基层治理的低成本优势何以可能--基于后发展地区的探索.pdf

基层治理的低成本优势何以可能?基于后发展地区的探索魏万青内容提要 实现基层社会的低成本治理,是实现基层治理可持续、高质量发展的关键问题。本文基于新内生发展框架与适宜技术理论,基于后发展地区的两个案例讨论基层的低成本治理及机制。研究发现,基层社区在有限资源输入的情况下,可以通过治理负荷分流、现有资源动员与盘活、低成本人力资源优势、增强沟通和增强供需匹配度等降低治理成本,提升治理效能。如何在外部资源输入下激发基层社会内部活力与资源,是实现低成本治理的关键。本研究为降低基层治理负荷,推进治理可持续发展提供了启发。关 键 词 基层治理 治理负荷 低成本治理 适宜技术理论问题的提出从某种程度上来说,基层治理能力现代化必然是低成本的现代化。如何在财政约束下提升基层社会的治理效能,实现低成本治理,事关基层稳定与治理模式的可持续发展,在财政赤字压力不断提升的今天尤为重要。国家治理体系与治理能力现代化过程,是社会转型过程中治理真空、治理短板不断被填充、补强的过程,也是治理规模不断扩大、治理负荷不断提升的过程。长期以来,我国社会建设、社会治理滞后于经济建设与经济治理,这一滞后性在基层社会治理中尤为明显。为此,推进治理资源下沉、弥补基层治理短板、加强社区建设,成为当下以及今后相当长一段时期的重点任务,基层治理成为现代化过程中治理能力提升的关键环节。中国作为一个人口规模巨大的国家,基层治理短板的补强意味着国家治理规模与治理负荷的快速增加。与此同时,中国82本文调研受广西壮族自治区民政厅“城市社区治理与公共服务研究:以广西为例”“广西城乡社区治理能力和服务能力提升研究”“乡村振兴背景下农村社区公共治理机制创新研究:以广西为例”课题的资助,在此表示感谢。周雪光:国家治理规模及其负荷成本的思考,吉林大学社会科学学报2013 年第 1 期。经济发展进入结构转型期,各级政府面临着财政赤字增大、税基不稳定、土地财政难以为继等问题,其结果是地方债务不断增加,基层社会治理普遍面临着资金短缺的局面。这也使得现有基层治理中诸多模式的短板与不足日益凸显。既有基层治理研究主要关注基层治理如何“补短板”。资源视角注重自上而下的资源和外部资源的输入与链接,如驻村第一书记、对口帮扶、三社联动等治理模式,都可以理解为资源的下沉与投入。技术视角注重技术赋能与减负,如从痕迹管理、形式主义到技术赋能,关注治理重心下移的信息获取成本与监督成本导致的基层治理负荷问题。治理资源不足、治理技术滞后,无疑是基层治理中非常重要的问题。在基层治理实践层面,社工“双百计划”与“让数据多跑路”“一网通办”等智慧治理,构成了当下社会治理的范本,均强调资源与技术赋能的作用。然而,资源视角与技术赋能视角主要关注行政主体,且相关研究是建立在资源投入不断加强与“强政府”的假设上,忽视了财政赤字增大、基层治理资源投入面临困难的处境。特别是对于广西等后发展地区而言,基层财政紧张、资金短缺,政府无法给予足够的资金支持落实“专业社工”全覆盖,也无法为智慧治理提供强大的技术支持、财力物力支持。治理需求日益增长与平衡日益紧张的财政收入之间的矛盾,成为影响经济社会高质量发展的关键因素。社会结构视角主要关注社会组织、社会精英、中产阶层等社会内部因素。毫无疑问,社会组织与社区精英、中产阶层的成长有助于调动社会资源与社会自我治理,相关研究将“第三领域”治理和“双轨政治”视为基层低成本治理的传统范本,然而这些研究忽视了基层社会的复杂性。总之,在经济结构转型、财政压力不断提升的当下,建立一个低成本、可持续的基层治理模式显得愈发重要。而建立低成本可持续的基层治理模式,关键是理解基层治理成本与治理负荷形成的原因。事实上,基层治理效能与资源输入、治理主体的资源动员能力,以及基层的社会结构与社会精英相关,同时也与各主体之间的互动关系、利益契合度相关。然而,既有研究更多关注治理主体的能力与资源,强调资源与科技对治理主体的各种“赋能”,而基层治理中主体互动模式与“政社关系”对基层治理成本与效能影响的研究依然有待深入。本文重点关注基层治理的“政社关系”与低成本治理的机制,并选取辽宁龙城区和花山县的案例,基于内生发展框架和适宜技术视角,讨论资源相对短缺地区如何利用资源输入激发基层社会的内部活力,实现低成本治理。相对于既有研究,本研究不仅为新时代“枫桥经验”提供了“政社关系”的视角与新的解读,更为重要的是,考虑到新时代基层治理中资源约束的“常态”,本文基于后发展地区的低成本治理模式进行探索,对降低基层治理负荷,推进基层治理可持续发展更具有启发与推广意义。研究综述与理论框架(一)后全能主义的基层治理:从“社会中心主义”到社会治理新格局长期以来,社会治理中政府的大包大揽,带来了沉重的治理负荷与财政压力,而市场化快922024.2本文对具体地名进行了匿名化处理。速转型又导致基层社会特别是农村地区出现了“治理真空”。既有研究往往采取“社会中心主义”立场,关注传统精英、基层自治组织、社会组织的作用,传统社会的“双轨政治”被视为基层治理的“理想型”。“社会中心主义”视角在一定程度上契合了早期降低政府治理负荷与财政压力的需要,但也使得基层治理面临着资源不足的困境。“悬浮型”政权、“逆向软预算约束”、基层社会集体债务、“小马拉大车”等,是基层治理中“资源不足”的普遍反映。基层治理资源与能力不足,也使得基层社会纠纷不断上移,给政府带来沉重的治理压力与负担。为解决基层治理中资源不足、公共服务滞后等问题,党和政府强调社会治理重心下移,“国家中心主义”成为基层治理研究中的主要立场。项目制、项目化治理、干部下乡与第一书记等治理模式,成为弥补基层治理资源不足的重要手段。党建引领、政府主导、社会组织参与、多方协同参与的共建共治共享的社会治理格局成为理想型的基层治理。(二)技术治理路径:数字化治理与技术赋能治理重心下沉的实践中,政府逐渐将管理、服务、资源向街道、社区下沉,并通过下放权力、购买服务、培育社区社会组织、多元主体协商议事等途径来满足居民多样化的需求。然而,现实层面的基层治理,特别是后发展地区的基层治理,虽然有了长足发展,但离理想型的基层治理依然有着较大的距离。基层社区行政化、民众参与度低、公共服务供给不足与资源紧张在基层治理中依然较为普遍。互联网技术与数字技术的变革为政府治理与基层治理带来新的契机,如政府数字化浙江经验、北京的“接诉即办”、上海智慧政府与“一网通办”,研究者将数字化视为弥补基层治理短板的重要手段。毫无疑问,数字技术的广泛使用,为基层治理与社区治理带来了新的前景。然而,大部分后发展地区经济发展基础较为薄弱,社区的财政基本上03基层治理的低成本优势何以可能?杨善华:家族政治与农村基层政治精英的选拔、角色定位和精英更替 一个分析框架,社会学研究2000 年第 3 期。徐勇:论城市社区建设中的社区居民自治,华中师范大学学报(人文社会科学版)2001 年第 3 期。谢舜:非政府组织与当代中国的社会转型,中国行政管理2005 年第 2 期。郑卫东:“双轨政治”转型与村治结构创新,复旦学报(社会科学版)2013 年第 1 期。周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权 税费改革对国家与农民关系之影响,社会学研究2006 年第 3 期。周雪光:“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析,中国社会科学2005 年第 2 期。周雪光、程宇:通往集体债务之路:政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给,公共行政评论2012 年第 1 期。丁煌、卫劭华:“小马拉大车”:本土情境中基层政府的负重运作现象考察 基于 W 区 Q 镇环保项目推进案例的实证分析,行政论坛2021 年第 2 期。付伟、焦长权:“协调型”政权:项目制运作下的乡镇政府,社会学研究2015 年第 2 期。陈家建:项目化治理的组织形式及其演变机制 基于一个国家项目的历史过程分析,社会学研究2017 年第2 期。蒋永甫、莫荣妹:干部下乡、精准扶贫与农业产业化发展 基于“第一书记产业联盟”的案例分析,贵州社会科学2016 年第 5 期。樊佩佩:多重约束下的协商议事能否推动社区治理合力形成?,学海2023 年第 1 期。沈费伟、诸靖文:数据赋能:数字政府治理的运作机理与创新路径,政治学研究2021 年第 1 期。许峰:地方政府数字化转型机理阐释 基于政务改革“浙江经验”的分析,电子政务2020 年第 10 期。李忠汉:数字治理驱动治理重心下移的机制分析 以北京市“接诉即办”改革为例,北京社会科学2022 年第11 期。赵勇、曹宇薇:“智慧政府”建设的路径选择 以上海“一网通办”改革为例,上海行政学院学报2020 年第5 期。处于“吃饭财政”状态,各级政府无法投入大量资金探索和实施数字化治理。此外,技术治理还需要考虑适用性,包括其存在的边界和可能的风险,数字化治理技术在运用过程中需要考虑到组织、制度、伦理等多维度。(三)简要述评与本文框架:从内生发展到适宜技术理论既有研究主要从资源、社会结构、技术等维度讨论了基层治理的困境与破解之策。虽然既有研究整体认同社会治理与基层治理中国家与社会的互构、互相促进、互相支持与合作,是减轻基层治理负荷和提升治理效能的有效之策,但相关研究依然存在一定的“社会中心主义”“国家中心主义”“技术中心主义”偏好,或关注社会精英与社会结构的作用,或强调国家资源下沉与高位推动、上级领导注意力的力量,或将数字化变革视为走出基层治理困境的关键,而对基层治理内部与外部资源的协同、合作机制缺少充分地探讨。“项目制”研究关注自上而下的资源下沉到基层的影响,但更多是对项目制导致的“科层化”与“僵化”、制度外行为与“策略主义”、地方层面不平等加剧的担忧与批评。如何推进基层治理中的内部与外部资源的整合,提升基层治理效能?内生发展视角与适宜技术理论为此提供了启发。内生发展视角强调行动者主体性,关注内生发展和外生发展的融合,特别是区域与基层发展的外部与内部资源整合的作用。而适宜技术理论则更强调发展路径、技术选择与所在区域资源禀赋的相互作用,强调技术选择问题要考虑技术结构与要素投入结构的一致性,强调技术的适应性。经济发展如此,基层治理也是如此。适宜技术理论蕴含着包容与共享发展理念,强调行动者主体的参与、资源激活。适宜技术理论体现了先立后破、稳中求进的发展思路,如果技术采用不能提升对现有资源、人力资源的有效利用,可能会导致震荡与失序问题。对基层治理而言,治理方式与技术的适宜性至关重要。数字化转型与经济结构调整,以及需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力之下,诸多低技能劳动者、农业转移人口、妇女、年长劳动者亟需工作机会,但很难找到稳定的工作。如果能将基层治理目标、具体任务与他们的工作需求相结合,不仅可以提升劳动力市场上弱势群体的参与、降低就业压力,同时也能为基层治理培育人才,增强工作队伍的稳定性。事实上,对广大后发展地区而言,专业化与数字化社会治理当然能有效提升基层治理效能,但受制于现实的财政压力与资源约束,难以留住专业人才,数字化所需的高投入也可能难以为继。132024.2郁建兴、樊靓:数字技术赋能社会治理及其限度 以杭州城市大脑为分析对象,经济社会体制比较2022 年第 1 期。管兵、罗俊:任务型组织的科层化 以 A 市城镇化过程中的组织变迁为例,社会学研究2023 年第 6 期。李祖佩、钟涨宝:项目动员:“统合化”背景下的县域政府治理,社会学研究2022 年第 6 期。陈家建、巩阅瑄:项目制的“双重效应”研究 基于城乡社区项目的数据分析,社会学研究2021 年第 2 期。李培林:乡村振兴与中国式现代化:内生动力和路径选择,社会学研究2023 年第 6 期。林毅夫:发展战略、自生能力和经济收敛,经济学(季刊)2002 年第 1 期。Y.Hayami,V.W.Ruttan,Agricultural Development:An International Perspective,Baltimore London:Johns Hopkins Uni-versity Press,1985.研究设计(一)研究方法与案例选择本文以辽宁龙城区和花山县为例,主要基于以下考虑:其一,案例的前瞻性与典型性。基层治理的东部经验更多是示范性、标尺性的案例,相关经验与治理成就的取得是建立在强大的资源投入基础上的。然而,资源投入有限是基层治理的普遍现状。与此同时,一些基层政府财政赤字严重,债务包袱重、收支缺口大。因此,可持续的基层治理更需要后发展地区的低成本治理经验。龙城区和花山县作为后发展地区,其基层社区治理成效是建立在极其有限的资源投入基础上的,更具有推广价值。其二,案例的边缘性与独特性。既有基层治理的案例研究,大多采用标尺竞争样本。不仅有地方雄厚的财政投入支持,也有发达地区的高新技术环境的支持。然而,“核心-边缘”结构中的边缘地区相对于中心地区,其案例往往更能带来新理论与新机制。花山县是贫困县,龙城区是老工业城市的老城区,地方债务和财政压力与基层治理的新需求促使他们更能采取激发内部资源的策略,探讨并实践基层治理的低成本机制。其三,两个案例都体现了基层治理“补短板”的需求。基层治理是社会治理的短板,而缺少资源投入、社会发展程度不高的中西部地区的基层治理则可能是“短板中的短板”。龙城区和花山县案例来自后发展地区,相关治理经验相对于发达地区的经验更具有参考意义。总之,龙城区与花山县的案例与本文挖掘低成本治理机制是匹配的,两个案例均体现了外部有限资源的输入与内部资源的有效激活的特点,体现了新内生发展视角的理念。笔者长期以来对两地基层治理进行跟踪、记录,收集了大量的资料。本文资料主要来源于以下途径:一是政府部门的政策文件、法规、制度等;二是政府部门的工作报告、宣传资料等;三是实地调研及访谈。笔者对这两个案例有着长期的追踪调查,并在20182021 年多次实地调研,利用与当地民政等政府部门合作开展课题研究的机会,与政府官员、政府工作人员、社区工作者和居民进行访谈、座谈以及其他渠道的交流。本文遵循三角验证原则,通过不同时期收集的一手资料对研究证据进行补充与验证。文中对访谈资料的处理,在不改变原意的情况下,去掉了一些方言与口语化的表达。(二)案例特征与介绍1.龙城区街道基层治理:困境、创新与成效作为老工业城市的老工业区,龙城区基层治理是广西老工业城市基层治理的缩影,也是诸多财政压力较大的城市基层治理的典型样本。一方面,治理重心下移背景下的基层治理目标日益提高,任务与日俱增。应对上级的各种要求、考核,成为基层工作人员的主要工作内容,街道工作人员、网格员与社区工作者处于“小马拉大车”的状况。另一方面,随着资源与治理重心下移,基层社区各种“议事会”纷纷成立。“议事会”吸纳社区居民参与,收集各种社区治理23基层治理的低成本优势何以可能?J.C.Dencker,M.Gruber,T.Miller,E.D.Rouse,G.von Krogh,“Positioning Research on Novel Phenomena:TheWinding Road From Periphery to Core”,Academy of Management Journal,Vol.66,No.5(2023),pp.1295-1302.的问题与民众需求,但诸多问题在社区一级难以解决,需要街道协调或向上反馈。与此同时,党代表、人大代表与政协委员等政治经济精英进入基层、社区,为基层与社区治理提供了各类资源,但很多问题依然处于“议事议事,议而不办”的困境。社区内部解决能力有限,街道办事处工作人员超负荷运转,导致对诸多“议题”回应不足。如老城区道路狭窄、小学与生活区在一起、上下班和接送小孩上下学高峰重叠导致交通拥堵等,这些难题都给居民生活工作带来不便。龙城区作出创新与改革的契机是其在 2019 年 1 月被确定为全国街道服务管理创新实验区。虽然实验区建设的主要目标是推进街道协商规范化建设,而非探索低成本治理路径,但如何在投入有限的情况下做出具有全国示范效应的成绩,破解基层治理难题,成为龙城区基层治理必须回答的问题。以创新实验区试点工作为契机,龙城区增加了基层治理的投入并进行了街道和社区体制改革。一是推动社区改革,在南站街道红桥社区设立了社区网格专职前台和社区工作专职后台。二是推动街道改革,在街道内设立“五办两中心一队”,构建“后台”+“前台”联动管理服务运行模式。三是厘清部门与街道、街道与社区的工作职责。原业街道承接上级各部门下放业务共 425 项,街道将这 425 项都直接下放到社区。四是以“五社联动”为切入点,充分发挥社会组织在改革中的作用。龙城区街道试点工作改革取得了较好的成效。一是解决了以往累积的问题。龙城区“三无小区”治理模式进入 2019 年全国城市社区治理九大成功案例。与此同时,节约了资金,降低了运行成本。二是民众满意度得到提升,促使政府决策落地成本降低。如在后续的“创全国文明城市”与志愿者服务活动的开展中,民众回应更为积极,投诉率下降、满意度提升。龙城区试点工作也得到上级部门的肯定,取得的基层治理成效被写入龙城区 2020 年政府工作报告,街道协商规范化建设成效被中国社区报报道。2.花山县基层治理:从政策落实难到“村决策、乡统筹、县审批”的新模式花山县地处广西西南,总人口 44 万,辖 7 镇 6 乡,3 家华侨农场,162 个行政村(社区),县域面积大,基础设施建设非常滞后,无论是扶贫还是发展生产,均需要投入大量的基础设施建设资金。花山县经济发展滞后,2018、2019 年财政收入分别为 6.22 亿元、5.02 亿元,支出分别是 34.6 亿元、35.33 亿元,收支缺口很大。花山县在基层治理方面作出创新源自脱贫攻坚的需要。作为滇桂黔石漠化片区和广西扶贫开发工作重点县,花山县 2015 年贫困发生率为 18.9%。脱贫攻坚对乡村基础设施、村容村貌等方面提出了新要求,也带来了新的资源与项目,而项目实施进度、资金使用进度与村民满意度也成为退出评估与项目评估的重要指标。如何提高扶贫项目实施进度、防止项目资金滞留以及提升民众对政府供给服务的满意度是当地政府关注的核心问题。2018 年前,项目推动主要是依靠县乡政府的统一部署,但随之而来的是项目按时落地与民众的满意度问题。正如该县政府一位领导所言,“基层治理、扶贫工作压力大,与历史基础有关,也与工作方式有关。专项资金下来,用好也不容易。有些大项目需要县里集中精力推进,但这么多村的项目也需要跟进。同志们真的是像上战场一样,不敢丝毫懈怠,指挥部的灯经常亮通宵”。(访谈资料,20180301)即便如此,项目实施效果也难以令人满意。村民对项目的优先秩序、具体要求很难达成一致意见,导致项目推进滞后,项目资金使用进度难以达到考评要求。与此同时,资金约束又导致很多项目落地后与村民期望存在较大落差,村民对项目的评价不高,满意度较低。例如,受资金约束,村屯内修建与硬化的道路仅 1.5 米宽,连摩托车和三轮车的通行都存在困难,332024.2其结果是好事变坏事,花了钱而村民的意见却很大。为推进项目按时落地与提升村民满意度,花山县政府作出部署,采取“村决策、乡统筹、县审批”项目推进模式。具体而言,在村级组织基础设施扶贫项目中,400 万元以下扶贫项目放权给村委会实施。与之配套,加强村决策的民主性与规范性,采取村屯级党支部提议、村民小组会议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表大会依法决议项目计划,前期公示项目计划、后期公示项目中标结果的工作方法,即“五议两公示”,增加项目的透明度。通过放权,村民可以根据本村屯的实际和村民需求的轻重缓急,决定村内道路、照明设施、饮水设施等公共基础设施和公共服务事项的优先顺序。然后根据项目资金的拨付情况,根据各村各屯急盼急需程度依次推进项目建设。针对项目推进的“村决策、乡统筹、县审批”模式,实现了项目推进效率与村民评价的双提升,2018 年全县累计实施村屯巷道、饮水安全等基础设施建设项目3250 个,覆盖162 个村(社区),全县农村基础设施发生了根本性的变化,村民的满意度也得以提升。其工作模式在该县脱贫摘帽之后依然坚持下来,成为乡村振兴与基层治理中的重要工作模式。案例分析与发现新内生发展视角强调内部资源与外部资源的融合,而适宜技术理论则关注治理模式与基层现有禀赋资源的匹配与激活问题。无论是龙城区城市社会基层治理创新,还是花山县乡村社会基层治理创新,其共同点是自上而下的资源投入和外部资源的输入。其中,龙城区是获得民政部的社会治理创新实验区项目,而花山县则是脱贫攻坚资源的输入。两地治理创新成效的取得,离不开自上而下的资源投入。然而,即便是有自上而下的资源投入,但资源紧张、资源约束依然是两地基层治理的常态。因此,实现低成本治理的关键是将基层与社区现有资源盘活并有效利用,激发基层主体活力,提升治理效能。一是通过治理社会化吸纳社会资源,分流治理负荷,降低政府的基层治理压力。治理重心下移,不仅仅是资源下沉,同时也是责任与考核任务的下沉。如果依然是政府与社区“大包大揽”,必然会导致基层治理负荷过大,基层治理人员超负荷运转。激发社会治理行动者的主体性,特别是放权给社会主体,是分流治理负荷,缓解基层治理“小马拉大车”困境的重要途径。花山县面对基层公共服务供给与基础设施建设落地效果不佳,村民满意度不高的困境,放弃传统的政府“大包大揽”模式,将部分责权向村屯转移,降低了项目落地成本,提升了民众满意度。调研过程中,花山县一位领导说,“村决策也是为我们减负,村民之间沟通比较好一点,我们去沟通还不如他们内部沟通。村决策后我们不需要事事去协调,少了很多解释工作,乡里(对各村的项目)统筹排序,我们(县里)做好监督、检查,保证项目质量与进度”。(访谈资料,20180302)龙城区作为推进街道协商规范化实验区试点,更是在党委领导下,发挥社会组织、居民骨干、辖区单位等多方行动者主体性的过程,在治理社会化过程中,基层政府的治理负荷也向社会转移。治理社会化机制,是社会资源动员机制,也是发挥社会主体性的机制。无论是村决策,还是街道协商实验,其本质都是动员社会资源、社会力量的参与,将基层精英、政协代表、村民资源动员到社会治理中来。治理负荷分流与社会化过程,体现了新内生发展理念与智慧。重心下移带来的治理目标和资源,成为激发基层社会主体性的重要契机。43基层治理的低成本优势何以可能?二是人力资源存量开发破解基层治理中的“人力资源短缺”。社会治理重心下移伴随着项目下沉、资源下沉、服务下沉,在增加基层治理负荷的同时也带来了新的机会空间与工作机会。既有研究常将人力资源短缺视为基层治理困境的原因,希望更多年轻专业人员加入基层治理队伍。东部沿海等发达地区就是通过“人才下沉”与“百村社工”等模式强化了基层治理力量。然而,这种依靠吸纳专业社工与年轻工作人员补强基层工作“人员不足”的策略在后发展地区缺少可行性。正如龙城区政府工作人员所言,“如果能雇用年轻大学生、专业社工,那肯定好,但是对年轻大学生而言,他们做助理网格员或者社区工作人员,主要是过渡性的工作,对此我们也非常理解,待遇太低肯定是留不住人的。如果增加待遇,钱又不知道从哪里来”。(访谈资料,20200701)龙城区采取的是充分挖掘当地劳动力潜力,利用当地低成本劳动力优势解决人员短缺问题。龙城区政府工作人员解释道:“聘用网格员与其他社区工作人员,不一定要年轻大学生或者年轻人,可以考虑在家带孩子的妇女、退休人员做这事。我们这边有很多在家带孩子的年轻妇女,她们既需要收入又要顾家。这些人有能力,而我们时间安排也灵活,只要她们把任务完成就行,做好就行。这样她们就可以兼职,不耽误带孩子,辅导孩子,我们付的工资也不高。”(访谈资料,20200702)除此之外,龙城区的助理网格员等岗位,选聘的是小区里威望高、有一定技能、退休在家又热心公益事业的居民。“他们可以发挥余热,收入不高,但觉得这份工作有价值,非常认可。”(访谈资料,20200703)龙城区解决基层治理队伍人员短缺的思路,体现了适宜技术的理念。一方面,雇用在家带孩子的妇女、退休人员相对于雇用大学生与专业社工,成本更低,减轻地方财政压力,同时人员也更为稳定。另一方面,雇用在家带孩子的妇女等社区内部人员,也为他们带来了新的工作机会,体现出机会空间的共享性普惠发展的理念。三是利用社区资本与熟人关系降低信息收集成本。信息是公共服务供给与基层治理效能提升的基础,也是基层治理与公共服务供给过程中的重要成本来源。与此同时,公共设施建设与公共服务的落地,还面临着协商、谈判带来的交易成本。“村决策”过程,其实是村民自治与民主协商的过程,降低了识别村民需求的信息收集成本、协调成本,进而降低了治理负荷。花山县的“五议两公示”方法,也降低了村民反馈信息的成本。“村民可以在村民代表大会上提出自己的想法,可以在公示期找当地村委、驻村干部提建议,不需要跑乡里、县里。”(访谈资料,20180303)龙城区采取的是“找熟悉的人、进熟悉的门、做熟悉的事”的“三熟”工作法,选聘小区居民做社区助理网格员。街道工作人员解释道,“社区居民做网格员有个非常明显的优势:他们对小区、楼栋居民的家庭情况比较熟,有些信息甚至不需要登门也能提前知道。例如,哪家有高龄老人,对他们来说很容易掌握,聊天、串门就了解了。社区的要求也灵活,完成任务就行,不是说一定要白天上门。如果我们自己工作人员去,不一定找得到人,来来回回时间过去了,效率低”。(访谈资料,20200704)四是利用社区资本与熟人关系降低协同成本与监督成本。村民、社区居民的协商过程,一般是由村屯、社区具有较高声望的行动者推进,他们的声望和与民众的熟人关系有利于降低共识达成过程中的协同成本。对此,花山县负责人说:“村决策也是为我们减负,我们不需要事事去协调,少了很多解释工作。而村民沟通比我们去找村民沟通效果更好。”(访谈资料,20180304)与此同时,村民、居民内部沟通的不畅使得他们的决策面临更为严格的约束。在532024.22018 年的调研中,花山县主要负责人说:“扶贫对象的精准识别,有着一套严格的流程,有效保证识别工作的规范性,是考评指标。同时,通过公示环节,群众也能发挥互相监督作用,有疑问可以向村委、工作队反馈。特别是以前财产系统没有进数据库时,村民掌握的信息比我们更准确。”(访谈资料,20180305)民众参与的高效率在“技术赋能”背景下更为突出。龙城区民政部门工作人员举例说:“创城中我们针对乱停乱放行为的举报,给予一定的激励。老百姓看到乱停或违建,拍照上传到群里,工作人员发现后可立即去现场处理。”(访谈资料,20200705)总之,协商议事不仅有利于凝聚最大共识,同时降低了对基层治理需求的信息收集成本与协同成本,降低了政府治理负荷与压力。五是降低资源动员与项目落地成本,提升治理效能。基层治理效能的提升过程,也是不断动员、激活各种资源投入基层治理的过程,需要社会力量与社会资源的参与。而社会力量与民众的参与,在一定程度上与其自身利益得到满足与诉求得到回应有关。从这个意义上来说,如果基层治理过程中能增强服务供给、项目供给与民众需求的匹配度,自然也有利于社会资源的动员,降低服务下沉与项目落地成本。其中,较为典型的是花山县城附近的修路案例。由于历史原因,花山县的基础设施非常落后,2018 年前,即便是靠近县城的乡镇也存在交通不便的情况。花山县的一位扶贫工作人员说:“东安乡离县城很近但一直没有通公路。甘蔗出不来,一下雨甚至烂在地里。县里很想修这条路,周边群众也盼望,但修路要征地,要付拆迁征地款,而我们财政很困难。最终是各村讨论,村民不要征地款。这个如果没有群众支持是不可想象的。后来修路,周边群众热情非常高。有了路,不仅仅是周边群众出行方便,甘蔗运得出来,后续推进双高甘蔗田的改造也有了基础。”(访谈资料,20180306)花山县是甘蔗主要种植地,甘蔗一般是每年 10 月成熟,从当年 11 月底到第二年 3 月,是糖厂收购甘蔗开始榨糖的“榨季”。“收甘蔗都是大车、重车,路容易烂。我们这里地方非常大,村头到村尾就很远、路长,修路成本高,道路维护成本也高。群众没钱,县里也缺钱,怎么办?只能是大家都出工出力。”(访谈资料,20180307)“资金允许的情况下,项目推进自然容易。但有时是群众有需求,我们资金又不多,没有群众的配合是无法想象的。”(访谈资料,20180308)作为老工业城市的老城区,龙城区的基层治理也面临着各种资源不足,其中,停车难是老城区社区面临的普遍问题。“这里(红桥街道)居民多,车多,停车位紧张,以前占道停车比较普遍。同时有两所学校在周边,上下班和学校上下学高峰期叠加,更是寸步难行。车来车往给学生带来很大的安全隐患。”(访谈资料,20200706)街道和社区居民商议后,向交通部门、市政部门提出诉求,要求设置单行道,缓解堵车问题,而周边居民也开始内部挖潜,周边社区停车点的车位,在节假日和下班后的空闲时间,提供给周边居民停车,停车难与堵车问题得到了很大缓解。龙城区推进闲置车位特定时间点开放,还充分发掘城市老旧住宅区周围的道路资源,允许居民在指定时间内临时停车,缓解了停车难的问题。与此同时,街道与社区干部,联合学校、家长组建“校园护路”服务队,动员辖区社区的护路志愿者,在学生上下学高峰时段,在人流车流密集地段维护交通秩序,共同营造平安文明的校园周边环境。修路、护路事关周边民众的利益,在治理目标与民众利益一致的情况下,群众参与积极性也得到释放,从参与到有效治理,两者之间形成了正反馈。六是增强供给与需求的匹配度,提升群众满意度。基层工作做得好不好,信息沟通非常重要。“以前政府大包大揽的做法,导致项目落地难、资金使用滞后,项目完成了群众还不满63基层治理的低成本优势何以可能?意。总有一些村民找工作队和乡镇政府提建议。现在我们是先把资金额度交个底,要村里自己商量,到底是先修路还是怎么样。村里统一意见了再报乡里,县里掏钱买单。群众也不要再去找乡里、县里,减少了沟通成本。这样县里没有多花钱,群众也认可,皆大欢喜。”(访谈资料,20180309)需求精准对接,在城中镇松林村道路修建项目中有充分体现。当时基建项目的要求是自然屯道路 1 米宽。对此,当地干部说:“只修 1 米村民很难满意。一是比较心理。别的地方能通车,1 米宽连摩托、三轮车都难通行,怎么满意?好事变坏事。二是随着收入的提高,有车的或者小车通行需求也在增加。因此,村里提出要修宽一点,2.5 米宽,乡里也在资金允许的条件下接受了村民意见。群众自然非常开心。”(访谈资料,20180310)调研中,龙城区街道干部也多次强调需求匹配与回应对提升民众满意度的关键作用。“老百姓向社区街道反馈的问题,很多不属于社区、街道中心的业务,但如果事情既没有解决也没有反馈,老百姓肯定是会不高兴的。老百姓认为问题反馈给了我们就是反馈给了政府,政府理应回应。虽然老百姓不知道这事到底是归哪个部门管的,应该向哪里反馈,但社区与街道干部的优势就是,大家熟悉政府各部门职责,知道这事找谁,或者找哪几个部门。现在的街道派单、部门接单机制,不需要老百姓自己去找对应的职能部门,对百姓诉求的回应更加有效了。”(访谈资料,20200707)即便是问题没有解决,信息沟通与政府及时回应,对政社关系的提升也非常有益。“我们现在要求在多少个工作日之内给回复,(不能办的)找政策依据解释原因。虽然问题没得到解决,但大部分时候百姓还是比较理解的,满意度自然也就提升了。”(访谈资料,20200708)总之,无论是花山县还是龙城区,其基层治理效能的提升过程,其实也都是国家与社会相互促进、相互建设的过程。在治理负荷分流与资源动员过程中,社会力量得到了培育,社会主体性得到了激活。政府与社会的互动关系与模式也在变化,基层治理能力与效能也在不断提升。需要特别指出的是,无论是社会主体性的提升,还是社会资源的激活,均离不开基层治理过程中政府对民众需求的回应,即推进基层治理、提升治理效能的前提是提升民众福祉,回应民众诉求。结论与讨论挖掘基层治理低成本优势,降低治理成本,对广大后发展地区的基层治理至关重要。在财政收支增大、地方债务风险上升的背景下,低成本治理对全国基层治理乃至整个国家治理而言均至关重要。实现低成本治理,不仅要资源下沉与技术赋能,同时还需要激发社会主体性,实现外部资源与基层内部资源的整合、融通,增强内生发展动力。不同于既有研究的社会中心立场、国家中心立场、技术中心主义立场,本文将重点放在政府与社会的互动关系上。基于辽宁龙城区与花山县基层治理的案例,探讨政府与社会互动、互构对低成本治理、治理负荷的影响机制。具体而言,两地低成本治理机制主要是如下几个方面:一是治理负荷的分流机制,利用资源下沉与自上而下的项目推动,两地均采用激活社会主体性的策略,转变政府“大包大揽”模式吸纳社会参与,实现了治理负荷的分流。治理负荷分流本质上是对“枫桥经验”的运用,即732024.2在党的领导下依靠群众,激发群众内生动力,在基层与社区层面解决问题。二是适宜技术视角下的人力资源开发机制,摆脱工作队伍建设偏好专业人才、年轻高学历人才的传统,雇用当地妇女、老人,降低人力成本,将就业压力、基层治理负荷转变为具有低投入高绩效的治理资源。三是社区资本的盘活与开发利用,降低信息收集、协同与谈判、监督与沟通成本。四是资源动员机制,即利益契合下的社会资源的盘活与再利用机制。相对于既有研究,本文可能的创新点主要体现为三个层面。一是理论层面的贯通与拓展。基层治理研究是当下学术热点,是多学科交叉的领域。从社会中心主义、国家中心主义与技术中心主义视角出发,相关研究主要是关注基层治理主体的作用,虽然不同主体之间的互相融合、协同是中国基层治理的应有之义,但现有研究主要是在进行理念倡导与呼吁,对主体之间的关系,特别是互相建构的机制缺少深入而充分的讨论。与此同时,内生发展视角或新内生发展视角日益受到学界重视,既有研究强调乡村发展、基层治理均需要实现内部资源与外部资源的激活,但对外部资源、技术等如何激活内部资源缺少理论基础,对激活机制也缺少深入探讨。本文则引用适宜技术理论视角,将自上而下的资源投入、技术输入视为外部资源,重点讨论了内部资源如何被动员,并降低治理成本、提升治理效能。中国社会发展在一定程度上是多元社会文化主体性发展与建设的结果。本文进一步强调,社会主体性的建设、发展,离不开参与的制度空间,即政府放权与“减负”。同时,社会主体性的提升也是政府能力提升的过程,能缓解基层治理“小马拉大车”的困境。通过上述论证,本文实际上提供了既有关于“枫桥经验”治理模式讨论中被忽视的内容,即该模式之所以能降低国家治理负荷,不仅仅是将治理负荷、社会纠纷等问题在基层予以解决,更为重要的是在党的领导下依靠群众,培育社会、建设社会与发挥社会主体性,这是国家与社会互相建构的重要基础。二是治理机制特别是机制运行前提的讨论。本文从资源动员、适宜理念下存量资源的激活、信息收集与协同的交易成本等机制入手,讨论了治理重心下移背景下,基层治理的低成本优势何以可能。将包容发展、共享理念等融入机制分析,进而提出了无论是资源动员,还是存量资源和社会资本的激活,本质上是坚持以人民为中心的发展思想,在基层治理中将解决民众需求作为出发点,是相关机制嵌入的前提。三是案例研究的推广性。本文以后发展地区的基层治理为例,其治理经验对全国基层治理也有较大的参考价值。事实上,在财政压力日益加大,不确定性风险不断上升的背景下,基层治理压力也与日俱增。提升基层治理效能,前提是降低治理成本与治理负荷,以此为基础,基层治理在资源下沉、技术赋能等多重机制作用下,才能不断提升治理效能,提升民众满意度,实现社会的长治久安。作者简介:魏万青,广西大学公共管理学院教授、博士生导师,区域社会治理创新研究中心副主任,广西发展战略研究院研究员。南宁,530004责任编辑:黄永亮83基层治理的低成本优势何以可能?王春光:中国社会发展中的社会文化主体性 以40 年农村发展和减贫为例,中国社会科学2019 年第11 期。