备案审查的鉴定式案例分析——以全国人大常委会法工委的备案审查工作报告为例.pdf

2024年第1期（总第98期）新疆财经大学学报Journal of Xinjiang University of Finance and EconomicsNo.1.2024General No.98备案审查的鉴定式案例分析以全国人大常委会法工委的备案审查工作报告为例祝海波，沈子华（新疆财经大学，新疆 乌鲁木齐 830012）摘要：备案审查案例公开方式由零星反馈到报告披露再到公开出版的转变，为备案审查案例研究提供了丰富素材。然而，面对日益增多的备审案例，确定研究范式和分析体例成为备审案例研究的首要问题。备案审查制度建设和能力建设的完善，要求备案审查工作流程和方法的升级。基于此，文章选取涉及人口与计划生育规定类案例，探析备案审查鉴定式案例分析的流程和审查逻辑，进而确定该类案例以合政治性审查标准为主、合法性审查标准为辅的审查结构。与此同时，在鉴定式案例分析的普遍适用方面，通过案例佐证，明确备案审查鉴定式案例分析以“事项权限内容特殊情形”为顺序的审查逻辑。关键词：备案审查；鉴定式案例分析；审查标准；审查结构中图分类号：D911.05文献标志码：A文章编号：1671-9840（2024）01-0072-09DOI：10.16713/ki.65-1269/c.2024.01.008Appraisal Case Analysis of Record Review System in ChinaA Case Study of the Record Review Work Report to Commissionfor Legislative Affairs of the Standing CommitteeZHU Haibo,SHEN Zihua(Xinjiang University of Finance and Economics,Urumqi 830012,China)Abstract:The transformation of the disclosure method of record review cases from sporadic feedback to report disclosureand public publication provides rich materials for record review case studies.However,facing an increasing number of reviewcases,determining the research paradigm and analytical approach has become the primary issue in promoting review case studies.The improvement of the record review system and capacity building requires the upgrading of the record review work process andmethods.Based on this,the paper selected cases involving population and family planning regulations,analyzed the process andreview logic of the case analysis of the record review model,and then determined the review structure of such cases with politicalreview standards as the main and legal review standards as the auxiliary.At the same time,in terms of the universal application ofappraisal case analysis,cases are used to testify that the order of the review logic of appraisal case analysis of record review isEvent-Permission-Content-Special case.Key words:record review;appraisal case analysis;review criteria;review structure收稿日期：2023-05-22基金项目：国家社会科学基金一般项目“反恐地方立法的优化研究”（20BFX061）；新疆财经大学校地合作招标课题“中哈霍尔果斯国际边境合作区运行创新体制机制研究”（2023SLC010）；新疆财经大学校级科研项目“反恐立法备案审查机制研究以新疆反恐立法体系为例”（XJUFE2022D18）作者简介：祝海波（1998），男，新疆财经大学法学院硕士研究生，研究方向为政府法务；沈子华（1977），女，法学博士，新疆财经大学法学院教授，研究方向为宪法与行政法学。72备案审查的鉴定式案例分析以全国人大常委会法工委的备案审查工作报告为例2023年是贯彻落实党的二十大精神的开局之年。党的二十大报告强调加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，明确提出完善和加强备案审查制度。这要求进一步完善备案审查理论体系，提升备案审查工作质量，通过备案审查工作助力全面依法治国，维护宪法权威和国家法制统一。与此同时，全国人大常委会法制工作委员会（以下简称“全国人大常委会法工委”）2022年的备案审查工作报告明确指出，为推动解决地方立法共性问题，统一审查标准和尺度，要探索建立备案审查案例指导制度，以此加强对地方人大备案审查工作的联系指导。备案审查案例是备案审查工作的重要成果，具有重要的借鉴和研究价值1。因此，本文采用鉴定式案例分析方法对备案审查案例进行研究，探析备案审查案例的审查结构，这对于建立备案审查案例指导制度、讲好“中国备案审查故事”具有重要意义。一、全国人大常委会法工委备案审查案例的公开方式和审查方式自2017年起，全国人大常委会法工委开始以备案审查工作报告的形式来总结上一年度的备案审查工作情况，并在报告中披露具有典型性的备案审查案例。截至2022年12月31日，全国人大常委会法工委已经作出6份备案审查工作报告。从开展工作的数量来看，累计收到公民、有关组织机构的审查建议19296件，开展重点领域专项审查和集中清理25000余件，移送其他部门案件2500余件；从工作开展的方式来看，备案审查案例的公开方式和审查方式体现了时代特征，向着更加契合备案审查制度和理论的方向发展。（一）公开方式：零星反馈报告披露公开出版2020年9月，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编著的 规范性文件备案审查案例选编（以下简称 案例选编）公开出版，标志着备案审查案例公开方式的又一次转变。在2014年以前，尽管备案审查工作一直在持续开展，但是并没有规律性的对于备案审查工作的总结和展望，这一阶段下备案审查相关案例以“零星反馈”的方式出现；2014年之后，特别是十八届四中全会提出将所有规范性文件纳入备案审查范围之后，备案审查工作进入迅速发展阶段；2017年，全国人大常委会法工委首次以书面报告的形式向全国人大常委会汇报备案审查工作，并在报告中首次披露备案审查典型案例，此时备案审查案例以“报告披露”的方式出现。案例选编 的出版是官方第一次批量发布来自地方各级人大常委会的审查案例（共计169件），这种案例公开方式的转变，进一步扩充了备案审查案例研究的素材和类型，对于加强备审案例研究、促进备案审查理论的发展具有重要意义。（二）审查方式：形式上由4种方式向3种方式转化全国人大常委会法工委的备案审查工作报告发布6年来，其内容的细微变化体现了备案审查方式和理念的转变。2017年，报告首次提出3种并列的审查方式，包括依申请审查、依职权审查、有重点的专项审查；2018年，在上一年的基础上提出移送审查的概念，并且开始淡化依职权审查的概念；20192022年，反复提到的是依申请审查、专项审查和集中清理、移送审查，这在一定程度上表明审查方式已由最初的4种向3种转化。2017年提出的依职权审查，除当年有188例案件之外，其余年份并未明确依职权审查的情况，原因可能是将其并入了专项审查和集中清理，或者是未在报告中提及，但在具体工作中仍然沿用。目前在具体的备案审查工作中：最多的是专项审查和集中清理，占比约52%（23867件）；其次是依申请审查（加上2017年明确表述的188件依职权审查），占比约43%（19296件）；最少的是移送审查，占比约5%（约2500件）。1.专项审查和集中清理体现接续性、时代性特征，数量整体呈上升趋势。全国人大常委会法工委在每年的备案审查工作报告中都会对专项审查和集中清理工作进行说明。20172022年间共计开展了15次专项审查和集中清理，涉及长江流域保护（2次）、民法典（1次）、人口与计划生育（2次）、行政处数据来源于20172022年全国人大常委会法工委备案审查工作报告。数据来源于对20172022年全国人大常委会法工委备案审查工作报告的梳理。73新疆财经大学学报2024年第1期罚与行政审批（2次）、自然生态保护（3次）、野生动物保护（1次）、食品药品安全（2次）、优化营商环境（1次）、新冠疫情防控工作决定（1次）等领域。通过梳理不难发现专项审查和集中清理具有接续性特点，体现着时代特征。如20172019年，在自然生态保护领域连续开展3次专项审查和集中清理活动；20212022年，在长江流域保护、人口与计划生育领域连续开展2次专项审查和集中清理活动，这是接续性特点的体现。2020年，集中开展对于新冠疫情防控工作决定的审查；2022年，在 民法典 实施一段时间后，开展 民法典 相关领域的规范性文件的审查，这是鲜明时代特征的体现。在数量特征方面，20172021年专项审查和集中清理案件数量整体呈上升趋势（2022年报告中未明确专项审查和集中清理案件数量）。其中，2019年在自然生态保护领域和食品药品安全领域开展的专项审查活动，共修改、废止相关文件11344件，为近5年来最高，其他年份则保持数量快速增加的态势。2.依申请审查：全过程人民民主理念的体现。发展全过程人民民主，是新时代新征程做好备案审查工作必须遵循的重要原则和必须贯彻的重大理念2。根据2022年备案审查工作报告的表述，备案审查工作中全过程人民民主理念体现在两个方面：一是通过备案审查工作解决人民群众真正关心的问题；二是进一步拓宽和健全人民群众提起审查建议、参与立法程序的途径，吸纳民意、汇聚民智，这在审查方式中最明显的表现是依申请审查中审查建议的提起。依申请审查中审查建议的提起主体具有多样性，具体而言：一是由公民提起的审查建议，占比55%；二是由有关部门依职权审查提起的审查建议，占比35%；三是由政协委员提起的审查建议，占比4%；四是分别由建筑行业组织、国务院主管部门、45位全国人大代表提起的审查建议，三者均占比2%。3.衔接联动机制：移送审查的发展。与其他审查方式相比，移送审查作为较晚提出的审查方式，历经3年沉寂，经过完善发展，在2021年彻底被激活，案件数量开始激增。移送审查概念提出的前3年（20182020年），移送案件数量共计160件，2021年为598件，2022年则达到1742件。这表明近两年来备案审查工作的衔接联动机制正在被激活，各个部门之间的联系日渐紧密，反映了备案审查理论的进一步发展。综上，通过对全国人大常委会法工委备案审查工作报告中公开案例的梳理可以发现：第一，案例公开方式趋向批量化、典型化，案例在备案审查工作中发挥着越来越重要的作用；第二，在新时代新形势下，对于特定领域的专项审查和集中清理是快速维护法制统一、实现备案审查目标的良策；第三，依申请审查大部分以公民提起审查建议为主，案例多涉及与公民生活息息相关的领域；第四，案例的大量出现，一方面推动着备案审查衔接联动机制的完善，另一方面也对备案审查案例研究提出了新的要求。由此，可以基于已经公布的案例，分析案例提起主体、审查依据、审查结果之间的内在联系，从而进一步明确备案审查鉴定式案例分析的审查逻辑。二、依申请审查和依职权审查的典型案例尽管2017年以后的备案审查工作报告中不再提及依职权审查的概念，但是在公布的典型案例中，仍有一部分属于依职权审查的情形，故在此同依申请审查的案例一并梳理。（一）审查提起方式以公民提起审查建议为主，其他方式为辅20172022年，报告中明确公布的依申请审查和依职权审查案例共计49件。审查建议的提起主体既包括具有提起审查建议资格的公民、相关组织和有关部门，也包括具有提起审查要求资格的其他主体。公布的49件公开案例中：由公民提起审查的案例有27件，由有关部门依职权进行审查的案例数据来源于对2019年全国人大常委会法工委的备案审查工作报告的梳理。数据来源于对20172022年全国人大常委会法工委备案审查工作报告公布的典型案例的梳理。数据来源于对20172022年全国人大常委会法工委备案审查工作报告中的移送审查案件表述的梳理。如国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会。74备案审查的鉴定式案例分析以全国人大常委会法工委的备案审查工作报告为例有17件，全国政协委员、45位全国人大代表、国务院主管部门以及建筑行业组织也分别提起了审查建议，具体如表1所示。表1依申请审查、依职权审查建议提起主体情况统计审查建议提起主体公民依职权审查的有关部门全国政协委员国务院主管部门建筑行业组织45位全国人大代表案例数量27172111代表案例人身损害赔偿的城乡区别；本地户籍为出租车司机行业的准入条件的规定对违反计划生育政策多生育子女的国家工作人员一律给予开除处分的规定收容教育制度的合宪性审查；民航发展基金征收的合宪性审查民族自治地方民族教育条例等有关规定存在合宪性问题政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定关于适用 中华人民共和国婚姻法 若干问题的解释（二）第二十四条关于夫妻共同债务承担的规定（二）审查依据以该规范的上位法为主，兼采 宪法 及相关法律原则在报告中予以公布且明确审查依据的案例中，审查依据多为被审查规范的上位法，如 立法法 民法典 固体废物污染环境防治法 大气污染防治法 预算法 教育法 等。存在部分涉宪性问题的，以 宪法 为审查依据，如对收容教育制度进行合宪性审查，对民航发展基金征收的合宪性审查。同时，在一些并未涉及具体法律规范的案例中，存在将相关法律原则当作审查依据的情况，如“公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通信记录”，该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神，对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定，有关地方性法规所作的规定已超越其立法权限。此外，对于一些规定虽然不违反上位法和相关法律，但是由于上位法的制定年代较为久远或者相关规定已经不符合党中央改革精神的情况，也进行了相关修改。如“邮政企业、快递企业对不能确定安全的交寄物品，应当要求用户出具相关部门安全证明”，有公民对此提出审查建议，对不能确定安全的物品一律要求用户出具相关部门的安全证明，不符合减少证明事项的改革精神，既给群众办事增加负担，又在实践中缺乏可操作性。（三）审查结果用词考究报告公布的49件案件中，有明确审查结果的有44件。从审查结果来看，备案审查工作报告中的用词考究。例如：同样是修改，表述为“沟通协商”“修改完善”的有20件，表述为“要求”“作出修改”的有11件；同样是要求停止执行，表述为“沟通协商”“废止”的有5件，表述为“敦促纠正”“停止执行”的有2件。此外，对相关规范进行审查时，符合相关法律原则和精神的有5件，转交给司法部门处理的有1件。（四）案例涉及领域广泛报告中公布的备案审查案例主要涉及以下领域：基本权利、社会治理、司法制度、特定行业，具体如表2所示。其中，在基本权利领域，往往涉及对于人权的保障，而在其他领域并不以保障人权为主要目的，这就要求对于不同种类的案件，备案审查工作的开展应有不同的侧重，从而涉及备案审查标准和审查强度的问题。表2依申请审查、依职权审查案例涉及领域涉及领域基本权利社会治理司法制度案例关键词人身自由、人格尊严及家庭关系、业主委员会参选资格、就业、婚姻缔结、国家语言教育、人身损害均等赔偿、通信自由、人大代表人身自由、计划生育制度停车处罚、环境保护、道路交通安全、行政审批程序、快递邮寄、行政处罚、食品卫生安全、秸秆焚烧处罚、行政强制检察官职责、上诉权保护、司法鉴定、定罪量刑、附条件逮捕制度、非法行医罪的认定特定行业知识产权保护、建设工程项目竣工结算、股东董事的清算责任75新疆财经大学学报2024年第1期综上，备案审查案例公开方式的转变和审查方式的完善推动备案审查工作逐步实现显性化、制度化、常态化，但也呈现出以下问题：第一，缺乏确定统一的案例分析方法，这便存在相同案例在不同的备审工作部门得出不同审查结果的可能；第二，对于审查事项的分析不够全面，往往仅根据审查建议进行审查，对于涉及的其他领域的事项关注度不足；第三，对于审查结果的说理不够充分，论证逻辑性不足。由此，可以尝试运用鉴定式案例分析方法进行具体备审案例的分析，进一步明确审查事项、审查逻辑、审查结构，推动备案审查工作进一步规范化。三、对涉及人口与计划生育规定类案例的审查我国实行计划生育的基本国策，自新中国成立以来人口与计划生育政策历经了数次变动。近年来，人口形势变化和人口问题凸显，放松生育限制、推动政策转向成为现实需要3。全国人大常委会法工委的备案审查工作报告以及 案例选编 中都有明确提到涉及“人口与计划生育”领域的案例，这直观反映出人口与计划生育的相关规定需要结合生育政策和社会发展状况进行调整。由此，本文分析 案例选编 中关于人口与计划生育规定的典型案例，进一步探讨备案审查鉴定式案例分析的审查逻辑。（一）审查建议2017年5月，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室收到公民对7个省级地方的人口与计划生育法规中增设“违反人口与计划生育规定就解除劳动合同”这一用人单位解除劳动合同法定情形的规定提起的审查建议，具体如下：劳动合同法 第三十九条关于用人单位可以单方解除劳动合同的情形的规定，属于封闭列举，地方条例不得增设规定，不得与其相抵触；计划生育关系是公民与国家之间的法律关系，属行政法调整范畴；劳动关系是劳动者与用人单位之间的法律关系，属社会法范畴；公民违反计划生育规定，并未违反对于用人单位的劳动义务，以干预劳动关系的方式落实计划生育政策，混淆两种不同性质的法律关系，是法律手段运用的错位；地方人口与计划生育条例的规定违背了劳动法 劳动合同法 以及 女职工劳动保护特别规定 确定的女职工特殊劳动保护精神；地方人口与计划生育条例的规定与新形势下国家计划生育政策转型的取向不符。收到审查建议后，全国人大常委会法工委函告相关制定机关，要求作出说明并反馈意见。其中有2个省份表示审查建议中提到的问题确有道理，将于近期就相关问题作出修改，其余5个省份则表达了与审查建议不同的意，详见表3。表37个省级制定机关的反馈情况统计制定机关ABCDEFG反馈意见同意修改不同意见具体理由认为审查建议提出的问题确有道理，近期将启动修改程序对审查建议提出的问题将作深入研究，下一步将其修改纳入立法规划当前本省人口出生率高于全国水平，人口控制形势依然严峻，审查建议提出的问题，实质是 人口与计划生育法 与 劳动合同法 之间的协调问题，建议全国人大常委会法制工作委员会对此作进一步研究审查建议提出的意见具有参考价值，但不构成修改地方性法规的理由本省 人口与计划生育条例 第四十七条并没有规定可以解除劳动合同或者劳动关系，不存在违反 劳动合同法 的情形本省 人口与计划生育条例 第四十条规定开除或解聘的是国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业、乡镇集体企业职工，不包括私营企业、个体工商户等普通劳动者，这是对体制内人员的从严管理，与 劳动合同法 的基本精神和原则并不抵触本省 人口与计划生育条例 第五十四条的规定与 人口与计划生育法 第四十二条的规定一致，不存在与 劳动合同法 相抵触的问题，虽然国务院以“全面二孩”政策替代了“独生子女”政策，但仍明确计划生育基本国策必须坚持我国人口与计划生育政策的变化历经了以下几个时期：19491961年，“鼓励生育”的思想是党内共识；19621979年，党中央确立了以“控制人口增长”为基调的人口政策；19802013年，计划生育政策进入以“独生子女”为核心特征的严格执行阶段。参见 规范性文件备案审查案例选编 第9号、23号、145号案例。76备案审查的鉴定式案例分析以全国人大常委会法工委的备案审查工作报告为例从上述反馈意见来看，各省 人口与计划生育条例 中关于“超生即辞退”的规定涉及的问题具有地域性、复杂性、时代性特征。不但各个省份面临的人口形势和人口问题不同，而且这一规定涉及与 劳动法 劳动合同法 等法规的交叉。除此之外，国家人口政策的转向也在很大程度上影响着审查的方向和结果。因此，在对案例进行全面分析之后，应当明确案例分析的关键问题：一是与 劳动合同法 的关系；二是与 人口与计划生育法 的关系；三是与计划生育政策调整精神的衔接问题；四是体制内职工能否成为“支持”或者“反对”该规定的特殊情形的问题。对于上述4个问题的考察，潜在的逻辑是，前3个问题是前置性问题，只有前3个问题均得出不违反的结论，才需要考虑第4个特殊情形的问题。原因在于前3个问题在分析时默认对象是全体劳动者，并没有考虑具有更严格要求的体制内职工。除此之外，对前3个问题的分析应严格按照“事项权限内容”的逻辑，逐一得出结论。（二）审查内容1.该规定与 劳动合同法 的关系。在与 劳动合同法 的关系部分，涉及的审查事项为“违反人口与计划生育规定就解除劳动合同”，关于制定机关的权限审查是能否超越 劳动合同法 的规定增加解除劳动合同的情形，而后再进行内容上的审查。在权限检视方面，劳动合同法 第三十九条规定“劳动者有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同”，从立法技术来看，该条采用封闭列举的方法，未设有兜底条款。因此，“超生即辞退”的规定属于在 劳动合同法 的规定之外增设了解除劳动合同的情形，违反了上位法。在内容审查方面，根据审查逻辑，在检视权限部分该规定已经违反 劳动合同法，因此无需进行内容审查，但是仍然需要考虑对其余问题的审查。2.该规定与 人口与计划生育法 的关系。在与 人口与计划生育法 的关系部分，涉及的审查事项为“违反人口与计划生育规定的处罚措施”。在权限检视方面，人口与计划生育法（2001年版）第四十二条规定：“按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”这一规定人为地将劳动者分为国家工作人员和其他人员，似乎是在为特殊情形的存在埋下伏笔。因此，针对违反人口与计划生育规定的行为设定行政处分和纪律处分，并没有超越法定权限，并不违反 人口与计划生育法。在内容审查方面，需要考虑4类审查标准，即合宪性、合政治性、合法性、合理性。该案例中涉及对于纪律处分的解释和运用，即能否将“辞退”解释为合法的纪律处分的问题，并不涉及合宪性、合政治性、合理性的问题。从我国法律体系来看，纪律处分仅在 商业银行法 银行业监督管理法 等少数几部法律中使用，除此之外多用于我党对于组织内违反党纪的党员的处罚。因此，对于“纪律处分”的解释能否包括“解除劳动合同”，应当结合现实情况进行考察。3.该规定与计划生育政策调整精神的衔接。该部分需要审查的事项为“通过辞退来给予违反计划生育规定的人惩罚是否符合现阶段的生育政策”。在内容审查方面，需要考虑合政治性标准，即是否存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致的问题。2013年，中央宣布启动“单独两孩”政策；2015年，新修订的人口与计划生育法 规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女”；2020年底，中央首倡“增强生育政策包容性”；2021年 中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定 的出台意味着“全面三孩”政策的落地4，表明我国生育政策正在逐渐转向。此时地方应该适时修改地方性规范性文件来保障中央政策的落地，积极主动适应计划生育改革发展的政策 劳动合同法 第三十九条规定：“劳动者有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同：（一）在试用期间被证明不符合录用条件的；（二）严重违反用人单位的规章制度的；（三）严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的；（四）劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系，对完成本单位的工作任务造成严重影响，或者经用人单位提出，拒不改正的；（五）因本法第二十六条第一款第一项规定的情形致使劳动合同无效的；（六）被依法追究刑事责任的。”商业银行法 第八十四条规定：“商业银行工作人员利用职务上的便利，索取、收受贿赂或者违反国家规定收受各种回扣、手续费，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当给予纪律处分。”77新疆财经大学学报2024年第1期精神。因此，设置解除劳动合同的处罚不利于我国生育政策的转向，不符合合政治性标准。同时，C省的反馈意见也值得重视。某些人口形势严峻和人口问题凸显的省份，应当结合本省实际，对有关地方性法规中不宜继续施行的严厉措施和处分规定进行修改，暂时难以修改的可以考虑暂缓执行，再适时作出修改。4.体制内职工能否成为“支持”或者“反对”该规定的特殊情形。制定机关的反馈意见中，F省提出“超生即辞退”的对象是国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业、乡镇集体企业职工，不包括私营企业、个体工商户等普通劳动者，这是对体制内超生人员的从严管理。从形式上看，似乎体制内职工能够成为支持该规定的一种特殊情形，但是仍然存在一些不可忽视的问题。一是平等权的问题。无论是 宪法 还是法律，都强调平等，并且要追求实质平等，通过施加处分措施使体制内职工遭受失去工作的不平等待遇，难以服众。二是人口形势与人口问题。我国生育政策之所以转向，就是因为人口增长放缓、老龄化加重，根据相关统计，我国体制内就业人数约为0.8亿人，对如此庞大的群体进行实质生育限制，并不利于改善我国的人口形势、缓解人口问题。因此，无论是体制内职工还是其他单位人员，都不能成为支持“超生即辞退”这一规定的特殊情形。相反，在当今的人口形势之下，在体制内职工自愿的基础上出台生育奖励政策或许能够在一定程度上改善人口形势、缓解人口问题。（三）审查结论综上所述，“超生即辞退”的规定违反了 劳动合同法，“解除劳动合同”难以归入 人口与计划生育法 中“纪律处分”的解释范围，并且也不符合合政治性审查标准，应当予以修改。上述问题的分析是备案审查机关对“超生即辞退”规定进行备案审查的关键点，也是此类备案审查案例审查原理的精神内核。其中一个共性问题是，涉及国家政策层面的规定，往往会涉及合政治性审查标准的运用，而且在处理类似问题时要结合社会经济发展状况综合考虑；此外，对于纪律处分的解释以及增设解除劳动合同的情形涉及合法性审查标准的应用，既要考虑是否有权限，也要对具体内容进行解释。由此，对于此类案件的审查结构可以概括为以合政治性审查为主、合法性审查为辅。备案审查的鉴定式案例分析研究仍在探索阶段，应当将鉴定式分析方法与备案审查工作的特点相结合，运用规范方法讲述备案审查故事。一是研读目前民法、行政法领域鉴定式分析的内在逻辑，借鉴和改进备案审查案例分析方法；二是明确审查逻辑，严格按照“事项权限内容特殊情形”的步骤推进备案审查案例研究，同时应当具体问题具体分析，对于缺失上述要素的案例，可以抓住某一要点进行全面分析；三是简化分析流程，抓住关键问题进行分析，避免与案例不相关的分析；四是加强审查说理和备审案析，备案审查工作能否让人信服，关键在于备审案析是否准确、详实、充分。基于此，如何进一步明确审查逻辑、简化分析流程是需要深入考虑的问题。四、备案审查鉴定式案例分析的审查逻辑所谓鉴定式案例分析法，是指对案件裁判相关的各个方面进行全面的权衡，最后汇总为一个司法决定的方法5。鉴定式案例分析法最早是德国大学教育阶段普遍使用的训练法律思维的教学方法6，而后随着众多留德学者归国，意欲借鉴其体例和原理，结合我国具体实际，指导我国法学教育模式的转向，并且作为对案例分析方法的补充。如在民法学领域已经形成了以请求权基础为起点的成熟的案例分析框架和模式，根据王泽鉴教授的观点，解答民法案例的基本模式可简要分为四步：掌握事实、针对问题，探寻请求权基础，形成解题结构，撰写解答7。除此之外，在行政法和刑法领域也正在推进鉴定式案例分析法的应用。需要注意的是，与民法和行政法领域案例有具体的法律行为不同，备案审查的案例多涉及抽象的行为，即规范性文件的相关规定（包括法律、行政法规、规章、地方性法规、相关司法数据来源于https:/ 民法思维：请求权基础理论体系，就是对德国鉴定式案例分析法的中国化运用。78备案审查的鉴定式案例分析以全国人大常委会法工委的备案审查工作报告为例解释以及其他规范性文件），这类规定在制定之初往往不存在问题或者难以发现问题，但经过社会的发展和实践的检验，可能会出现背离“法制统一”“人权保障”目标的情形。由此，在对相关案例进行分析时，要注重采用历史分析法，结合过去和现在的立法背景、社会发展状况等进行综合考量。基于前文论述，备案审查的鉴定式案例分析可以遵从“事项权限内容阻却事由”的审查逻辑，从问题中心出发，运用结构分析法和历史分析法，明确分析的问题和步骤。除此之外，备案审查的目的是修改错误，而不仅仅是发现错误，因此在具体操作中按照逻辑展开分析时要避免针对某一问题得出否定结论后就停止分析的情况，应当继续按照原有审查逻辑推进，直至审查完成。（一）明确事项：以审查建议为依据根据前文第二部分的梳理，可以发现依申请审查大部分以公民提起审查建议为主，案例也多涉及与公民生活息息相关的领域。这表明审查建议往往暗含着备案审查案例的焦点问题或关注度较高的问题。因此，在进行鉴定式分析时，应以审查建议为起点向周围发散。具体包括审查建议涉及的直接规范和上位法依据，以及审查事项是否涉及其他领域的规范。如全国人大常委会法工委备案审查工作报告和 案例选编 中均提到的“城市供水条例（2018年修正）关于对欠缴水费行为处以罚款的规定”，公民提出的审查建议认为该条例第三十五条第一款“未按规定缴纳水费的，可以处以罚款”的规定违背 民法典 合同编精神，属于行政越权。由此，在确定审查事项时，首先应当确定相关规范及其上位法依据，也就是该案例中 城市供水条例（2018年修正）的第三十五条第一款及其上位法依据；其次需要考虑 民法典 合同编中针对欠缴水费行为的具体规定，将二者结合则为在明确审查事项阶段需要考虑的问题。（二）检视权限：制定机关是否存在越权行为明确审查事项和范围后，应准确判断相关规范的制定机关，由此检视制定机关的权限，以审查是否存在越权行为。从越权的类型来看，可以分为种类越权和幅度越权。种类越权是指制定机关在某一事项中没有被授权制定规范的权利而制定规范的情形；相较而言，幅度越权是指制定机关虽然被授予制定规范的权力，但是其制定的规范超过了授权的权限的情形。其逻辑在于，一旦制定机关对于审查事项没有制定权限或者制定权限不足，那么该规范就一定不符合上位法的相关规定，也就不再需要对其具体内容进行审查，即此时审查已经结束，但基于备案审查的特殊性，仍应继续进行其他部分的审查。如2021年全国人大常委会法工委在备案审查工作报告中公布的案例，“行政部门为调查计划生育违法事实，可要求进行亲子鉴定；对拒不配合的，处罚款”，这里涉及行政处罚的设立问题和公民人格尊严问题，根据 立法法 的规定，行政机关并没有相关权限，故属于种类越权。再如“停车人应按规定缴纳道路停车费用，逾期未缴纳的，催缴同时并处二百元以上一千元以下罚款”，该案例同样涉及行政处罚的设定，行政机关虽然具有设定相关处罚的权限，但是处罚金额与 行政处罚法 确立的“过罚相当”原则不符，超过了授权权限，属于幅度越权。（三）审查内容：是否符合审查标准根据 法规、司法解释备案审查工作办法，备案审查标准可以概括为合宪性标准、合政治性标准、合法性标准、合理性标准8。在明确相关规范并不存在越权情形后，则进入对审查内容的判断。在判断过程中，往往会涉及对案例关键问题的分析，此时除了运用审查标准外，还要结合法律原则和法治精神作出判断。在运用审查标准时，要考虑到审查结构，即先进行合宪性、合法性的审查，再进行合政治性、合理性的审查，原因在于前者涉及的审查标准明确具体，后者则需要结合时代的发展变迁或运用比例原则得出最终结论。如2022年全国人大常委会法工委备案审查工作报告公布的“对收容教育制度进行合宪性审查”的案例，全国政协委员提出 全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决结构分析法即明确应该按照哪种顺序对哪些事件展开分析，历史分析法即按照事件的时间顺序分析具体的法律问题。参见 规范性文件备案审查案例选编 第3号案例。79新疆财经大学学报2024年第1期定 以及国务院发布的 卖淫嫖娼人员收容教育办法（已废止）中的“限制人身自由”的规定超过了 立法法 规定的立法权限，根据 宪法 第三十三条、立法法 第八条之规定，“限制人身自由”的规定既不符合合宪性标准，也不符合合法性标准，表现为种类越权。（四）特殊情形：是否存在阻却事由由于备案审查案例涉及范围较广，在对某一事项设立规范时，存在影响到其他领域的可能性。此时需要判断是否存在特殊情形，即阻却事由的存在对该规范的审查提出了更高要求，需要在完成上述审查步骤后增加对于阻却事由的判断。如 案例选编 中的第14号案例，审查建议提出某市城市管理条例规定“供水、供电、供气企业应当根据县级以上人民政府的决定，停止为违反城市管理规定的行为、场所和设施等提供公共服务”，此种行政处罚的设定明显超越了 行政强制法 关于地方性法规中行政强制措施设定的规定，存在幅度越权的嫌疑。经审查，全国人大常委会法工委法规备案审查室研究认为上述规定如不涉及居民生活，则与 行政强制法 的规定不抵触。若不考虑阻却事由，审查到此即可结束。但是由于特殊情形的存在，需要考虑阻却事由，规定中“违反城市管理规定的行为、场所和设施”一般与居民生活所需的供水、供电、供气系统具有较强关联性，因此，随意停水、停电、停气很难不影响居民正常生活，上述阻却事由的存在使得相关规定无法通过审查，应当进行修改。五、结语备案审查的鉴定式案例分析是将鉴定式案例分析法的原理与备案审查工作特点相结合的产物，还处于研究起步阶段，仍需要根据时代变迁和备审工作的开展作出相应调整。本文从案例梳理出发，尝试划分备案审查案例的种类，运用鉴定式案例分析方法，明确审查逻辑、确定分析框架、构建备案审查结构。然而，文章第三部分仅对依申请审查的案例进行了类案分析，对于依职权审查、专项审查和集中清理、移送审查等方式可能导致的案例细节的变化不能完全覆盖；并且虽然进行了“超生即辞退”的类案分析，确定了审查逻辑和分析框架，但是落实到具体案件中还需要结合具体问题作出适应性调整；除此之外，还要明确备案审查案例分析的视野不能仅限于上位法规范，还应包括广泛的案例和判例、法律原则、法律精神以及理论学说。总之，推进 宪法 实施，讲好“中国备案审查故事”，还需要继续加强案例研究，强化交流与合作，从而引领、推动和促进备案审查制度的完善与发展。参考文献：1 郑磊，王翔.拒绝给付条款备审案例分析：鉴定式备案审查案例分析的一次尝试 J.备案审查研究，2021（1）：121-137.2 宋才发.地方立法的规制、备案审查与行政处罚研究 J.河北法学，2022（12）：2-16.3 张友浪，王培杰.公共政策反馈如何影响政府机构变迁？：基于生育政策的历史追踪分析（19492021）J.上海行政学院学报，2023（1）：74-88.4 风笑天.“二孩”还是“三孩”，“允许”还是“提倡”？：国家生育政策调整的目标解读与认识转变 J.