建国年来我国社会救助发展历程与新规制度迁.doc

刘喜堂：建国60年来国内社会救济发展历程与制度迁摘要：建国六十年来，国内社会救济由初期暂时性紧急生活救济，发展为以农村为主、城乡分野定期定量救济，再到改革开放后来以城乡低保为核心新型社会救济体系。改革开放后来，为适应社会主义市场经济体制变迁，国内老式社会救济制度逐渐发展为以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救济、住房救济、教诲救济等专项救济为辅助，以暂时救济、社会帮扶为补充覆盖城乡新型社会救济体系。国内这样一种新型社会救济体系，不但大大提高了社会救济政治地位，强化了政府责任，并且从主线上变化了中华人民共和国社会保障制度理念，实现了从人性关爱到维护权利转变，凸显了政府在维护公民基本生活安全面责任。在保障功能上已经开始从“生存保障”向“生活保障”转变，在保障困难群众基本生活权益、维护基层社会稳定等方面发挥了重要作用，成为国内社会保障体系重要构成某些。核心词：社会救济；社会保障体系；制度变迁；政府责任社会救济是指由政府承担责任，为城乡贫困家庭提供物质协助，使这些家庭可以抵抗生存危机，从而维持她们基本生活一种社会保障制度。国内社会救济制度模式选取及其发展，既与特定期期社会条件、经济发展状况关于，也受到经济体制、用工方式以及社会保障制度制约。建国初期社会救济重要通过紧急救济形式，为战后大量贫民提供暂时性救济，协助她们渡过难关。进入全面建设社会主义时期后，单位体制成为国内最重要、最基本社会组织方式，社会救济主体转变为孤老病残、无单位人员以及某些具备特殊社会身份困难人员，拾遗补缺作用明显。改革开放前期，国内社会救济先是恢复筹划经济时期救济模式，维持城乡分野救济格局，并在救济范畴、救济方式、救济资金投入等方面有所发展。进入20世纪90年代后来，与社会主义市场经济体制相适应，逐渐构建了以低保救济、五保供养为核心，以专项救济为辅助，覆盖城乡新型社会救济体系，初步实现了新型社会救济制度定型化、规范化和体系化，实现了济贫理念由“救济”向“救济”转变，为此后国内社会救济事业稳步发展奠定了基本。一、建国初期到社会主义改造时期社会救济(1949年1955年)由于连年战乱，民生凋敝，建国初期社会经济面临崩溃。新生人民政权在积极发展生产、强化社会调控能力同步，迫切需要安抚贫民，解决她们最为急迫生存问题，维护基层社会稳定。加之从1949年到1952年接连发生全国性水、旱、风暴等自然灾害，导致这一时期城乡贫困人口众多，需要救济人群涉及灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠孤老残幼等十余种。据记录，1949年终全国有灾民4550多万人、数百万孤老病残人员，全国急需救济群众总数在5000万人以上，占当时全国总人口10%。此外，大量失业人员生活也陷入困境。据1950年9月底不完全记录，“全国失业工人共有1220231人，失业知识分子188261人，共计1408492人。此外，尚有半失业者255769人，将失业者120472人”。解决这某些群众生活困难，保障她们基本生活，对解放战争彻底胜利和新生人民政权巩固具备重要意义。新成立中央政府对困难群众救济工作十分注重。1950年4月，中央人民政府组织召开中华人民共和国人民救济代表会议，会议拟定了“在政府领导下，以人民自救自助为基本开展人民大众救济福利事业”基本救济原则。会后成立中华人民共和国人民救济总会，并确立救灾救济工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。1950年7月，第一次全国民政会议将救灾救济拟定为内务部重点工作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。1953年7月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。各级政府也相应设立了专门职能机构，社会救济工作随之在全国范畴内广泛展开。这一时期社会救济具备明显突击性紧急救济特性，针对不同人群采用不同救济政策，重要救济形式：一是为困难群众发放救济款物。1950年到1954年，国家共发放10亿元农村救灾救济款，同步还发放了大量救济物资。针对都市无依无靠孤老病残人员以及其她生活困难人员，重要通过经常性救济或暂时性救济方式保障其基本生活。据不完全记录，从1954年到1957年国家共支出都市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。通过开展捐赠“一把米”、“一件衣”、“一元钱”等群众互助活动，维持困难群众基本生活。1956年9月，内政部谢觉哉部长专门向中央提出募捐寒衣救济灾民请示，经中央批准后，某些省份在县级以上机关、团队、公司干部等中间开展募捐工作，对化解自然灾害对农村困难群众影响发挥了重要作用。某些地方还组织互助组、合伙社等合伙组织，展开生产自救。三是通过遣散、教诲、改造等方式，解决游民、娼妓等问题。对于流散在大小都市国民党军队散兵游勇，除一小某些经短期集训教诲后安顿到厂矿就业外，大某些发给路费钱粮资遣回乡。全国共资遣俘虏和散兵游勇约400万人。对普通流氓分子和娼妓则采用教诲和救济相结合方式，成立专门生产教养院、妇女教养院和新人习艺所等机构进行教诲改造。截止1953年11月，全国共创立920所生产教养院，收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等44.8万人。四是妥善安顿农村流入都市难民、灾民和贫民。采用安顿办法重要是疏散、收容、遣送等。据南京、上海、武汉、广州等8个都市粗略记录，到1950年终，共遣送回乡110多万人。这对于稳定都市社会起到了重要作用。五是解决失业人员基本生活问题。一方面，积极发展生产，吸引就业；另一方面，“以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补贴办法”，进行救济和安顿。截止1950年9月底，“以工代赈78955人，生产自救74798人，还乡生产62922人，发放救济金405775人，转业训练23157人，简介就业81458人，共计726635人，即有半数以上失业工人已经得到救济。建国初期大规模紧急救济，不但使数千万挨冻受饿、挣扎在死亡线上人员有吃有住有衣穿，挣脱了死亡威胁，并且对于妥善解决旧社会遗留问题，恢复发展国民经济，巩固新建立人民政权起到了至关重要作用。这一时期确立社会救济方针、原则和方式，成为国内社会救济制度雏形，同步也为此后国内社会救济事业发展奠定了基本。二、全面建设社会主义时期社会救济(1957年1977年)1957年，随着“三大”改造任务基本完毕，国内进入全面建设社会主义时期。此时，战争创伤已经医治，国民经济全面恢复，公有制主导地位确立，人民物质生活有了明显改进，城乡困难人员大量减少，社会救济对象、内容和方式都发生了新变化，救济模式由紧急性救济转向经常性救济，城乡救济也开始呈现二元经济构造特性。在农村，五保供养制度初步建立，集体经济组织开始承担社会救济责任。1956年，一届全国人大三次会议通过高档农业生产合伙社示范章程中初次指出：“农业生产合伙社对于缺少劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依托老、弱、孤、寡、残疾社员，在生产上和生活上给以恰当安排和照顾，保证她们吃、穿和柴火供应，保证年幼受到教诲和年老死后安葬，使她们生养死葬均有依托”；1958年12月，中共八届中央委员会六次会议通过关于人民公社若干问题决策中提出，“要办好敬老院，为那些无子女依托老年人(五保户)提供一种较好生活场合”。农村人民公社体制建立后，贫困以及丧失劳动能力农户，其生老病死都由生产队负责。1960年4月，二届全国人大二次会议通过1956年到1967年全国农业发展纲要，明确规定农村集体经济组织要对缺少劳动力、生活没有依托鳏寡孤单社员在生活上给以恰当照顾，使她们生养死葬均有指靠。农村五保供养制度建立和发展是这一时期最突出制度创新。对其她农村困难户救济，则重要采用农村集体经济组织为主、国家保障为辅救济方式。60年代初期，受自然灾害影响农村贫困户大增。国家一方面组织农民生产自救，另一方面加大了农村救济力度。从1960年到1963年，国家共拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过了1950年到1959年农村救灾救济款总和。在都市，随着着筹划经济体制实行，国内建立了一整套就业与社会保障一体化单位保障制度。社会救济在整个国家社会保障体系中作用大大削弱，重要发挥“拾遗补缺”作用。从救济对象上看，重要可分为孤老病残人员救济和特殊人员救济两类；从救济形式上看，可分为定期定量救济和暂时救济两种。孤老病残人员是指无固定收入、无生活来源、无劳动能力，基本生活发生困难，需要依托国家和集体予以救济居民家庭，对她们救济重要采用定期定量经常性救济。此外，国家还对某些特殊救济对象采用按规定原则进行定期定量救济政策。在1953年召开第三次全国社会救济工作会议上，内务部发布了都市社会救济原则:以户为单位，按人口递增，大都市每户每月普通不超过512元，中小都市每户每月普通不超过39元。1956年内务部提出应以可以维持基本生活为原则，不再规定统一救济原则。享有定期定量救济特殊救济对象重要涉及原国民党起义投诚人员、错判当事人家属、归侨侨眷侨生、工商业者遗属、特赦释放战犯、外逃回归人员、摘帽右派人员、下乡返城知青、麻风病人、外国侨民、公司职工遗属、因筹划生育手术事故导致死亡和丧失劳动能力人员，等等。暂时救济重要针对遭遇暂时性、突发性变故致使生活浮现暂时困难居民家庭，是一种非定期、非定量生活救济。60年代初期，国民经济再次浮现严重困难，都市中生活困难需要救济人数明显增长。为应对这一局面，政府通过生产自救、收容遣送、安顿闲散劳动力、增长财政投入等办法不断加大社会救济力度。据记录，1961年全国都市救济51.7万人次，1962年增长到266.8万人次，1963年进一步上升到332.5万人次。据北京、天津、广州、包头、安阳等14个都市记录，1961年平均每月救济3.2万人，比1960年增长60.5%，1963年需要救济人数继续上升，仅6月一种月就救济24.1万人，比1962年同期增长1.2倍。另据沈阳、天津、杭州、重庆等59个都市记录，1963年上半年有21万人参加了生产自救，占可生产自救人数50%。“文化大革命”期间，党和国家各项工作受到严重冲击。1969年内务部撤销，各地民政部门也被冲毁，社会救济一度处在混乱停滞状态，各项救济政策无法全面贯彻，诸多按规定应当享有救济人员得不到救济。此时农村社会救济重要依托农村人民公社开展，都市社会救济重要依托企事业单位组织实行。三、改革开放前期社会救济制度(1978年1992年)党十一届三中全会后来，国内社会主义当代化建设事业进入新历史时期，同其她民政工作同样，对困难群众社会救济得到党和政府高度注重。1978年5月民政部正式恢复成立，在设立7个司局级单位中，农村社会救济司主管农村社会救济工作，都市社会福利司主管都市社会救济工作。各级民政部门也迅速建立了社会救济专门工作机构，这为社会救济各项政策制定和实行提供了组织保障。1983年4月召开第八次全国民政会议明确新时期国内社会救济工作基本方针是“依托群众，依托集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要救济和扶持”。农村贫困救济是这一时期社会救济工作重点。随着家庭联产承包责任制履行，集体经济组织统筹保障功能日益弱化，迫切需要政府改革救济方式。针对改革开放初期农村贫困面较大状况，农村救济采用重要办法:一是摸索定期定量救济。救济对象重要是农村常年生活困难特困户、孤老病残人员和精减退职老职工，普通按照一定周期(按季节或按月)予以固定数额救济金或救济粮等实物，以保障其基本生活；对其她贫困人口，则通过灾民荒情救济方式予以暂时救济。1985年农村享有国家定期救济人数达到百余万人，暂时救济人数更多。二是继续完善农村五保供养救济。中央明确从村提留和乡统筹(即“三提五统”)经费中列支资金用于农村五保供养。1985年起，全国逐渐履行乡镇统筹解决五保供养经费办法，以保证五保对象基本生活来源。1994年国务院颁布农村五保供养工作条例，再次明确五保供养经费由“村提留或乡统筹”中列支。据不完全记录，从1978年到1996年，农村集体用于五保供养和贫困户补贴资金总计达200多亿元。三是通过开发式扶贫改进农村贫困状况。针对农村绝对贫困人口重要集中在“老、少、边、穷”地区现状，国家开展了有筹划、有组织、大规模农村扶贫开发。扶贫工作进一步开展使农村绝对贫困人口逐年减少，到1994年，国内农村没有解决温饱贫困人口由1978年2.5亿人减少到7000万人，贫困人口占农业总人口比例下降到7.6%左右，基本实现了到20世纪末解决农村贫困人口温饱问题战略目的。都市社会救济工作也得到迅速恢复和发展。1979年11月，民政部召开全国都市社会救济福利工作会议，明确城乡救济对象重要是“无依无靠、无生活来源孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难居民。对中央明文规定予以救济人员，按规定办理”。从救济对象看，享有社会救济特殊人员范畴扩大到“文革”受迫害人员、平反释放人员、返城知青、台胞台属以及宽敞释放原国民党县团级如下人员等，之后又将释放托派头子、错定成分人员、被解散文艺剧团生活无着人员、高校毕业生有病人员、解除劳动教养人员、刑事罪犯家属等纳入特殊救济范畴。到20世纪80年代中期，全国特殊救济对象大概有20各种。从救济原则看，从80年代初开始，各地民政部门在进一步调查基本上，依照本地经济发展和物价上涨状况分别调节了定期救济原则。从资金投入看，国家不断增长都市社会救济费支出额度。据不完全记录，1979年全国都市享有定期救济人数24万人，支出社会救济费1785万元，平均每人每年75元；1989年全国都市享有定期救济人数为31万人，支出社会救济费8450万元，平均每人每年273元。1992年城乡困难户得到救济和补贴人数是908万人，和1985年376.9万人相比，增长了2.4倍多。这一时期社会救济工作虽然得到比较快恢复和发展，但并未突破原有体制和框架，城乡社会救济分别按各自途径发展。救济经费投入缺少必要保障机制；救济工作随意性较大，救济对象认定、救济原则和救济程序有待进一步完善等。从总体上看，这一时期社会救济制度具备过渡性特性，无论是制度设计、详细操作，还是资金投入都与困难群众救济需求存在较大差距，城乡贫困问题依然十分突出。四、居民最低生活保障与新型社会救济体系确立与发展居民最低生活保障是改革开放以来国内政府在社会救济事业上最重大制度创新，它突破了老式社会救济资源分散、效率不高、缺少公平、水平较低等弱点。基于家庭收入调查钞票转移支付救济模式不但符合国际通行社会救济理念，并且体现了政府在保障困难群众基本生活问题上所承担责任，满足了国内建立健全社会主义市场经济体制现实需要，为国内新型社会救济体系建设奠定了基本。最低生活保障制度建立经济社会背景改革老式社会救济政策，建立居民低保制度有着深刻经济社会背景。一是市场经济体制确立，导致大量失业下岗人员生活无着，都市贫困人口迅速增长。1986年国内登记失业人数264万人，1990年达到383万人，1996年上升到553万人，剧升到680万人。另据1998年3月劳动和社会保障部等部门对国有公司下岗职工状况进行专项调查记录， 1998年第一季度国有公司下岗职工数量达到655.7万人。下岗失业人员剧增，从主线上变化了都市贫困群体构成。二是收入差距拉大，相对贫困问题日益突出。据1996年社会蓝皮书提供数据，东部地区城乡居民收入比中、西部地区高40%以上；非国有制公司职工收入比国有制公司高1/3。1997年中华人民共和国城乡10%最高收入户与5%最低收入户家庭平均人均收入之比为4.711。基尼系数也由1978年0.180上升到0.467。中华人民共和国社会科学院社会形势课题组1998年对50个都市抽样调查显示，贫富之间收入差距为9.6倍，比8年前扩大了5倍。相对贫困问题因收入差距拉大日益突出，严重影响低收入家庭生活质量。三是老式社会救济方式不能满足困难群众日益增长救济需求。据专家估算，20世纪90年代中期全国都市贫困人口规模在1500万3100万人之间，占城乡人口总数比重为4%8%。而1992年，全国城乡社会救济费用(涉及暂时救济)总共才1.2亿元，仅占当年国内生产总值0005%，不到国家财政收入0.03%；得到国家定期定量救济城乡困难户人数只有19万人，占城乡人口0.06%；救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年都市居民人均生活费收入25%。因而，老式社会救济制度已不能适应经济体制改革和社会发展需要，也无法维持困难居民最起码生活权益，居民低保制度正是在这样社会背景下，一方面在都市产生，而后扩大到农村地区。最低生活保障制度建立过程居民最低生活保障制度最先在上海启动。经市政府批准，1993年上海市民政局、财政局等部门联合下发关于我市城乡居民最低生活保障线告知，并于当年6月1日开始实行。这个告知下发标志着国内社会救济制度改革拉开了序幕。当时，上海市低保原则为月人均120元，保障人口仅有7680人。对于家庭收入调查、资格认定、原则测算、资金发放等程序都还处在摸索中。民政部高度必定上海市改革社会救济制度经验，并积极推广。1994年5月，第十次全国民政工作会议明确把“对都市社会救济对象逐渐实行按本地最低生活保障线原则进行救济”列入“民政工作此后五年乃至本世纪末发展目的”，并布置在东南沿海地区进行试点。几种月后，厦门市在全国率先发布厦门市最低生活保障暂行办法。武汉、重庆、兰州、沈阳等都市也开始着手调研并制定政策。随后几年，在民政部努力推动下，建立都市低保制度地区越来越多。到1997年8月底，全国建立都市低保制度都市总数已达206个，占全国建制市1/3。1997年9月2日，国务院关于在全国建立都市居民最低生活保障制度告知(国发199729号)下发。这个告知是从1997年初开始，在总结各地经验基本上起草。期间李鹏总理作过两次重要批示，她在八届人大五次会议上指出:“当前全国有100各种都市建立了最低生活保障制度，这是保障居民基本生活需要重要办法，也是符合中华人民共和国国情一种社会保障办法，要逐渐加以完善”。同步，建立都市低保制度也写进了中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”筹划和远景目的纲要，成为“九五”期间国家重点推动一项工作。国务院这个告知不但规定了都市低保制度救济范畴、救济原则、救济资金来源等政策界限，并且明确提出在全国建立这一制度时限规定，即在1999年终之前，全国所有都市和县政府所在地城乡，都要建立这一制度。在此后两年里，各级党政领导和民政部门对这项工作高度注重，积极推动，有效地保证都市低保制度不断推广。至1999年9月底，全国所有667个都市、1638个县政府所在地镇，所有建立了都市低保制度。1999年9月28日，国务院正式颁布都市居民最低生活保障条例。条例颁布和实行，标志着国内都市低保制度正式走上法制化轨道，也标志着这项工作获得突破性重大进展。都市低保工作在经历了各地摸索创新和完善推广后，终于进入全面实行和规范管理新阶段。从1999年起，中央财政开始对中西部地区和老工业基地实行都市低保资金专项转移支付，当年安排4亿元，这一举措缓和了经济欠发达地区低保金紧张局面，有力增进“应保尽保”目的实现。11月，国务院办公厅下发关于进一步加强都市居民最低生活保障告知(国办发187号)，明确规定“尽快把所有符合条件城乡贫苦人口纳入最低生活保障范畴”。至第三季度，全国享有都市低保人数达到1960万，占当时全国非农业人口总数5.6%，基本实现了应保尽保目的。在启动都市低保同步，农村低保制度也开始在某些地区摸索建立。1996年12月，民政部办公厅印发关于加快农村社会保障体系建设意见(民办发199628号)，明确提出“凡开展农村社会保障体系建设地方，都应当把建立最低生活保障制度作为重点，虽然原则低一点，也要把这项制度建立起来。”1996至1997年间，吉林、广西、甘肃、河南、青海等省先后以省政府名义出台有关文献，规定资金重要从村提留和乡统筹中列支，推动农村低保工作。，农村低保建制县市曾达到2037个。到，全国绝大多数省份都不同限度地实行了农村低保，全国救济对象达到404万人，年支出资金13.6亿元，其中地方政府投入9.53亿元，农村集体投入4.07亿元。对于尚无法建立农村低保制度地区，4月，民政部下发关于进一步做好农村特困户救济工作告知(民办发6号)，规定按“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”原则，继续实行农村特困户救济制度，即对达不到“五保”条件但生活极为困难鳏寡孤单人员、丧失劳动能力重残家庭及患有大病而又缺少自救能力困难家庭，按照一定数额资金或实物原则，定期发放救济物资。10月，中共中央十六届六中全会第一次提出在全国“逐渐建立农村最低生活保障制度”规定。当年5月23日，国务院常务会议专项研究农村最低生活保障问题；6月26日，国务院召开“在全国建立农村最低生活保障制度工作会议”，研究完善关于政策办法，对在全国建立农村最低生活保障制度进行布置；7月11日，国务院印发关于在全国建立农村最低生活保障制度告知(国发19号)，对农村低保原则、救济对象、规范管理、资金贯彻等内容作出了明确规定，规定在年内全面建立农村低保制度并保证低保金准时足额发放到户。中央财政当年安排30亿元农村低保专项补贴资金。至此，农村低保进入全面实行新阶段。到9月底，全国31个省(自治区、直辖市)，2777个涉农县(市、区)已所有建立农村低保制度。(三)最低生活保障制度重要内容及实行状况最低生活保障是一种直接钞票救济制度。凡共同生活家庭成员人均收入低于本地低保原则，均有从本地人民政府获得钞票救济及其她物质协助权利。从救济对象看，都市低保重要针对持有非农业户口都市居民，农村低保对象重要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等因素导致生活常年困难农村居民。从救济原则看，都市低保原则重要“按照本地维持都市居民基本生活所必须衣、食、住费用，并恰当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人义务教诲费用拟定”。农村低保原则重要“按照可以维持本地农村居民全年基本生活所必须吃饭、穿衣、用水、用电等费用拟定”。从救济程序看，城乡低保大体一致，重要涉及困难居民提出申请、社区居委会(村委会)初审、乡镇(街道办事处)复核、县级民政部门审批等程序。从救济金发放看，都市低保普通由县级民政部门委托银行、信用社或邮政储蓄按月发放，农村低保普通按季或半年由金融机构或民政部门直接发放。在详细实行中，各地还建立了社区评议、三榜公示、动态管理、分类施保、就业连动等制度，进一步强化低保救济制度绩效。城乡居民最低生活保障制度建立，从主线上修正了老式社会救济制度缺陷，为城乡社会救济统一奠定了基本。同步，随着救济人数不断扩大，救济原则逐渐提高，救济资金逐年增长，救济程序日益规范，困难群众基本生活得到了保障。从救济人数看，都市低保救济人数从403万人增长到2347.7万人，农村低保对象从407.8万人增长到4759万人。从资金投入看，中央财政在城乡低保制度中日益承担重要责任。1999间都市低保资金投入比例中，地方财政投入比重从1999年7403%下降到326%，而中央财政资金投入比例从1999年260%迅速增长到674%。预测中央财政共投入364亿元都市低保补贴资金。农村低保也呈现出相似发展趋势。中央财政初次在农村低保中投入30亿元，为90亿元，达到216亿元，占当年所有资金支出595%；预测达到275亿元。从低保原则和补贴水平看，也呈现出明显上升态势。其中都市低保平均原则从149元增长到年终228元，人均月救济水平从58元提高到165元。农村低保救济水平则相对较低。全国平均低保原则为每人每年1210元，月人均补贴64元。当前城乡低保工作存在重要问题:一是家庭收入难以核算，一定限度上影响了低保救济对象精确界定，此外，户籍管理制度改革也对低保对象认定形成冲击；二是低保原则普遍偏低，无法满足低保家庭发展需求，迫切需要制定操作性较强测算办法；三是特殊困难低保对象享有到差别化救济局限性，其基本生活难以维持；四是基层政府没有合理安排低保行政成本，这为基层低保规范化管理形成障碍。（四）新型社会救济体系建设及其完善城乡低保制度实行初步解决了困难家庭吃饭、穿衣等寻常生活问题，但仍无法满足她们在就医、就学以及住房方面专门需求。为此，民政部适时提出以低保为核心建设新型社会救济体系，在城乡低保之外，努力推动五保供养、医疗救济、住房救济、教诲救济、暂时救济等救济制度发展，着力为困难群众打造一张可以保障其基本生活社会安全网。新型农村五保供养制度。为适应农村税费改革形势，切实保障五保对象合法权益，新修订农村五保供养工作条例于3月实行。新条例把农村五保供养资金纳入财政预算，规定五保供养原则不得低于本地村民平均生活水平，并将五保供养服务机构建设纳入本地经济社会发展规划，从而建立起以财政供养为基本新型农村五保供养制度，实现了农村五保由农村集体供养向国家财政供养主线性转型。究竟，全国农村五保共供养554万人，集中供养原则人均年2587元，分散供养原则人均年1843元，全年共支出资金91亿元。城乡医疗救济制度。11月，民政部、卫生部、财政部联合下发关于实行农村医疗救济意见(民发158号)，揭开了医疗救济制度建设序幕。3月，国务院办公厅转发民政部、财政部等关于建立都市医疗救济制度试点工作意见(国办发10号)，筹划用2年时间进行试点，之后再用23年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化都市医疗救济制度。城乡医疗救济重要采用两种办法:一是资助城24乡低保对象及其她特殊困难群众参加新型农村合伙医疗或城乡居民医疗保险；二是对新农合或城乡医保报销后，自付医疗费依然困难家庭，民政部门予以报销某些费用二次救济。截至底，全国城乡医疗救济当年救济7253万人次，人次均门诊救济161元，人次均住院救济1564元，支出资金805亿元。廉租住房救济制度。廉租住房是一种低租金或免租金保障性住房，是住房救济重要形式。1999年4月，建设部发布城乡廉租住房管理办法，初步规范、明确了城乡廉租住房来源、供应、管理、审批和监督等关于问题。12月，建设部、财政部、民政部等联合发布城乡最低收入家庭廉租住房管理办法，进一步明确和细化了城乡廉租住房制度操作程序。这一时期廉租住房重要提供应城乡低保家庭。为彻底解决都市低收入家庭住房困难，国务院于8月发布关于解决都市低收入家庭住房困难若干意见，将住房救济范畴扩大到都市低收入家庭，将住房救济形式由单纯实物配租扩大到发放租赁补贴和实物配租相结合。10月，民政部等部委又联合发布都市低收入家庭认定办法(民发156号)，从而为住房救济实行奠定了基本。，全国新开工和改建廉租住房206万套，建成65万套，发放租赁补贴337万元。教诲救济制度。教诲救济重要是指国家对义务教诲阶段家庭经济困难学生提供必要学习、生活协助；对家庭经济困难寄宿生补贴生活费。同步，各级政府还按照关于规定，对接受普通高中教诲、普通高等教诲和职业教诲家庭经济困难学生，通过减免学费、发放助学金、提供助学贷款、发放特殊困难补贴、组织勤工助学等形式予以救济。，全国义务教诲阶段有近178亿城乡学生享有免学杂费政策，近15亿农村学生享有国家免费教科书，1100万家庭经济困难寄宿生享有生活补贴。暂时救济制度。暂时救济旨在解决低收入家庭遇到暂时性、突发性困难。6月，民政部下发关于进一步建立健全暂时救济制度告知(民发92号)，对暂时救济对象、原则、程序等进行了规范。当前，北京、天津、内蒙古、黑龙江、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、重庆、陕西等省(区、市)已建立这项制度，暂时救济正发展为新型社会救济体系重要内容。五、国内社会救济制度变迁基本特性及评估纵观60年来国内社会救济发展历程，可以发现其制度变迁有着自己明显特性。这些特性既受制于历史情境，又体现了其内在规律性；既是经济社会发展产物，又促使党和政府更客观地认知社会、认知弱势群体、认知社会救济。一是从救灾救济一体到救灾、救济分离。从建国初期开始相称长一种时期，国内社会救济都是附属于救灾工作开展，有灾才有救济。新型社会救济体系则将救灾视为救济工作一某些，凸现了救济工作常态化、定型化和规范化。二是从无原则救济到有原则救济。老式社会救济虽然按照救济人群社会身份制定了某些救济原则，但随意性很大，直接决定于政府财政状况或者领导人、详细承办人结识。新型社会救济制度在建制过程中，都把原则视为制度灵魂，努力建立救济原则与维持救济对象基本生活之间关联，体现了当代社会救济制度科学内涵。三是从根据身份救济到根据贫困限度救济。新型社会救济制度确立之前，老式救济水平拟定重要根据社会身份。不同社会身份人，虽然家庭困难限度同样，享有到救济待遇也不同样。新型社会救济制度摒弃了按社会身份拟定救济对象和救济水平作法，将鉴定救济对象和救济水平原则放到救济对象贫困限度上，使救济政策更加公平、合理。四是从随意性救济到规范性救济。老式社会救济在管理上大都缺少严格规定，没有相应操作程序作约束，工作人员自由裁量权较大。新型社会救济制度则以严谨家庭收入调查为基本，在救济对象认定、救济申请审批、救济金发放、动态管理以及申诉核查等方面均有一套严格、规范操作程序，从而杜绝随意性，体现规范性。五是从零散救济到系统救济。老式社会救济项目多因人而设、因事而设，缺少救济持续性和稳定性。新型社会救济体系建立后，老式分散救济项目逐渐被整合为基本生活救济、专项救济以及暂时救济三大类。其中基本生活救济涉及都市低保、农村低保、农村五保等，专项救济涉及医疗救济、住房救济、教诲救济等，暂时救济重要针对遇到突发性、暂时性困难人群。救济制度化限度和项目设定规范化限度明显提高，救济资源综合运用水平随之大大提高。通过对60年来国内社会救济制度变迁历史考察可以发现，老式社会救济发展为新型社会救济25体系，是国内社会保障制度适应市场经济体制必然成果。它所获得成就重要可归结为三个方面:一方面是理念上突破。中华人民共和国老式社会保障比较强调家庭或者单位责任，政府承担责任重要是灾荒等紧急状态下救济。这种救济更多是从慈善、关爱角度出发，体现是君主“体恤”臣民善举，以及社会成员之间互助共济伦理道德。以低保为主体新型社会救济在继承老式美德基本上，更加注重宪法赋予公民“在年老、疾病或者丧失劳动能力状况下，有从国家和社会获得物质协助权利”，强调从维护公民基本权利角度来看待、开展社会救济工作。从“救济”到“救济”，一字之差，不但大大提高了社会救济政治地位，强化了政府责任，并且从主线上变化了中华人民共和国社会保障制度理念，实现了从人性关爱到维护权利转变。另一方面是制度设计上突破。新中华人民共和国成立后，与筹划经济体制相适应，单位保障成为中华人民共和国社会保障重要形式。当代西方国家社会保障，其内涵是指国家和社会通过国民收入再分派，对社会成员特别是生活有特殊困难社会成员基本生活权利予以保障社会安全制度。新型社会救济体系建立和实行，凸显了政府在维护公民基本生活安全面责任，变化了过去强调家庭保障和单位保障做法，符合当今世界社会保障发展潮流和趋势，与社会保险、社会福利一起，构成了中华人民共和国特色社会保障制度主体。第三是内容上突破。老式社会救济制度以救济生存为重要目，在内容上大都体现为实物救济，如衣被、粮食、生活用品等。从本质上讲，低保救济是一种收入救济，或者说是收入保障，与老式实物救济有着本质区别。最低生活保障虽然也强调“最低生活水平”，但由于其收入保障性质，在保障功能上已经开始从“生存保障”向“生活保障”转变，这是对老式社会救济重大突破。受创设时间以及经济社会发展水平限制，当代中华人民共和国新型社会救济体系还存在着某些问题，重要体当前:社会救济制度设计未能打破城乡分割藩篱，农村居民享有社会救济水平远远低于都市居民；社会救济原则测算和动态调节机制有待进一步完善；以人工观测为主财产、收入认定办法以及户籍管理制度改革，影响了社会救济对象辨认科学性；救济项目之间衔接有待加强，以体现对老年人、残疾人、小朋友等特殊困难对象照顾；缺少社会组织广泛参加，社会救济仅限于钞票或实物救济，救济服务内涵亟需拓展，等等。这些问题需要通过进一步完善制度，逐渐推动社会救济法制化、科学化、项目化、专业化以及信息化加以解决。总之，新型社会救济体系建立是对建国60年来国内社会救济制度继续和发展。这一制度变迁，不但深刻变化了国内反贫困政策模式，为经济社会平稳发展奠定了基本，并且使社会救济发展为国内一项基本经济社会政策，成为平衡贫富差距、维护社会公平、拉动国内消费需求重要手段。