一样等级银行实施差异监管，提升监管针对性和监管效力。(四)主动参与国际金融监管交流和合作。直到12月过渡期结束，外资金融机构将享受和内资金融机构一样国民待遇，外资金融机构将大量涌入。同时中国金融机构也会加紧走出国门步伐。金融业国际化和全球化，使金融风险国际传输性加强。所以，中国应主动参与金融监管国际性组织，广泛开展和相关国家监管机构双边及多边合作。中国可从国际交流和合作中学习国际上有效监管经验和具体方法。我认为，现在工作关键应放在：建立有效国际金融业信息网络；建立和完善境内外资金融机构和中国境外分支机构档案制度和监管方法；建立和国际接轨财务会计制度。(五)建立适合中国国情存款保险制度，构筑“金融防火墙”。存款保险制度能够降低部分金融机构倒闭对整个金融市场冲击，稳定存款人信心。世界上关键有四种类型存款保险制度：公营国家存款保险制度、私营存款保险制度和公私合营存款保险制度和上述混合存款保险制度。从各国实践来看，存款保险制度对保护存款人利益，降低存款挤兑和银行倒闭风潮，维护金融秩序稳定起到了主动作用。