羁押必要性审查制度的实践困境与立法完善.pdf

74青少年犯罪问题2023年第4期羁押必要性审查制度的实践困境与立法完善王佩芬*【内容摘要】自羁押必要性审查制度设立以来，其运行模式历经三次变化，目前仍存在诸多理论争议和适用难题，限制了其制度功能的充分发挥。要解决当前羁押必要性审查制度实践中存在的主体中立性不足、审查标准不够科学明晰、审查流程有待完善以及审查效力缺少刚性等问题，明确羁押必要性审查制度的功能定位和审查标准是关键。建议通过修改刑事诉讼法，依托听证会制度，明确羁押必要性审查制度兼具“检察监督”与“司法审查”双重功能；修改人民检察院刑事诉讼规则，区别规定羁押必要性审查的立案标准与裁定标准，最大限度减少不必要的羁押；完善审查的主体、程序、效力及救济途径等制度运行模式的具体内容，对羁押必要性审查制度进行立法完善。【关键词】押必要性审查审查主体审查标准功能定位听证会制度我国刑事司法实践长期存在“构罪即捕”“一押到底”“不判不放”的执法模式，审前刑事羁押率居高不下，形成了“押是常态，不羁押是例外”的不良状况，不仅浪费有限的司法资源，也难以落实无罪推定原则下对犯罪嫌疑人、被告人的人身权利保障。2 0 12 年刑事诉讼法第9 3 条增设的羁押必要性审查制度，填补了之前遗留的在逮捕后至判决前对犯罪嫌疑人、被告人是否有必要继续羁押进行审查的制度漏洞，是防止错误逮捕、超期羁押和不必要关押的重要举措。2 0 16 年最高检出台人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）（以下简称办理羁押必要性审查案件规定（试行），以及最高人民检察院刑事执行检察厅关于贯彻执行 人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）的指导意见（以下简称2 0 16 年指导意见），对羁押必要性审查的程序、主体、标准等内容作了进一步修改和细化。之后随着“捕诉一体化”办案机制的推进，2 0 19 年人民检察院刑事诉讼规则（以下简称2 0 19 年刑事诉讼规则)再次对羁押必要性审查制度进行修改，尤其是将审查主体由刑事执行检察部门统一改为捕诉部门,重新引发了关于审查主体的中立性、审查标准的明确性以及制度功能定位等理论争议。可以说，在新的刑事诉讼规则下，历经三次修改的羁押必要性审查制度新旧问题交织所带来的实践困境，是一个函待深入研究和明确细化的重要问题。与此同时，羁押必要性审查作为一项重要的刑事执行协作机制，不仅涉及程序法，也涉及实体法；不仅涉及羁押必要性审查自身的标准，也涉及与逮捕审查标准、变更强制措施审查标准的衔接与界分；其制度运行不仅涉及检察机关的内部协作，还涉及检察机关与公安机关、法院、监所之间的协作。对此，还需要从制度的设置宗旨、构建原则出发，重新审视羁押必要性审查制度的功能定位，并在此基础上进行体系性的反思与重构。一、羁押必要性审查制度的运行现状强化人权司法保障是我国司法体制改革的一项重要任务。2 0 12 年刑事诉讼法增设羁押必要性本文系上海市依法治市办委托课题“司法执行体制改革研究”（项目编号：KT2020085）的阶段性研究成果王佩芬，上海社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士。75羁押必要性审查制度的实践困境与立法完善审查制度，就是为了改变我国刑事司法长期以来形成的逮捕率高和未决羁押率过高、超期羁押、久押未决现象严重等问题。据历年最高人民检察院工作报告中的捕诉数据可以看出，19 9 3 年至2 0 12 年期间，我国检察机关刑事案件捕诉率基本都在9 0%左右。在超高的捕诉数据背后，是对犯罪嫌疑人、被告人的人身权利保障的欠缺，是对紧缺的司法资源的不必要浪费。自2 0 13 年以来，强化司法人身保障、加强法律监督被提到了新的高度。一方面，不批捕、不起诉比例大幅增加，捕诉率也从2 0 13 至2 0 17 年间的6 3.17%，逐年下降至2 0 2 0 年、2 0 2 1年小于5 0%（见表1）；另一方面，羁押必要性审查制度也强化了检察机关对羁押措施的关注与监督，通过羁押必要性审查后建议释放或变更强制措施的数量逐年大幅增加。例如，2 0 13 年全国检察机关建议释放或者变更强制措施的人数为2 3 8 9 4人，2 0 19 年为7 5 45 7 人，较5 年前上升了2 7 9%。2 0 2 1年检察机关开展的羁押必要性审查专项活动，对捕后可不继续羁押的，依法建议释放或变更强制措施5.6 万人，诉前羁押率也从2 0 18年的5 4.0 9%降至2 0 2 1年的42.7%。由以上数据可以看出，羁押必要性审查制度实行以来，取得了一定的成效。表11993-2019年检察机关捕诉数据表年份1993-19971998-20022003-20072008-20122013-20172018201920202021批捕人数2893771360135742326162642067453.1万10566161088490770561868445公诉人数2807861366614246926552965467217.3万1692846181880815729711748962捕诉率100.03%98.23%90.19%89.09%63.17%62.42%59.85%48.99%49.65%但也应当看到，羁押必要性审查工作依然任重道远。以2 0 19 年为例，检察机关共批捕10 8.8 万人，公诉18 1.8 8 万人，捕诉率为5 9.8 5%；检察机关起诉严重暴力犯罪6 万人，被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比为2 1.3%。这意味着，7 8.7%的案件为三年有期徒刑以下的轻刑判决。相比较之下，2 0 19 年通过羁押必要性审查提出的建议数量（7 5 45 7 人），仅占2 0 19 年逮捕人数的6.9%，这与5 9.8 5%的捕诉率、78.7%的轻刑判决相比较，羁押必要性审查工作的重要性、急迫性不言而喻。如何改变当前羁押必要性审查存在的申请率低、通过率低、审查范围过窄等问题，突破羁押必要性审查的制度瓶颈，是一个呕待解决的问题。二、当前羁押必要性审查制度的实践困境（一）审查权的归属与审查主体的中立性问题在设想构建羁押必要性审查制度之初，对于羁押必要性审查权应当归属于法院还是检察院行使，理论上就存在分歧。有学者认为应当坚持检察机关的审查主体地位；有的学者则认为应当借鉴国外由中立性的法院进行司法审查决定的制度，由法官行使羁押必要性审查权。2012年刑事诉讼法将羁押必要性审查的职责赋予检察机关后，如何在其多个内设部门之间划分职责就成为一个难题。有学者认为押必要性审查实质上是批捕职能的延伸和继续，审查权应当归属参见2 0 14-2 0 2 0 年最高人民检察院工作报告。参见2 0 2 0 年最高人民检察院工作报告。2参见2 0 2 1年最高人民检察院工作报告。3参见下建林：论我国审前羁押制度的完善，载法学家2 0 12 年第3 期。参见陈卫东：羁押启动权与决定权配置的比较分析，载法学2 0 0 4年第11期。762023年第4期青少年犯罪问题侦查监督部门；也有学者提出应当由公诉部门承担羁押必要性审查的职责；还有学者认为，押必要性审查涵盖了捕后侦查、起诉、审判阶段诉讼活动的全过程，监所部门可以全过程地开展审查工作，应当作为审查主体。2 0 12 年人民检察院刑事诉讼规则（试行）（以下简称2 0 12 年刑事诉讼规则）对羁押必要性审查的职责分工采取“分段模式，即侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责；监所检察部门负责审查在监所工作中发现的不需要继续羁押的情形。在这一制度模式下，审查主体的中立性遭受到质疑，认为依据权力制衡原则，侦监部门作为审查批准逮捕的部门，同时行使羁押必要性审查权，其客观中立就不复存在，同时也会缺乏主动审查的动力。2016年最高检出台的办理羁押必要性审查案件规定（试行），将羁押必要性审查权又统一归属刑事执行检察部门，解决了审查主体中立性问题，但是，在司法实践中又出现了案多人少、沟通不畅、难以迅速全面掌握案件情况等问题。随着“捕诉一体化”进程的推进，2 0 19 年刑事诉讼规则再次修改了羁押必要性审查的规定，审查主体改为负责捕诉的部门。这一模式的优点在于无须对羁押必要性审查进行重新立案，减少了审批程序，提高了工作效率，但同时又产生了审查主体的中立性问题，缺乏相应的监督机制。（二）审查程序的启动与衔接问题对于羁押必要性审查程序的启动，2 0 19 年刑事诉讼规则规定了依职权启动、依申请启动、依建议启动三种模式。从实务调查可以看出，依申请启动是审查启动的主要形式，其主要原因有二：首先，办案人员因案多繁忙、精力有限或担心嫌疑人逃匿、赔偿不到位等，缺乏主动审查的动力；其次，依申请启动则可能受个人素养、制度宣传力度不够等影响，使得申请启动的数量不高，但占比却不低，出现依申请启动逐渐异化为前置模式的不合理现象。羁押必要性审查过程中，被羁押人对其权利的了解度和参与度不足，也是审查适用率低的另一个主要原因。目前由负责捕诉的办案人员以书面审查方式单向调查、判定，被羁押人、辩护人的参与度不足，难以保障审查结果的公正性。虽然2 0 16 年指导意见第8 条要求对被羁押人进行权利告知，但却未明确应如何具体行使这一权利，被羁押人在整个审查过程中仍处于被动地位，难以积极有效地为自已辩护。（三）审查标准的明确性与科学性问题伴随着羁押必要性审查运行模式的三次变化，其审查标准也历经了一个从简到繁、逐步细化的过参见下建林、李晶：刑事诉讼法律监督制度的健全与完善，载国家检察官学院学报2 0 12 年第3 期。1参见王军：遵循立法精神公诉部门着力做好七方面工作，载人民检察2 0 12 年第7 期。参见李娜：监所检察审查羁押必要性可解“一押到底”，载法制日报2 0 12 年7 月19 日，第5 版。参见孙鹏程：浅析我国未决羁押必要性审查制度的低适用率及其改进，载实事求是2 0 19 年第3 期。77羁押必要性审查制度的实践困境与立法完善程。2 0 12 年刑事诉讼规则（试行）仅列举了8 项“可以”提出释放或变更强制措施建议的情形；2 0 16年办理羁押必要性审查案件规定（试行）分别列举了4项“应当”和12 项“可以”的情形；2 0 16 年指导意见更是细化了羁押必要性审查的立案标准、审查标准以及综合评估量化标准，但仍存在审查条目重叠、审查程序重复、综合评估指标科学性不足等问题；2 0 19 年刑事诉讼规则仅在2 0 16 年审查标准的基础上增加了一项“认罪认罚”情形。当前对于羁押必要性审查的理论探讨，也主要集中于审查程序的完善，对于审查标准的明确性与科学性，论证者廖寒，尚未得到应有的重视，当前羁押必要性审查的标准内容，存在与逮捕审查标准、变更强制措施审查标准界限模糊、项目重合的问题。2 0 19 年刑事诉讼规则第5 8 0 条中的押必要性审查标准，所列举的13 项“可以”情形中，有9 种情形与第140 条列举的“可以不予逮捕”的情形相重合，其余4种情形与变更强制措施审查相重合。但2 0 16 年指导意见第2 条明确，逮捕审查和变更强制措施的审查不属于羁押必要性审查，显然其适用标准也不能是另外两者标准的简单叠加。三个审查制度设置的出发点不同,启动方式和所处的阶段不同，尤其是逮捕审查与押必要性审查的制度功能方向相异，前者是为了保障诉讼的顺利进行而对逮捕必要性的考察,后者是为了保障刑事司法人身权利而对捕后不必羁押情形的考察。三者标准高度重合，审查主体同一，办案人员为稳妥起见审查范围更为狭窄、适用结果更为保守，难免导致羁押必要性审查制度最终流于形式。更为糟糕的是，有的办案人员为应付考核指标，在得知侦查机关撤案或变更强制措施前，或是在法院即将判决缓刑、免刑时，“赶制”羁押必要性审查建议书，或是人为搞“先捕后放”，对于本可以即时赔偿并达成谅解协议、不予逮捕的情形，却要求犯罪嫌疑人、被告人或其亲属先配合其逮捕，再适用羁押必要性审查制度变更强制措施。种种弄虚作假的行为与羁押必要性审查制度的精神背道而驰，极大损害了司法的权威性。（四）审查建议的效力和救济途径问题刑事诉讼法规定检察机关的羁押必要性审查权为“建议权”，而办案单位则对审查建议有最终的“决定权”，对于不采纳也不回复说明理由的情形，缺乏法律的刚性保障，也缺乏有力的后续监督。有学者提出，检察机关对于羁押必要性审查作出决定后，应当具有法律效力，有关部门必须执行。对于这一观点，理论界也存在明显分歧。另外，对于捕诉部门作出的不予通过审查的结果存有异议时，被羁押人也缺乏有效的救济途径。2020年6 月最新出台的人民检察院审查案件听证工作规定明确规定，对于在办理羁押必要性审查过程中争议较大或社会影响较大，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准，可以召开听证会。听证会制度的设立，弥补了审查建议效力刚性不足和救济途径的漏洞，但是对于听证会制度的刑事诉讼规则（试行）第6 19 条：人民检察院发现有下列情形之一的，可以向有关机关提出予以释放或者变更强制措施的书面建议：（一）案件证据发生重大变化，不足以证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；（二）案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处管制、拘役、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；（三）犯罪嫌疑人、被告人实施新的犯罪，毁灭、伪造证据，千扰证人作证，串供，对被害人、举报人、控告人实施打击报复，自杀或者逃跑等的可能性已被排除的；（四）案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的；（五）继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；（六）羁押期限届满的；（七）因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，变更强制措施更为适宜的；（八）其他不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的情形。参见朱世洪：羁押必要性审查存在的问题及解决路径，载中国检察官2 0 19 年第5 期。参见冀祥德主编：最新刑事诉讼法释评，中国政法大学出版社2 0 12 年版，第8 7 页。3782023年第4期青少年犯罪问题法律地位、适用标准和运行程序仍需进一步明确与完善。三、羁押必要性审查的功能定位与制度反思羁押必要性审查制度在运行中存在的种种困境，症结还在于羁押必要性审查制度的法律定位不准确，导致制度架构和运行模式不合理，限制了制度功能的充分发挥。因此，有必要从制度设置的宗旨、目的、原则及功能定位出发，在当前“捕诉合一”的框架下进行程序和标准的重构与完善。（一）设置押必要性审查制度的宗旨与目的羁押必要性审查制度是以国际通行的限制羁押、保障人权为核心理念，在刑事司法中贯彻落实无罪推定原则的衍生制度。意大利刑法学家贝卡利亚在论犯罪与刑罚中提出的无罪推定的理论构想，旨在体现任何人在未被法院依法确定为有罪之前，应当被推定或假定为无罪，当然也包括不得进行不必要的人身羁押。但是，为了查清或制止犯罪,对于某些情形实施拘留、逮捕等强制措施也是必要的。“羁押和无罪推定原则之间，具有高度的紧张关系，立法层次或司法实务如果滥用羁押手段，等于是对无罪推定原则的颠覆。”对逮捕后的羁押进行必要性审查，最大限度减少羁押的适用，就是对无罪推定原则的贯彻。当前司法实践中办案人员以捕代侦、一押到底的执法弊病，其根源还在于对无罪推定原则的漠视以及人权保障理念的缺失。从这一宗旨出发，要解决当前羁押必要性审查制度的实践困境，除了司法理念有待深人转变以外，更重要的是应当从制度上明确羁押必要性审查制度是与逮捕审查制度、变更强制措施审查制度相区别的一项具有独立性的制度。因此，在制度建构方面，要围绕实现少捕慎捕、最大限度减少羁押的制度目标，遵循权力制衡原则、动态审查原则、比例性原则等重要原则，对羁押必要性审查的功能定位、审查程序、审查标准以及救济途径等制度进行重构与完善，才能充分发挥羁押必要性审查的制度功能，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。（二）遵循权力制衡原则：构建双重功能的羁押必要性审查制度权力制衡原则是进行羁押必要性审查制度设计的基础。在司法过程中，任何公权力在其运行中都应当受到其他权力的制约，如果不加限制，就容易被滥用。为了防止犯罪嫌疑人或被告人在审前阶段实施妨碍侦查或再次发生危险而对其进行押的逮捕制度，在保障刑事诉讼顺利进行的同时，如果不加以制约，必然会产生被滥用的可能性。因此，对逮捕之后的状态进行持续性的监督，进行羁押必要性审查，是权力制衡原则的必然要求。但是，当前羁押必要性审查制度在我国法律中的定性模糊。刑事诉讼法将羁押必要性审查制度规定在第六章“强制措施”中，与速逮捕审查、变更强制措施审查相并列2 0 19 年刑事诉讼规则则放在第十三章“刑事诉讼法律监督”中。对此，理论界也一直存在羁押必要性审查究竟属于“司法审查权”还是“检察监督权”的分歧。例如，有学者认为羁押必要性审查属于“检察监督权”，刑事诉讼法第9 3 条对检察机关行使羁押必要性审查职责仅规定了“建议权”而非“决定权”，“其侧重点在于强化检察机关作为法律监督主体对是否应当继续适用羁押强制措施的法律监督，而非强化其作为诉讼参与者的诉讼职能。”但是这样的制度定位等于检察机关集裁判员和运动员于一身，难以对超期羁押问题真正起到监督作用。另一种观点则提出应当定位为“司法审查权”，认为羁押必要性审查和批准逮捕审查一样，只有由林钰雄：刑事诉讼法（上册），中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第2 6 4页。徐静村等：羁押必要性审查制度的理解与适用，载人民检察2 0 13 年第2 3 期。79羁押必要性审查制度的实践困境与立法完善相对中立的第三方来裁决才符合权力制衡的原则，才能得到公正的裁判；应当破除法律监督权的思维定势，在法律框架内还原羁押必要性审查的司法权属性。可以说，对于羁押必要性审查制度的功能定位分歧是造成运行模式差异的根本所在。从限制羁押、保障人权的制度宗旨和权力制衡的原则出发，作为对速捕制度的监督与制约，改变“一押到底”可能造成的权力滥用，羁押必要性审查可以说是基于检察机关针对逮捕制度行使“检察监督权”而产生的制度。但羁押必要性审查制度形成之后，就成为一项区别于逮捕审查制度、变更强制措施审查制度的具有独立性质的制度，其既包括程序性的审查裁定，也包括实体性的审查裁定，因此，将其定位为“司法审查权”也是这一制度的应有之义。在2 0 2 0 年人民检察院审查案件听证工作规定出台之前，负责捕诉的办案人员办理的羁押必要性审查，因缺少中立的第三方的监督与制约，定位为司法审查权则存在程序上的瑕疵。听证会制度弥补了这一制度缺陷之后，在当前以审判为中心的司法改革背景下，就可以依托听证会制度，构建双重功能的羁押必要性审查制度：一方面由负责捕诉的办案人员进行的羁押必要性审查是对逮捕制度的监督与制约，针对侦查机关或人民法院执行逮捕的情形提出需要释放或变更强制措施的建议；另一方面，无论是犯罪嫌疑人、被告人还是侦查机关、法院，如果对于检察机关的羁押必要性审查结果存在异议，就通过启动听证会程序进行程序性和实体性的司法审查，其审查的结果具有“决定性”。听证会作为相对独立的第三方，既解决了审查主体的中立性问题、审查程序的启动和衔接问题，也解决了审查结果的效力以及救济途径的问题（三）坚持动态审查原则：构建以“依职权主动审查”为主导的制度模式坚持动态审查也是构建押必要性审查制度的原则与依据。羁押作为一种持续性的状态，并非像逮捕审查一样是一个时间点上的行为。这也就意味着羁押必要性审查的运行模式并非只启动一次，而是随着案件的进程，在发现案件证据、案件事实或情节发生重大变化，或是在案件事实基本查清，证据已经收集固定，或存在超期羁押等情形时，都可以启动审查程序。从运行模式来看，由于负责捕诉的办案人员可以迅速、全面地掌握案件的进程与具体状况，一旦出现应当启动羁押必要性审查的情形，依职权主动启动审查是最为理想、经济的模式。当前制度上虽然赋予了检察机关依职权进行羁押审查的权力，但仅仅规定“人民检察院在办案过程中可以依职权主动进行羁押必要性审查”，在法律上未明确赋予依职权作为审查启动模式的主导性地位，办案人员往往仍局限于逮捕审查与有利于诉讼的思维模式，对于羁押必要性审查程序的启动缺少主动性与积极性，极大地限制了制度功能的有效发挥。因此，需要从制度上明确“人民检察院应当依职权主动进行羁押必要性审查”，变“依申请启动为主”为“依职权启动为主”，改“被动性启动”为“主动性启动”，才能让办案人员转变司法观念，将羁押必要性审查作为一项重要的职责内容，及时关注案件动态变化，积极、高效地履行羁押必要性审查的职责。（四）遵循比例性原则：区分羁押必要性审查的立案标准与裁定标准押必要性审查制度称谓中的“必要性”一词，就是比例性原则要求的最大体现，它强调羁押这一措施应作为例外情况适用，要在其他方式都无法达到诉讼保障和社会秩序保障的目的时才能适用。对于羁押必要性的判断也要与犯罪嫌疑人、被告人所犯罪行的轻重和人身危险性的大小相适应。立法上对于羁押必要性审查标准的制定应当体现比例性原则，非必要不羁押。当前适用的2 0 19 年刑参见陈卫东：羁押必要性审查制度试点研究报告，载法学研究2 0 18 年第2 期。参见张琳：押必要性审查制度研究，吉林大学2 0 18 年博士学位论文。80青少年犯罪问题2023年第4期事诉讼规则第5 7 9 条列举的4种“应当”释放或变更强制措施的情形，与第5 8 0 条列举的13 种“可以”释放或变更强制措施的情形，从形式上来看，似乎都是典型的不应当或不必要羁押的情形,列举具体全面；但从数量上来看，除了第5 7 9 条中列举的“案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的”情形之外,其余情形在所有案件中所占比例并不高,如果以此为标准，则难以扩大羁押必要性审查的适用范围，不符合比例性原则的要求。另一方面，羁押必要性审查标准与制度功能相异的速捕审查标准、变更强制措施审查标准的高度重合，既不能体现羁押必要性审查制度的宗旨与原则，也容易造成审查人员难以完全脱离逮捕审查的思维模式，必然会导致羁押必要性审查难以落到实处。当前司法中对于犯罪嫌疑人、被告人有无羁押必要性的审查标准，是依据2 0 16 年指导意见，先采取量化评估的方式，即在设置的加分项目、减分项目、否决项目等具体标准进行综合评分的基础上，再审查犯罪嫌疑人、被告人是否符合第17 条或18 条列举的情形，作出是否释放或变更强制措施的建议。可见，在司法实践中，对于羁押必要性审查标准的适用更为复杂，且不说加分项目、减分项目以及否决项目等评估指标加权指数的科学性问题，单是设置了适用羁押必要性审查的前提条件，就大幅度增加了办案人员的工作量，也严重限制了羁押必要性审查的适用。对此，笔者认为，立法上对于羁押必要性审查标准的制定，应当从其制度宗旨出发，以实现“非羁押为常态、羁押为例外”为目标，把握与逮捕审查标准、变更强制措施审查标准相区别的、能充分体现羁押必要性审查制度特质的适用标准。这就要求,第一，应当将羁押必要性审查的立案标准和决定是否继续羁押的裁定标准区别开来，逮捕之后随着案件的侦查，如果在程序上案件事实基本查清、证据已经收集刑事诉讼规则第5 7 9 条：人民检察院发现犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，应当向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议：（一)案件证据发生重大变化，没有证据证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；（二)案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；（三）继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；（四）案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的。刑事诉讼规则第5 8 0 条：人民检察院发现犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一，且具有悔罪表现，不予押不致发生社会危险性的，可以向办案机关提出释放或者变更强制措施的建议：（一）预备犯或者中止犯；（二）共同犯罪中的从犯或者胁从犯；（三）过失犯罪的；（四）防卫过当或者避险过当的；（五）主观恶性较小的初犯；（六）系未成年人或者已满七十五周岁的人；（七）与被害方依法自愿达成和解协议，且已经履行或者提供担保的；（八）认罪认罚的；（九）患有严重疾病、生活不能自理的；（十）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（十一）系生活不能自理的人的唯一扶养人；（十二）可能被判处一年以下有期徒刑或者宣告缓刑的；（十三）其他不需要继续羁押的情形。2016年指导意见第2 3 条：加分项目可以包括：（一）具有人民检察院刑事诉讼规则（试行）第六百一十九条规定的情形的；（二）具有本指导意见第二十六条、第二十七条规定的情形的；（三）积极退赃、退赔的；（四）被害人有过错的；（五）系在校学生犯罪的；（六）在本市有固定住所、工作单位的；（七）能够提供适格保证人或者缴纳足额保证金的；（八）具备监视居住条件的；（九）其他应当加分的情形。2016年指导意见第2 4条：减分项目可以包括：（一）犯罪嫌疑人、被告人不认罪或者供述不稳定，反复翻供的；（二）矛盾尚未化解的；（三）犯罪嫌疑人、被告人在本市没有固定住所、固定工作，无力维持正常生活的；（四）办案机关明确反对变更强制措施，认为有继续羁押的必要且具有合法、合理的理由的；（五）犯罪嫌疑人、被告人所在单位、所居住社区明确反对变更强制措施，认为有继续羁押的必要且具有合法、合理的理由的；（六）其他应当减分的情形。2016年指导意见第2 5 条：否决项目可以包括：（一）具有中华人民共和国刑事诉讼法第七十九条规定的情5形的；（二）具有本指导意见第十五条规定的情形的；（三）具有重大社会影响，不宜进行羁押必要性审查的；（四）提供的申请材料故意造假的；（五）其他应当否决的情形。81羁押必要性审查制度的实践困境与立法完善固定，或者在实体上出现不同于审查速捕时的特别情形，例如案件证据或案件事实、情形发生重大变化，或存在刑法上规定的从轻、减轻情节等情形，例如查清属于过失犯罪、主观恶性较小的初犯、防卫过当或避险过当、怀孕或哺乳自已婴儿的妇女、系生活不能自理的人的唯一扶养人等，都属于应当进行羁押必要性审查的情形，办案人员应当依职权主动启动押必要性审查的程序。也就是说，无论是在程序上还是实体上出现2 0 19 年刑事诉讼规则第5 7 9 条、第5 8 0 条所列举的情形，都作为办案人员应当启动羁押必要性审查程序的立案标准，这也为捕诉部门能够积极主动依职权启动审查程序提供了明确的操作依据。第二，化繁为简，对于羁押必要性审查的裁定标准采用排除法，即排除极个别罪行严重或具有严重人身危险性不适用解除羁押的情形，其他情形都应当予以释放或变更强制措施。2 0 16 年指导意见第15条列举了11种不予立案进行羁押必要性审查的情形，例如涉嫌危害国家安全、恐怖主义、黑社会、重大毒品犯罪、涉嫌故意杀人等八大类严重暴力犯罪，涉嫌重大贪污贿赂犯罪，累犯或可能判处10 年以上有期徒刑等（患有严重疾病或其他特殊法定情形的除外），属于实体标准上的排除法；第2 5 条列举的“否决项目”，除了上述第15 条的情形，还排除了刑事诉讼法逮捕条件中规定的“可能实施新的犯罪的；可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的”三种情形，排除了具有重大社会影响，或申请审查的材料故意造假的情形。也就是说，2 0 16 年指导意见第2 5 条所列举的否决情形，应当作为进行羁押必要性审查时排除适用的裁定性标准。将羁押必要性审查的立案标准与裁定标准区别开来，不但立案标准具体明确，有利于检察机关的办案人员随时关注案件动态，形成“依职权主动启动审查程序”为主导的模式，而且裁定标准采取排除法，简便易操作，不但体现了羁押必要性审查适用的比例性原则，也有助于办案人员克服构罪即捕、以捕代侦、将未决羁押、超期羁押视为预支刑罚的错误观念；克服以法院判处缓刑或无罪作为通过审查的前提条件的错误思维；克服将通过审查裁定变更强制措施又判决人狱服刑的情形认为是审查意见错误的观点，从而最大限度减少押。（五）明确听证会的法律地位与适用标准，完善羁押必要性审查程序2020年听证会制度的出台，不仅为羁押必要性审查兼具双重功能提供了制度支撑，作为强有力的后续监督，也解决了审查主体的中立性问题,弥补了羁押必要性审查在救济途径方面的制度漏洞。因此，具有司法审查性质的羁押必要性审查，听证会的审查结果也应当具有“决定权”，而非“建议权”。然而，听证会制度目前仅规定于2 0 2 0 年检察院审查案件听证工作规定中，尚未在刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则等法律法规中加以明确，其具体内容也有待进一步细化与完善。22016年指导意见第15 条：犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，经初审后一般不予立案，但是犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病或者具有其他特殊法定情形不适宜继续羁押的除外：（一）涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪的；（二）涉嫌故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫、绑架、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质等严重破坏社会秩序犯罪或者有组织的暴力性犯罪的；（三）涉嫌重大贪污、贿赂犯罪，或者利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的犯罪的；（四）系累犯或曾因危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪被判处刑罚的；（五）可能判处十年有期徒刑以上刑罚的；（六）案件事实尚未查清，证据尚未固定或者犯罪嫌疑人、被告人有其他犯罪事实尚未查清、需要进一步查证属实的（七）同案犯罪嫌疑人、被告人不在案，有串供可能的；（八）比较复杂的共同犯罪案件，有串供可能的；（九）系被通缉到案或者因违反取保候审、监视居住规定而被速捕的；（十）侦查监督部门作出批准速捕或者批准延长侦查羁押期限决定不满一个月的；（十一）其他不宜立案进行羁押必要性审查的情形。82青少年犯罪问题2023年第4期首先，建议在刑事诉讼法中明确听证会制度；其次，扩大启动听证会程序的标准范围。2 0 2 0 年检察院审查案件听证工作规定第4条规定，“对于人民检察院办理的押必要性审查案件，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准可以召开听证会”，这仅仅是启动听证会的实体性标准，还应当增加程序性标准，例如，检察办案人员作出的不押审查建议未被人民法院或侦查机关采纳，办案人员认为理由不能成立的，或者人民法院、侦查机关或犯罪嫌疑人、被告人对于检察办案人员作出的羁押审查意见存在异议的，都可以申请启动听证会程序，以完善羁押必要性审查制度的救济途径。四、对押必要性审查制度的完善建议理论上对于羁押必要性审查制度的功能定位一直纠结是“司法审查”还是“检察监督”，无论选择哪一种，都存在顾此失彼、难以两全的困境。实质上，之所以难以块择，正说明在制度上两种功能都有需求。因此，对于羁押必要性审查的法律定位，应当同时满足这两种功能需求：一方面，羁押必要性审查制度的产生基础是权力制衡原则要求下针对逮捕制度的监督与制约；另一方面，将押必要性审查规定为捕诉部门在办案过程中的一项独立的职责，依托主体中立的听证会制度，在程序与实体上实现对押必要性的司法审查。在这种羁押必要性审查兼具双重功能的构建设想下，建议修改刑事诉讼法人民检察院刑事诉讼规则人民检察院审查案件工作规定等相关规定，明确听证会制度的法律地位，区别规定羁押必要性审查的启动标准与裁定标准。（一）对刑事诉讼法的修改建议1.在刑事诉讼法第9 5 条中明确羁押必要性审查制度的宗旨建议将刑事诉讼法第9 5 条修改为：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查，最大限度地减少不必要的羁押。对不需要继续羁押的，应当建议侦查机关或法院予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”对于这一制度宗旨的明确，无论是对押必要性审查的制度构建，还是司法中对于羁押必要性审查的适用，都具有方向性的法律依据。2.在刑事诉讼法第9 5 条中增加一款，明确听证会制度的法律规定建议增加一款作为第9 5 条第2 款：“犯罪嫌疑人、被告人或者侦查机关、人民法院对于检察机关作出的羁押必要性审查结果有异议的，或者检察机关办案人员作出释放或变更强制措施的审查建议未被侦查机关、人民法院采纳，办案人员认为其不采纳理由存有异议的，都可以启动听证会制度。对于听证会的审查裁定，相关机关或部门应当予以执行。”明确听证会制度在法律上的规定，才能为羁押必要性审查的功能定位与制度构建提供强有力的支持。（二）对2 0 19 年刑事诉讼规则的修改建议1.修改刑事诉讼规则第5 7 3 条，明确羁押必要性审查制度的原则建议将第5 7 3 条修改为：“犯罪嫌疑人、被告人被速捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。羁押必要性审查机制应当遵循权力制衡原则、动态审查原则、非必要不羁押原则，最大限度地减少不必要的羁押。”在刑事诉讼规则中明确羁押必要性审查制度的原则，既可以指导羁押必要性审查制度的构建与完善，也有利于司法实践中把握羁押必要性审查制度的宗旨，克服教条适用，充分实现制度功能。2.修改刑事诉讼规则第5 7 4条，以“依职权主动审查”为主导83羁押必要性审查制度的实践困境与立法完善建议将第5 7 4条“人民检察院在办案过程中可以依职权主动进行羁押必要性审查”修改为“人民检察院在办案过程中应当依职权主动进行羁押必要性审查”。这一修正是与第5 7 3 条“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对押必要性进行审查”的规定相一致，也进一步强化办案人员有关羁押必要性审查的重要观念。一旦出现需要进行羁押必要性审查的情形，就应当及时依职权主动进行，而不是以犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或辩护人的申请为前提。这一规定也有利于敦促办案人员在案件进程中时刻关注案件动态，克服过去“一次性批准”“一捕了之”的弊病，变“依申请启动审查为主”为“依职权启动审查为主”，同时加强了对侦查阶段和审判阶段的羁押情形的监督制约。法第5 7 5 条中增加一款，明确听证会制度的规定3.建议在刑事诉讼法第5 7 5 条中增加一款，明在第5 7 5 条中增加一款作为第4款：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人，或者侦查机关、人民法院对于负责捕诉部门的羁押必要性审查结论有异议的，或者检察人员作出的不押审查建议未被相关部门采纳且对其不采纳理由存有异议的，可以申请启动听证会程序。对于听证会的审查结果，有关机关或部门应当予以执行。”这一规定，与刑事诉讼法第9 5 条的修改建议配套，解决了审查主体的中立性问题，有利于保障被羁押人的权利，合理配置司法资源。4.修改刑事诉讼规则第5 7 9 条，明确羁押必要性审查的启动标准建议合并刑事诉讼规则第5 7 9 条与第5 8 0 条，作为羁押必要性审查的启动标准，即“有下列情形之一的，应当启动羁押必要性审查程序：（一）案件证据发生重大变化,没有证据证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；（二)案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；（三）继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；（四)案件事实基本查清，证据已经收集固定，可以变更强制措施的；（五）犯罪性质较轻的情形，属于过失犯罪、主观恶性较小的初犯、防卫过当或避险过当的；可能被判处三年以下有期徒刑或者宣告缓刑的；（六)具有从轻减轻情节的情形，属于预备犯或者中止犯，共同犯罪中的从犯或者胁从犯，系未成年人或者已满七十五周岁的人，与被害方依法自愿达成和解协议，且已经履行或者提供担保的，认罪认罚的；（七）不适宜继续羁押的情形，怀孕或者正在哺乳自已婴儿的妇女；系生活不能自理的人的唯一扶养人，患有严重疾病、生活不能自理的；（八）其他不需要或不适宜继续羁押的情形。”区别羁押必要性审查的启动标准与裁定标准，可以扩大启动羁押必要性程序的适用范围。当前适用的通过加分、减分与否决项目作为评估是否具有羁押必要性的前提，再对照是否属于“应当”或“可以”变更羁押的情形，不但办案人员工作量繁重，也降低了其主动启动审查程序的积极性。对于程序上案件事实基本查清、证据已经收集固定，或者在实体上出现不同于审查逮捕时的特别情形，例如