中国ESG政策探索与实践进展研究.pdf

7引言自“ESG”概念首次提出以来，作为一种充分关注非财务因素的企业发展理念和评级思路，ESG 通过环境（E）、社会（S）和治理（G）三个维度评估公司的绩效表现，逐渐成为更全面反映公司可持续发展能力、衡量公司可持续运营管理的有效工具与方法，受到国际可持续发展领域的高度关注。中国正致力于全面推进美丽中国建设和经济社会发展全面绿色转型，ESG 理念中所蕴含的可持续发展内涵和企业社会责任价值观与绿色低碳高质量发展高度契合，能够有效衔接宏观绿色低碳高质量发展与微观企业绿色治理行为，推动降碳、减污、扩绿、增长等宏观转型要求在微观层面落地，是我国发展方式向绿色低碳转型的有力抓手。1 我国 ESG 政策发展1.1 ESG 政策发展阶段ESG 体系对我国来说是一个从国外引进的手段。随着我国经济加快转型和金融体系对外开放，ESG 开始得到政府、监管和交易机构的重视和认可，我国ESG 政策发展大体上可以分成三个阶段。1.1.1 萌芽起步阶段：2002 年2016 年 7 月2002 年，证监会发布上市公司治理准则，首次对上市公司治理信息披露范围作出明确规定，中国 ESG 政策自此进入萌芽起步发展阶段。该阶段原国家环保总局和原环境保护部陆续发布关于企业环境信息公开的公告 环境信息公开办法（试行）和上市公司环境信息披露指南（征求意见稿）等政策文件，要求重污染行业上市公司发布年度环境报告，加强对自愿公开环境信息的非重污染企业的规范等；关于加快推进企业环境行为评价工作的意见和关于加强企业环境信用体系建设的指导意见政策文件明确要求向全国所有省份推行企业环境信用评价，开展企业环境信用体系建设，为环境信息披露工作提供保障。2014 年，全国人大常委会通过环境保护法修订，第一次以立法形式规定企业的环境信息披露要求。国务院国有资产监督管理委员会（国资委）于2007 年底发布关于中央企业履行社会责任的指导意见，要求有条件的企业需定期发布社会责任报告或可持续发展报告。深交所和上交所分别于 2006 年和 2008 年发布深圳证券交易所上市公司社会责任指引和关于加强上市公司社会责任承担工作中国 ESG 政策探索与实践进展研究董战峰1，吴慧聪1,2*，贾真1，李晓亮1，潘拥军1（1.生态环境部环境规划院企业绿色治理研究中心，北京 100041；2.郑州大学管理学院，河南郑州 450001）【摘 要】践行环境（E）、社会（S）和治理（G）理念是全面推进美丽中国建设的重要举措，也是企业现代绿色治理的关键手段。本文系统分析了我国ESG政策的发展脉络，将ESG在我国的发展分为萌芽起步阶段、探索发展阶段和深化提升阶段三个阶段。通过深入剖析我国ESG体系现存的若干问题，提出加大推广和实践ESG理念的力度和深度、分批分阶段有序推进ESG信息披露标准制定、加快构建具有中国特色的ESG评级标准、强化对ESG投资的指引和规范，以及加快建设健全的ESG监管体系等政策建议。【关键词】ESG；政策；实践展望【中图分类号】X22；X50；F13/17【文章编号】1674-6252（2024）01-0007-09【文献标识码】A【DOI】10.16868/ki.1674-6252.2024.01.009资助项目：国家社会科学基金重大项目“加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化研究”（20&ZD092）。作者简介：董战峰（1979），男，博士，研究员，博士生导师，现任中国环境科学学会环境经济学分会主任委员，生态环境部环境规划院企业绿色治理研究中心主任，研究方向为环境经济与政策、环境战略与规划等，E-mail：。*责任作者：吴慧聪（1998），女，硕士研究生，研究方向为环境经济与政策，E-mail：。8中国环境管理 的通知，鼓励企业建立社会责任制度、发布社会责任报告，之后分别要求纳入“深证 100 指数”及“上证公司治理板块”的上市公司披露社会责任报告。2015 年，原国家质检总局发布社会责任指南 社会责任报告编写指南 社会责任绩效分类指引，明确“什么是社会责任”“如何履行社会责任”等问题。该阶段以加强上市公司践行社会责任的引导与能力建设为关注重点，主要 ESG 政策如表 1 所示。表1萌芽起步阶段我国出台的主要ESG政策出台时间发布单位文件名称主要内容2002 年 1 月证监会上市公司治理准则首次明确规定上市公司治理信息的披露范围2003 年 9 月原国家环保总局关于企业环境信息公开的公告要求在污染严重企业名单中的公司公布环保信息，未列入名单的企业可选择自愿公开2005 年 11 月原国家环保总局关于加快推进企业环境行为评价工作的意见明确要求向全国所有省份推行企业环境信用评价，对企业绿色信用评价制度的实施程序、评价指标等进行了说明2006 年 9 月深圳证券交易所深圳证券交易所上市公司社会责任指引鼓励公司建立社会责任制度，定期检查和评价公司社会责任制度的执行情况和存在问题，形成社会责任报告2007 年 2 月原国家环保总局环境信息公开办法（试行）要求重污染企业公开主要污染物的排放方式、排放浓度、超标情况等；对自愿公开环境信息的非重污染企业给予一定奖励2007 年 12 月国务院国有资产监督管理委员会关于中央企业履行社会责任的指导意见要求有条件的企业定期发布社会责任报告或可持续发展报告，公布企业履行社会责任的现状、措施和规划2008 年 2 月原国家环保总局关于加强上市公司环境保护 监督管理工作的指导意见将上市公司的环境信息披露分为强制公开和自愿公开两种形式，上市公司应当立即披露发生可能对上市公司股价产生较大影响且与环境保护相关的重大事件2008 年 5 月上海证券交易所上海证券交易所上市公司环境信息披露指引要求及时披露公司在承担社会责任方面的特色做法及取得的成绩，同时披露公司年度报告和年度社会责任报告2008 年 5 月上海证券交易所关于加强上市公司社会责任 承担工作的通知规定社会责任报告必须披露“公司在促进社会可持续发展、环境及生态可持续发展、经济可持续发展方面的工作”，鼓励上市公司披露“每股社会贡献值”2008 年 12 月上海证券交易所关于做好上市公司 2008 年年度报告工作的通知要求在上海证券交易所上市的“上证公司治理板块”样本公司、发行境外上市外资股的公司以及金融类公司必须披露履行社会责任的报告，对其他公司则采取鼓励原则2008 年 12 月深圳证券交易所关于做好上市公司 2008 年年度报告工作的通知要求纳入“深证 100 指数”的上市公司应当按照相关规定披露社会责任报告，鼓励其他公司披露社会责任报告2010 年 7 月原环境保护部关于进一步严格上市环保核查管理制度加强上市公司环保核查后督查工作的通知完善上市公司环境信息披露机制，上市公司应该及时、完整、准确地披露环境信息、发布年度环境报告书2010 年 9 月原环境保护部上市公司环境信息披露指南（征求意见稿）要求火电、钢铁、水泥等 16 类重污染行业上市公司发布年度环境报告，定期披露污染物排放情况、环境守法、环境管理等方面的信息2013 年 4 月深圳证券交易所上市公司信息披露工作考核 办法上市公司信息披露工作考核结果依据披露质量划分为四个等级，对不按规定披露社会责任报告的企业降低评级，进入自愿与强制披露相结合的阶段2014 年 4 月全国人大常务委员会环境保护法修订要求重点排污单位如实向社会公开其主要污染物的排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等2015 年 2 月深圳证券交易所上市公司规范运作指引要求在深圳证券交易所上市的企业积极履行社会责任，定期评估社会责任履行情况2015 年 6 月原国家质检总局社会责任指南 社会责任报告编写指南 社会责任绩效分类指引明确“什么是社会责任”“如何履行社会责任”等问题，基本沿袭了ISO26000 理念，并根据我国国情做了调整2015 年 12 月原环境保护部、国家发展改革委关于加强企业环境信用体系 建设的指导意见明确指出今后 5 年，要加强企业环境信用信息公示，重点排污单位和企业应依法依规公开其环境信息2016 年 7 月国务院国有资产监督管理委员会关于国有企业更好履行社会责任的指导意见提出“到 2020 年，国有企业形成更加成熟定型的社会责任管理体系，经济社会、环境综合价值创造能力显著增强，形成一批引领行业履行社会责任、具有国际影响力、受人尊敬的优秀企业”的目标9中国ESG政策探索与实践进展研究1.1.2 探索发展阶段：2016 年 8 月2020 年 9 月2016 年 8 月，中国人民银行等七部委发布关于构建绿色金融体系的指导意见，后在落实关于构建绿色金融体系的指导意见的分工方案文件中，明确提出分“三步走”建立强制性上市公司环境信息披露的制度，标志着我国 ESG 政策发展正式步入探索期。该阶段 ESG 政策的发展与绿色金融发展紧密相关。政府部门和监管机构持续发力，证监会于 2018年 9 月发布上市公司治理准则（修订），确立 ESG信息披露的基本框架，要求上市公司披露环境信息以及履行扶贫等社会责任相关情况。同年 11 月，中国证券业基金协会发布绿色投资指引（试行），明确了绿色投资的内涵和目标，引导我国上市公司将衡量ESG 信息披露质量作为投资决策参考的重要信息。中共中央、国务院于 2020 年发布关于构建现代环境治理体系的指导意见，将披露主体从上市公司延伸至上市公司和发债企业。各大证券交易所结合绿色金融发展需求，对环境方面信息披露的要求进行了修订完善，深交所于 2020 年发布深圳证券交易所上市公司信息披露工作考核办法（2020 年修订），首次提出对上市公司 ESG 主动披露及履行社会责任的披露情况进行考核。该阶段的 ESG 政策以提升环境信息披露水平，强化环境方面的信息披露要求为重点，主要的ESG 政策制度如表 2 所示。1.1.3 深化提升阶段：2020 年 10 月至今2020 年 9 月，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会上作出“二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和”的庄严承诺。为保障“双碳”目标的实现，党的十九届五中全会作出“促进经济社会发展全面绿色转型”的重大战略部署。该阶段 ESG 在政府和市场的双向推表2探索发展阶段我国出台的主要ESG政策发布时间发布单位文件名称主要内容2016 年 8 月中国人民银行等七部委关于构建绿色金融体系的 指导意见要求逐步建立和完善上市公司和发债企业的强制性环境信息披露机制；加大对伪造环境信息的上市公司和发债企业的惩罚力度2017 年 6 月原环境保护部、证监会关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议坚持改革创新，共同研究完善环境信息披露的内容、渠道等要求，推动环境保护与证券市场健康发展“双赢”2017 年 7 月中国人民银行落实关于构建绿色金融体系的指导意见的分工方案分“三步走”建立强制性上市公司环境信息披露的制度，第一步为 2017年底实现自愿披露；第二步为 2018 年 3 月强制要求重点排污单位披露环境信息，不披露就解释；第三步为 2020 年 12 月前强制要求所有上市公司披露环境信息2017 年 12 月证监会公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 2 号年度报告的内容与格式（2017 年修订）公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 3 号半年度报告的内容与格式（2017 年修订）细化公司环境信息披露的要求，要求上市公司中的重点排污企业在年报与半年报中，强制披露环境管理和污染排放信息；其他企业则采用“不披露即解释”原则；鼓励和引导企业主动披露环境信息2018 年 9 月证监会上市公司治理准则（修订）增加第八章“利益相关者、环境保护与社会责任”，确立 ESG 信息披露的基本框架，要求上市公司披露环境信息以及履行扶贫等社会责任相关情况2018 年 11 月中国证券业 基金协会绿色投资指引（试行）确定绿色投资的内涵，明确绿色投资的目标、原则和基本方法，建议有条件的基金管理人采用系统的 ESG 投资方法，综合 ESG 因素投资2019 年 12 月银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见要求银行业金融机构建立健全环境与社会风险管理体系，将环境、社会、治理纳入授信全流程，强化环境、社会、治理信息披露和与利益相关方的交流互动2020 年 3 月中共中央、国务院关于构建现代环境治理体系的 指导意见将披露主体从上市公司延伸至上市公司和发债企业2020 年 9 月上海证券交易所上海证券交易所科创板上市公司自律监管规则适用指引第 2 号自愿信息披露从四个方面规范上市公司自愿信息披露行为：一是把握自愿披露的范围；二是遵循自愿披露的基本要求，不应进行选择性披露；三是关注常见自愿披露的公告要点；四是明确标识“自愿披露”公告类型2020 年 9 月深圳证券交易所深圳证券交易所上市公司信息披露工作考核办法（2020 年修订）首次提出对上市公司 ESG 主动披露及履行社会责任的披露情况进行考核；调整考核方式为加减分模式，“加分项”重点关注公司信息披露规范、履行社会责任披露及配合深交所工作情况等10中国环境管理 动下进入深化提升期。政府部门和监管机构在逐步健全企业 ESG 信息披露制度的同时，多措施并举保障 ESG 投资的发展。一方面，环境信息依法披露制度改革方案 企业环境信息依法披露格式准则和企业环境信息依法披露管理办法等政策文件陆续出台，对环境信息披露的主体、内容和原则作出明确规定。2023 年 7 月国资委发布关于转发央企控股上市公司 ESG 专项报告编制研究的通知，提出力争到 2023 年实现央企控股上市公司的“全覆盖”。另一方面，以中国人民银行为首的国家金融监管部门先后发布绿色债券支持项目目录（2021 年版）金融标准化“十四五”发展规划和上市公司投资者关系管理指引等文件，通过统一绿色债券相关的界定标准，将 ESG 纳入上市公司与投资者沟通的内容等方式，为我国 ESG 投资的发展提供了稳定的政策基础。各大证券交易所在修订信息披露实施细则的基础上，分行业对环境方面的信息披露编报规则作出特别规定。上交所于 2022 年发布的公开发行证券的公司信息披露编报规则第 4 号保险公司信息披露特别规定（2022 年修订）公开发行证券的公司信息披露编报规则第 26 号商业银行信息披露特别规定（2022 年修订）和上海证券交易所上市公司自律监管指引第 3 号行业信息披露分别对保险公司、商业银行和高污染行业的信息披露作了特别规定，该阶段的主要 ESG 政策制度如表 3 所示。1.2 ESG 政策实践主要特点1.2.1 初步形成多部门统筹推进 ESG 发展的局面在环境信息披露方面，政府部门及监管机构高度重视并加大政策支持。国家环保行政主管部门最早对企业的环境信息披露工作提出指导意见，全国人大通过环境保护法修订，在法律层面明确重点排污单位应如实公开环境信息并接受社会监督的责任。中国人民银行和证监会等金融监管部门发布上市公司信息披露内容与格式准则的相关政策文件，证券交易所相继发布上市公司环境与社会责任信息披露的指引，对上市公司的 ESG 信息披露内容做了详细规定。在ESG 投资等方面，针对央企、银行业、保险业等事关国民经济发展的关键性行业制定了引导政策。2020 年原银保监会发布中国银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见和银行业保险业绿色金融指引文件，强调要全面引导银行保险业将 ESG理念融入机构各维度发展，鼓励将 ESG 纳入授信全流程。市场层面，各大交易平台在信息披露方面提供了更为详细的文件说明。深交所于 2023 年 8 月发布的上市公司自律监管指引第 11 号信息披露工作评价（2023 年修订），明确上市公司信息披露工作评价范围不仅限于信息披露，还包括与信息披露相关的规范运作情况，对触及负面清单情形的公司实行“一票否决”。1.2.2 信息披露主体范围不断拓展在萌芽起步阶段，国家环保行政主管部门早期重视污染严重企业的环保信息披露，原国家环保总局在2003 年发布关于企业环境信息公开的公告，首次要求污染严重企业名单的公司应公布五类环保信息，环境信息公开办法（试行）上市公司环境信息披露指南（征求意见稿）和关于加强企业环境信用体系建设的指导意见等文件都对重污染企业公开的环境信息进行了明确规定。在探索发展阶段，信息披露主体逐步加大对上市公司和发债企业的重视。2016年中国人民银行等七部委发布关于构建绿色金融体系的指导意见，要求逐步建立和完善上市公司和发债企业的强制性环境信息披露机制。国家相关政府部门相继发布关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议 公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 2 号年度报告的内容与格式（2017年修订）和关于构建现代环境治理体系的指导意见等政策，推进我国 ESG 体系从顶层设计落实到执行层面1，对上市公司和发债企业的环境信息披露内容作了补充完善。在深化提升阶段，环境信息披露主体开始关注央企控股上市公司。国资委于 2022 年发布的提高央企控股上市公司质量工作方案，明确要求央企控股上市公司探索建立健全 ESG 体系，完善 ESG 工作机制，提升 ESG 绩效，积极参与构建具有中国特色的 ESG 信息披露规则、ESG 绩效评级和 ESG 投资指引，推动更多央企控股上市公司披露ESG专项报告，力争到2023年相关专项报告披露“全覆盖”。1.2.3 ESG 各维度的信息披露要求不同我国现行的 ESG 信息披露标准着重将环境信息披露作为 ESG 体系建设的重要“抓手”。在环境（E）维度，已对重点排污单位提出了细致化的信息强制披露的要求，并通过政策，鼓励更多企业自主披露企业环境信息。根据 2021 年生态环境部出台的企业环境信息依法披露管理办法，重点排污单位、实施强制性清洁生产审核等对环境可能产生较大影响的企11中国ESG政策探索与实践进展研究表3深化提升阶段我国出台的主要ESG政策发布时间发布单位文件名称主要内容2020 年 10 月国务院关于进一步提高上市公司质量的意见规范公司治理和内部控制，分行业完善信息披露标准，增强信息披露针对性和有效性，提升信息披露的质量2021 年 3 月证监会上市公司信息披露管理办法（2021 修订）新增简明清晰、通俗易懂的信息披露原则要求，细化自愿披露的具体标准，明确自愿披露的持续性和一致性原则2021 年 4 月中国人民银行、国家发改委、证监会绿色债券支持项目目录（2021 年版）煤炭等化石能源和高碳排放项目不再纳入支持范围，首次统一绿色债券相关管理部门对绿色项目的界定标准，有效降低了绿色债券发行、交易和管理成本2021 年 5 月生态环境部环境信息依法披露制度改革方案提出到 2025 年基本形成强制性环境信息披露制度2021 年 6 月证监会公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 2 号年度报告的内容与格式（修订版）单设第五节“环境和社会责任”，规定上市公司环境和社会责任信息的披露范围，鼓励上市公司积极披露报告期内巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴等工作具体情况2021 年 7 月中国人民银行金融机构环境信息披露指南对金融机构环境信息披露形式、频次、应披露的定性及定量信息等方面提出要求2021 年 9 月中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见强调要积极发展绿色金融，为 ESG 投资和绿色金融发展奠定了“双碳”基调2021 年 12 月生态环境部企业环境信息依法披露格式准则进一步细化企业环境信息依法披露内容，规范环境信息依法披露格式2021 年 12 月生态环境部企业环境信息依法披露管理办法要求重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业、符合规定情形的上市公司、发债企业等主体依法披露环境信息2022 年 1 月上海证券交易所上海证券交易所上市公司自律监管指引第 3 号行业信息披露要求煤炭、建筑等个别特定行业披露重大环境污染信息或安全生产事件2022 年 2 月中国人民银行等四部委金融标准化“十四五”发展规划明确指出标准是绿色金融可持续发展的重要支柱，提出加快建立绿色债券标准、制定上市公司和发债企业环境信息披露标准、建立 ESG 评价标准体系等重点工作2022 年 4 月中共中央、国务院关于推进社会信用体系建设 高质量发展促进形成新发展格局 的意见提出要深化环境信息依法披露制度改革，推动相关企事业单位依法披露环境信息；建立健全对排放单位弄虚作假、中介机构出具虚假报告等违法违规行为的有效管理和约束机制2022 年 4 月证监会上市公司投资者关系管理指引首次将 ESG 纳入投资者关系管理中上市公司与投资者沟通的内容之一2022 年 5 月国务院国有资产监督管理委员会提高央企控股上市公司质量工作方案明确要求央企控股上市公司探索建立健全ESG体系，完善ESG工作机制，力争到 2023 年相关专项报告披露“全覆盖”2022 年 8 月国务院国有资产监督管理委员会中央企业节约能源与生态环境保护监督管理办法中央企业应自觉履行环境信息强制性披露责任，严格按照法律法规要求的内容、方式和时限如实规范披露环境信息2023 年 2 月深圳证券交易所深圳证券交易所上市公司自律监管指引第 3 号行业信息披露（修订版）强化 ESG 信息披露要求，拓展需要披露重要环境污染事件的行业范围，细化环境及安全生产事故的披露信息，鼓励“相关行业上市公司”按照指引进行信息披露2023 年 7 月国务院国有资产监督管理委员会关于转发 的通知要求央企控股上市公司按照参考指标体系和参考模板，编制并披露 ESG专项报告，力争到 2023 年实现“全覆盖”；鼓励央企控股上市公司引入第三方专业机构对 ESG 专项报告进行验证、评价，并出具评价报告以增强所披露 ESG 信息的可信度2023 年 8 月上海证券交易所科创板上市公司自律监管指南第3 号日常信息披露要求保持信息披露的持续性和一致性，以明确的警示文字具体列明相关风险因素，不存在选择性披露、“蹭热点”等可能误导投资者的情况2023 年 8 月深圳证券交易所上市公司自律监管指引第 11号信息披露工作评价（2023年修订）明确上市公司信息披露工作评价范围不仅限于信息披露，还包括与信息披露相关的规范运作情况，评价结果综合反映上市公司信息披露质量；对触及负面清单情形的公司实行“一票否决”；通过加分项鼓励上市公司适度提早披露定期报告12中国环境管理 业，必须披露污染物情况、生态环境违法信息等内容。在证券市场发行证券的企业，需按证券市场主管部门要求披露其融资所投项目应对气候变化、生态环境保护等相关信息。在社会（S）维度，相关信息披露集中体现在社会责任报告（CSR）的发布。原国家质检总局发布的社会责任报告编写指南为 CSR 报告的编写制定了框架，关于中央企业履行社会责任的指导意见和关于国有企业更好履行社会责任的指导意见则鼓励企业在社会责任报告中披露职工保护、商品质量、社区关系等方面的信息，为企业履行社会责任提供了指引。在治理（G）维度，2018 年证监会发布的上市公司治理准则（修订版）要求披露的内容包括所有权结构、董事会组成及履职情况、薪酬结构、关联交易信息、内控制度等，均为强制性披露要求。2021 年通过的中华人民共和国公司法（修订草案）明确规定公司应当充分考虑公司职工、消费者等利益相关者的利益以及生态环境保护等社会公共利益，承担社会责任，同时鼓励公司参与社会公益活动。1.2.4 ESG 的发展呈市场化演进趋势对我国来说，ESG 理念完全是一个“舶来品”。随着全球化浪潮的推进，市场中的证券交易所等交易机构在国际贸易中率先察觉到 ESG 理念兴起的势头，同时为了满足海外投资者的需求，尝试制定上市公司ESG 信息披露方面的指引文件，引导企业公开环境信息，积极承担社会责任。相比之下，政府部门对 ESG理念的洞察相对滞后，当企业环境信息发展到一定阶段后，国家政府相关部门和监管机构开始陆续发布相关指导意见和披露指南等政策文件来规范披露环境信息的行为并监管与之相伴的风险，发挥监督预防作用。早期的政策制定工作主要集中在环境信息披露方面，鲜少涉及对 ESG 投资的规范。而 ESG 理念的传播带动了 ESG 投资的发展，其在我国的发展初期主要依靠市场这只“看不见的手”发挥作用，在市场机制的作用下，绿色信贷、绿色债券和 ESG 公募基金等相继兴起，之后政府相关部门和监管机构则陆续出台相关政策文件来规范市场 ESG 投资行为，通过加强风险管理引导市场健康可持续发展。2 我国 ESG 体系建设存在的问题与挑战2023 年 7 月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记对目前的生态环境保护形势作了最新判断：我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。ESG 作为加快推动发展方式绿色低碳转型的工具和手段，需要在行业企业现代绿色治理中发挥重要作用。然而加快推进我国 ESG 发展还面临一些关键问题和挑战。2.1 ESG 理念尚未被普及ESG 将可持续发展及责任原则与获取利润放在同等重要的地位，是衡量公司可持续性和社会影响表现的可量化指标2。研究发现，企业对 ESG 的重视以及自身拥有的 ESG 优势，将成为企业未来的新型竞争优势3,4。而根据中国责任投资年度报告 2022数据，有 27%的个人投资者从未听说过“责任投资”或“ESG”。企业对 ESG 理念的认识还处于初级阶段，披露 ESG 信息的主观意愿不强，甚至不少企业误认为ESG 信息披露只会增加企业成本。中小企业是我国市场经济结构的主体，一些企业责任意识较为淡薄，可能引发市场中的自发性、盲目性和滞后性问题5。企业披露 ESG 信息的低意愿往往导致市场中 ESG 信息的少量低质，造成投资者在做决策时面临信息不对称、数据可比性差等难题，进而使 ESG 投资的发展受阻，而 ESG 表现好的企业不能凭借其优良的表现获得相应的投融资，将大大降低其披露 ESG 信息的意愿，形成恶性循环。2.2 缺乏完整统一的信息披露标准我国现行的 ESG 信息披露标准以自愿披露为主、强制披露为辅，披露要求的弱强制和不明确将使企业披露的 ESG 信息质量“大打折扣”，主要体现为以下方面：一是“自愿披露”可能会导致企业“择优”披露信息，规避对自身不利的信息，甚至通过发布社会责任报告等相关信息为自己“洗白”，从而加剧市场中的信息壁垒，攫取“不明就里”的投资者手中的优质资源，造成资源的浪费。二是“强制披露”的内容有限，多数企业仅披露政策文件中强制要求披露的ESG 信息，对于维护生物多样性等却只字未提。三是企业所披露的信息多为定性描述，定量描述的内容较少。许多上市公司在 ESG 报告中披露公司开展环保、扶贫、关爱员工等活动的信息时，并未详细列出项目的具体数据6。四是信息披露标准的不统一导致 ESG报告的质量参差不齐、重点不一，可比性差，将大大增加投资者决策过程中的时间和人力成本。五是国内ESG 信息披露标准多从宏观决策层面集中于“环境”（E）维度，在微观层面对 ESG 整体信息披露的规定13中国ESG政策探索与实践进展研究较少。2.3 未形成统一且具有我国特色的评级标准作为连接上市公司 ESG 披露信息与投资者投资决策的纽带，ESG 评级是整个 ESG 理念完美闭环的核心。对企业来讲，良好的 ESG 评级可以降低企业的审计费用7和融资成本8,9，与公司财务业绩（CFP）之间呈正相关10,11。对投资者来说，ESG 评级可以降低信息不对称的程度12，为其提供有价值、可信赖的投资参考。然而国内外 ESG 评级机构众多，不同类型的评级机构因考量因素的差异使得评级指标复杂多样，也造成我国 ESG 评级混乱的局面，主要体现为以下三点：一是现有国际评级标准大多适用于欧美国家以私有制为基础的资本主义经济体制，与我国以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义市场经济体制不匹配3。我国部分评级机构未充分考虑我国经济发展目标、经济发展阶段等国情，直接“生搬硬套”国外现成 ESG 评级框架，评级结果的可靠性和可信度存疑。二是统一评级标准的缺失可能导致同一公司在不同评级机构具有高低不一的 ESG 评级结果，将大大降低企业 ESG 表现的可比性，难以为投资者提供真实有用的参考信息。不同的披露渠道、评级要求和评级方法也将使上市公司在开展 ESG 信息披露工作时，面临如何融通多种披露和评级需求的问题。三是对企业ESG 的评级过程均不够透明，绝大多数评级机构将评级方法的细节视为商业机密，ESG 评级过程中的主观性较大，引发评级结果的市场认可度不高等问题。2.4 ESG 投资产品的规模和质量发展空间大ESG 投资是 ESG 体系的重要组成部分，是推进高质量发展、共同富裕和人与自然和谐共生的有力工具7。践行 ESG 理念的投资者基于 ESG 评级结果，通过被动投资和主动投资两种方式13，在助力企业可持续发展和产业结构绿色低碳转型的同时获得相应的投资回报。我国市场机构的 ESG 投资意识逐渐觉醒，但投资产品的规模和质量仍有较大发展空间。截至 2023 年 3 月，全球共有 5381 家机构加入联合国负责任投资组织，含中国机构 132 家，占比仅为 2.45%。据中国上市公司 ESG 行动报告（20222023 年），截至 2022 年末，中国 ESG 公募基金共有 624 只，总规模合计约 5182 亿元。相较于全球市场公募基金约26 万亿元的总规模，我国 ESG 公募基金比例仅占约2%，与世界第二经济大国的国际地位极不匹配。因此，加速 ESG 投资发展将成为中国政府在产业低碳转型和经济高质量发展方面的重要策略。2.5 ESG 信息披露监管体系尚不完善ESG 信息披露监管体系的不完善会导致相关政策要求落实不到位，存在部分标准“形同虚设”的可能，导致 ESG 信息披露实践与理论发展脱节的严重后果3。为满足不同投资者的利益需求，部分企业披露的信息存在“漂绿”14或“漂棕”15的嫌疑，产生“口惠而实不至”“报喜不报忧”的选择性披露行为16。披露内容由企业主观意愿进行取舍，缺乏第三方机构验证，数据的真实性有待考量。监督管理职能的缺位将加剧市场的盲目性、自发性和滞后性，增加 ESG 评级出现分歧和 ESG 投资决策失误的概率，不利于我国ESG 信息披露事业的长久可持续发展。3 推动我国 ESG 体系高质量发展的建议随着我国 ESG 政策的不断深入发展，在企业、投资者、交易平台等利益相关方的共同推动下，ESG 信息披露、评级体系和投资实践等取得飞速发展，践行ESG 理念日益成为全面推进美丽中国建设的重要举措，也是全面提升企业现代绿色治理水平、推动经济社会发展全面绿色转型的关键手段。ESG 政策的创新和发展要以党的二十大部署要求为基本遵循，统筹考虑，一体谋划，综合施策，以助力企业绿色低碳转型为目标，以健全 ESG 政策体系、优化市场经济政策体系为核心，以加强 ESG 政策统筹协作为重点，以健全 ESG 监管体系、开展 ESG 研究与示范为保障，引导 ESG 体系向更科学、更集成、更完善的方向深入发展，在加快推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的新征程中发挥更加重要的作用。3.1 加大推广和实践 ESG 理念的力度和深度为全面推进美丽中国建设和经济社会发展全面绿色转型，推广和实践 ESG 理念是大势所趋。政府部门、监管机构和证券交易所等需要多渠道、多层次持续推广 ESG 可持续发展理念，在使企业充分认识到ESG 信息披露和绿色治理的重要性的同时，通过制定税收补贴、优惠减免等“政府和市场双引导”政策，鼓励企业积极主动承担社会责任，主动披露公司 ESG信息，积极开展 ESG 实践活动，将 ESG 理念根植于企业价值观。企业披露 ESG 信息的行为不仅是其生态环境责任落实的体现，也能进一步有效提升其参与生态环境保护的意愿和能力。加大对机构投资者的宣传力度，增强投资者责任意识和绿色低碳意识，使其正14中国环境管理 确认识到 ESG 理念对可持续投资的重要性，进而引导市场金融体系向绿色低碳方向转变，促进我国经济结构全面绿色转型。3.2 有序推进 ESG 信息披露标准制定目前我国企业 ESG 信息披露还停留在以自愿为主的阶段，推行 ESG 信息强制披露是国际潮流趋势。基于 ESG 体系在我国的发展现状，可考虑分批分阶段有序推进 ESG 信息披露标准的制定。其一，分行业、分类型、分阶段逐步扩大信息披露主体范围，从高污染行业到其他行业，从上市公司到中小企业，从鼓励引导企业开展 ESG 信息披露提升至“不遵守就解释”的半强制性披露，再逐步过渡到强制性披露，循序渐进实现 ESG 信息披露标准的落地17。其二，丰富和完善信息披露标准。根据国家战略的调整，在 ESG 信息披露标准中增加对碳排放、生物多样性等内容的要求，同时增加对相关披露指标的定量数据要求，避免部分企业“择优定性披露”的投机取巧行为。其三，加速完善“社会”（S）和“治理”（G）方面的规定，强化环境（E）的强制性信息披露标准制定研究，推进 ESG 信息披露标准体系整体的协调发展，助力实现“美丽中国”建设的长期目标。3.3 加快构建具有中国特色的 ESG 评级标准引入国际 ESG 指标体系往往在我国会变得“水土不服”。鉴于我国企业 ESG 评级发展现状，应在借鉴国际通用 ESG 标准大框架的基础上，立足于我国企业自身发展视角，考虑我国社会经济发展现状、国家生态环境战略目标以及重要政策的推动重点，构建既满足国际环境大要求、又具有我国本土特色的 ESG 评级标准。在环境维度，可从“生态文明建设”的宏观战略议题出发，重点衡量企业的绿色低碳转型、污染防治和节能减排表现。在社会维度，注重对国家战略的执行，添加扶贫、乡村振兴、共同富裕等关键议题。在治理（G）维度，考虑国有企业的治理特性和结构特点，可创新性地融入“党建”内容。具有我国特色的 ESG 评级标准将更适应于本土企业，获得更具有参考价值的评级结果。3.4 强化对 ESG 投资的指引和规范ESG 投资能够引导市场金融体系向绿色低碳方向转变，是补充绿色投融资缺口的重要来源。监管机构要加快完善 ESG 投资顶层设计，出台 ESG 投资的指引性文件，通过政策引导和规范市场中投资者的投资决策行为。考虑到银行业具有盈利能力稳定、板块市值大、流动性高等特点，可构建以银行业为主体的ESG 产品体系，其后逐步增加保险业等具有长期稳定能力的行业。引导金融机构将 ESG 纳入绿色创新及转型项目的资产管理策略，在为机构投资者开发更多绿色可持续投资产品的同时，根据 ESG 投资者需求和能力提供个性化的产品和服务，增强机构投资者的风险识别和防范能力，引导更多 ESG 投资者作出“物有所值”的投资决策。3.5 加快建立健全 ESG 监管体系在实现“双碳”目标的过程中，政府和监管机构采取的行动包括规范和引导两方面。政府可以通过完善相关法律法规、设立专门的监管机构等措施来完善ESG 监管体系。加强对企业披露数据的监管和所披露报告的审查，严惩企业数据造假行为，保障 ESG 信息披露体系建设的行稳致远。政府部门应增强监管能力建设。一方面，真实可靠的数据是开展 ESG 实践的关键，应利用真实可靠、定期更新的环保监测监管数据开展 ESG 评级。另一方面，电子化的 ESG 数据报告更能有效提高核查数据的效率和准确性，鼓励更多市场机构、研究智库等建立中国本土化的 ESG 数据库，对相关数据和信息进行公开和定期更新，加大对 ESG数据获取、处理和分析的能力建设，解决投资者缺乏可靠的价值投资依据、研究人员缺乏完整的本土 ESG数据等难题。3.6 完善 ESG 政策协作机制在实现美丽中国建设和经济社会发展全面绿色转型的过程中，政府部门要加强统一领导，完善 ESG 政策的顶层设计，大力支持监管机构、交易平台和研究机构所开展的工作。建立协调机制，强化各相关主体之间的协同联动保障，加强沟通协作，共建 ESG 生态圈，合力助推 ESG 体系快速发展。理顺各组织机构权责，强化责任落实保障，形成明确清晰、环环相扣的“责任链”。各组织机构之间加强沟通交流，及时了解掌握与 ESG 相关的政策要求，形成推动经济社会绿色低碳转型的合力。3.7 加快推进开展行业 ESG 研究与实践生产运作的差异导致行业在践行