政策性农业保险的制度安排探析样本.doc

中国政策性农业保险制度安排探析

【本文摘要】 农业是相对弱势产业，农业保险对于分散农业风险至关关键。现在，中国农业保险存在市场失灵和政府失灵现象，要使农业保险走出困境，首要是制度设计。农业保险制度设计应以政府为主体，突出农业保险业务政策性，改变商业保险企业经营农业保险现实状况，经过建立和市场机制有效结合政策性农业保险制度，将政策性功效和市场机制相结合，为农业保险发展发明一个有利环境。　　中国金融年度人物活动评选 
　　[关键词]  政策性农业保险；制度安排；市场失灵；政府失灵 
　　一、中国农业保险中存在“双失灵” 
　　(一)中国农业保险困境分析 
　　农业保险是处理农业非系统性风险关键财务安排，是市场经济条件下现代农业发展三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一。作为世贸组织许可各国支持农业一项“绿箱”政策，农业保险日益受到各国政府重视。然而在中国，农业保险却陷入了困境，出现了加速下降趋势。中国农业所面临困境关键有：农业保险保费收入不停降低；农业保险费率居高不下；农业保险经营长久亏损；农民不愿投保，农业保险展业困难。
　　(二)“双失灵”是造成农业保险困境根本原因 
　　中国农业保险困境根本原因是制度问题，在中国农业保险中存在着严重“双失灵”现象。 
　　1.市场失灵。自20世纪90年代中期，中国人民保险企业逐步转换为规范商业保险企业以后，中国农业保险经营性质也发生了根本性改变。但商业性农业保险模式并不适应农业保险特点。一是商业保险高收费和农民低收入存在矛盾，农民没有交费能力；二是农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率特征，追逐利益商业性保险企业对农业保险规避也就不难了解。所以，农业保险本身特点使其含有准公共产品性质，即农业保险缺乏竞争性，存在非排她性和利益外溢现象。正因为此，对农业保险采取商业性经营模式会造成市场失灵。 
　　2.政府失灵。农业保险准公共产品特征及其商业化经营实践共同佐证了一点，即中国农业保险发展需政府推行填补市场失灵职责，而中国政府却长久处于缺位状态，也在很大程度上造成了农业保险举步维艰。
　　所以，要使农业保险走出困境，关键和首要问题是制度设计。农业保险制度设计应以政府为主体，突出农业保险业务政策性，改变商业保险企业经营农业保险现实状况，经过建立和市场机制有效结合政策性农业保险制度，将政策性功效和市场机制相结合，为农业保险发展发明一个有利环境。 
　　二、国外政策性农业保险发展模式
　各国发展农业保险模式大致可分为政府主导型政策性农业保险发展模式和市场主导型商业性农业保险发展模式，分别以美国和毛里求斯为例进行说明。
　　(一)美国政策性农业保险发展模式
　　美国自20世纪30年代创办农业保险，采取是政府主办、商业保险企业经营发展模式。美国政府依据《联邦农作物保险法》，经过提供巨灾保险(属基础保障水平)、扩大保障保险(属较高保障水平)、集体保险和非保险作物保障计划四大险种，替换政府救助计划将农业生产者纳入农作物保险计划。并要求不参与政府保险计划农户，不能得到政府其它计划帮助。在运作模式上，现在农业保险管理机构是联邦农作物保险企业，和风险管理局属于两块牌子、一套人马，关键负责全国性险种条款制订、费率确定、业务指导和检验，开发维护软件、估计农产品价格等，为商业保险企业提供经营管理费补助和再保险。政府还负担联邦农作物保险企业各项费用和农作物保险推广和教育费用。1995年起，美国政府为了激励部分商业性保险企业开展农业保险业务，为创办农业保险19家企业提供其相当于农业保险保费31%补助，并提供农作物保险免税、百分比再保险和超额损失再保险等政策扶持。美国农业保险补助平均占到纯保费53%，保费补助额平均达6.6美元／英亩，农作物巨灾风险推行强制性保险制度并补助全部保费，其它皆为自愿选择。投保农民当年农作物收成因灾难减产25%以上时，可取得联邦农作物保险企业最高赔偿金额。1981— 1988年间，美国政府对农作物保险开支达42亿美元，赔付金额和投保金额百分比高达14：1。1989-1999年间，联邦政府对农作物保险财政补助总额累计达成108亿美元，仅1999年十二个月就达成22.4亿美元。美国各家经营农险业务保险企业共收入保费41.9亿美元，其中政府对农险补助为24.8亿美元。另外，政府还给免税和法律支持。即使政府对商业保险企业补助昂贵，不过政府仍认为这是比救灾计划和政府直接经营更经济做法。
　　(二)毛里求斯农业保险发展模式 
　　毛里求斯糖业保险基金在国际上被公认为是一项成功农业保险模式，该模式含有四个鲜明特点：第一，效率高。因为该基金只承保一个作物，业务简单、单证费用低，加之计算机管理程度高、工作人员少，所以效率很高，其费用率仅占保费收入7%(多数国家这一百分比为15%—20%)。第二，费率确定科学化。为预防风险不均质而造成逆选择，该基金设计了多达100个档次费率体系，费率体系高度差异化能激励生产者努力耕作，以改善自己费率档次，从而达成少支付保费又能取得较大保障目标。第三，投资收益高。基金投资收入约为业务费用150%，投资收入 50%用于基金积累，能够对应降低农民保费负担，增强基金抗巨灾能力。第四，商业化运作。即使政府在基金建立早期负担支付工作人职员资职责，而且政府要求强制投保，但到现在，该基金从原保险到再保险完全采取商业方法来运作。
　　即使世界各国农业保险经营模式全部不尽相同，但政府基础扶持方法大致相同，即关键采使用方法律保护、政府行政指导、财政资金支持、减免税费业务发展和农业信贷衔接等方法。
　　尤其值得一提是，大多农业发达和不发达国家全部有专门法律制度就政府对农业保险优惠政策和具体补助百分比进行要求。如美国和日本分别于1938年颁布了《农作物保险法》，美国于1994年又制订了《克林顿农作物保险改革法》。6月美国国会经过了《农业风险保护法》，计划在以后5年内提供总计82亿美元财政支出，补助农业保险。美国又经过了新农业法，深入加强了对农业补助力度，决定在未来内给农业拨款1910亿美元，较现在实施补助增加了80%，在价格支持和收入政策、农产品贮备计划、出口支持、农业基础设施建设和信息服务、中国农业安全、教育研究和农业保险等方面推出了一系列新举措。正是因为有了这些政府补助政策和相关法律制度支持，各国保险经营机构农业保险业务才得以蓬勃发展。 
　　三、适合中国政策性农业保险制度设计 
　　然而长久以来，中国因为经济发展战略等多方面原因，对农业保险补助和扶持很少，中国农险法律建设滞后、核实措施、税费扶持等政策不配套情况没有扭转。《保险法》第155条要求：“国家支持发展为农业生产服务保险事业，农业保险由法律、行政法规另行要求”。但至今配套法律、法规还未出台。在中国，农业保险只免交营业税，其它方面同商业性保险一样，国家尚无配套政策给予扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险，而中国政府补助和扶持缺位情况。 
　　(一)构建支持政策性农业保险法律体系 
　　从对美国和毛里求斯政策性农业保险发展模式分析能够看出，政府首先是制订一系列法律法规，确保农业保险顺利进行。中国即使已于1995年颁布了《保险法》，但这只是一部规范商业保险关键法律，并不适适用于农业保险，对农业保险也并未有具体要求。所以应尽早出台专门《农业保险法》。《农业保险法》应明确要求政策性保险政策性和非商业性特征、农业保险经营目标、经营标准及组织形式等；规范农业保险资金筹集方法、资金管理标准、政府支持方法等，并用存款百分比、负债百分比、流动性百分比等经济指标调控其运行；《农业保险法》中还应对政府行为给予约束，对政府作用和农民参与方法进行规范，避免因为地方政府随意性或财政困难而忽略对农业保险支持。
　　(二)构建政策性农业保险组织制度
　　1.设置专门政策性农业保险企业。因为中国农民收入低和保险意识差，所以由政府成立专业农业政策性保险企业引导农业保险发展是比较切合中国实际。政府支付一切经营管理费用，采取强制保险，并享受免税待遇。除了专门政策性农业保险企业外，还应激励商业性保险企业、合作社经营农业保险业务，突破单一格局，向多元化发展。对商业性保险企业经营农业保险业务提供优惠政策，如税收减免、费率补助和亏损填补等，缓解商业性保险企业经营目标和农业保险效益低矛盾。
　　2.组建政策性农业再保险企业。经过再保险机制，最大程度地分散农业风险。也可许可其它保险企业经营农业再保险业务，超额赔付部分由政府负担，降低原保险经营者风险。
　　3.营造政策性农业保险外部环境。一是增加农民保险意识。即使作为一个关键风险损失赔偿方法，农业保险已经逐步为部分农户所接收，但在大部分地域，农业保险意义还远没有被农村居民所认识。农民保险意识还很浅薄，对农业保险作用还心存迷惑，农民不信任又不适应交钱让社会来保护自己。信任危机和缺乏互助互济风气阻碍了农业保险发展。所以，经过多个渠道和方法加大对农业保险宣传至关关键。二是建立风险防范机制。