党的二十大党章修改对民主集中制的新发展_秦伟.pdf

理论经纬392023 年第 3 期党的二十大提出：“要全面落实新时代党的建设总要求，健全全面从严治党体系，全面推进党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，使我们党坚守初心使命，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”坚定不移坚持党的全面领导，是推进中国式现代化新征程的最基本原则。党的二十大上，面对新时代的新任务，党中央以党章修改工作为着力点，进一步以制度规范强化党的领导能力和执政水平，为全面领导中国式现代化的稳步推进做了充分的基本制度准备。习近平总书记指出：“党章是我们立党、治党、管党的总章程，是全党最基本、最重要、最全面的行为规范。”“在多年的奋斗历程中，我们党总是认真总结革命建设改革的成功经验，及时把党的实践创新、理论创新、制度创新的重要成果体现到党章中，从而使党章在推进党的事业、加强党的建设中发挥了重要指导作用。”党的二十大对党章的修改内容，是以习近平同志为核心的党中央坚持把马克思主义基本原理同中国具体实践相结合、同中华优秀传统文化相结合，集全党智慧，是在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下开展的；是对新时代以来党领导中国特色社会主义建设优秀成果的系统总结，具有根本性；是在全党同志更加深刻地认识到“两个确立”的决定性意义，自觉做到“两个维护”的实践中确立的。作为党的建设的基本原则，民主集中制在此次党章修改中实现了过程到内涵再到优势发挥的充分体现，成为贯穿党章修改的核心要求，再次印证了民主集中制是党内法规制度体系的核心。一、党章修改过程充分发扬了党内民主、集中了全党智慧“这次党章修改工作的主要特点就是坚持发扬民主、集中全党智慧。”此次修改党章，党中央把“发扬党内民主、集中全党智慧”作为重要原则，成立党章修改小组。修改的内容既充分吸收了党的十九大以来党的最新理论成果，顺应了各级党组织和广大党员的迫切愿望，同时又注重充分听取党内老同志、普通党员、各地各部门党组织意见并经党的二十大代表充分讨论和审议，可谓集中了全党的智慧，是在新时代党的建设伟大工程推进背景下党内民主的又一次生动实践。（一）进一步发扬了党内民主。党内民主是民主集中制的真谛。从决定修改的集体决策，到修改小组广泛、反复征求各方面的意见建议，再到对修改意见的仔细甄别、科学归纳、审慎采用，以及对未采纳意见情况的分类反馈，都生动诠释了党中央高度重视从基层党组织和广大党员中、从各级各部门各方面中吸取意见建议、自觉践行党内民主的谦虚态度。党章的修改过程，贯彻了民主的实质内涵，真正实现了最广大、最广泛、最正确意见的有效采纳和吸收，二十大党章修改过程把党内民主实践推向了新的高度。党的二十大党章修改对民主集中制的新发展中共山西省法学会党组理论经纬402023 年第 3 期（二）进一步实现了党内集中。有效的党内集中是全党意志的集中体现。修改党章，是二十大前全党各级党组织和广大党员的迫切愿望，是及时总结党领导各项事业建设成功经验的迫切需要。在党章修改过程中，收集到的2100 多条意见，主要集中在六个方面，可见通过党内民主的有效发挥，能够实现党内意志的相对集中；在党中央的领导下，经过二十大的审议，党章修改的意见最终成为党章修正案内容，可见通过党中央的有效领导，能够实现全党意志的集中统一。二、党章修改内容丰富了民主集中制的内涵民主集中制在党的领导实践中从“四个服从”到党的建设基本要求和原则内涵经历了不断地演变和丰富，在党的二十大上，通过党章修改的过程和党章条文的变化，进一步充实了其基本内涵和实质意蕴。（一）进一步指明了正确集中的政治方向一是进一步厘清了习近平新时代中国特色社会主义思想的定位。党章将“马克思主义中国化最新成果”修改为“是当代中国马克思主义、二十一世纪马克思主义、是中华文化和中国精神的时代精华”，修改后的表述更能体现习近平新时代中国特色社会主义思想作为科学理论所处的时代方位、蕴含的文化基因和传递的精神价值，系统表达了这一思想的“三维”定位，这一表述进一步增强了其作为党的指导思想实现全党意志和行动统一，确保中国式现代化沿着正确政治方向顺利前进的理论价值。二是进一步明确了马克思主义中国化时代化的发展之路。马克思主义是党始终坚持的指导思想，党章将“两个结合”写入总纲，充分总结了“马克思主义行、中国化时代化的马克思主义行”的理论创新和实践探索规律，确保马克思主义中国化时代化始终做到“六个坚持”，始终以真理姿态保持对中国特色社会主义建设事业的科学指引。三是进一步巩固了党的全面领导地位。党是中国特色社会主义建设事业的领导核心，是全国人民的主心骨、是党和国家事业不断发展的“定海神针”。党章在总纲中增加了“坚持和加强党的全面领导”及“党是最高政治领导力量”等内容，充分展现了党在领导中国式现代化实践中的责任担当和充分自信，进一步坚定了全国人民坚定不移跟党走的信心和决心，激发了中国人民的昂扬斗志和精神活力，使中国式现代化、中华民族伟大复兴的奋斗征程更有魄力、更有底气。（二）进一步规范了基层组织建设和领导关系一是完善了基层单位类型。党的基层组织是党发挥领导作用的“终端”。党的基层组织直接与党员和群众“打交道”，加强党的基层组织建设就是党的建设工作的重点。在党章条文部分，将直接关系民生事业的医院列入基层单位类型，意在发挥党组织的政治功能和组织功能，加强医院党的建设工作，促进医疗事业有序规范发展，以组织建设推动民生工作改善。二是规范了党组（党委）领导作用。党章将党组的“领导核心作用”修改为“领导作用”，并非是对党组领导作用的削弱，而是更加规范了党组的领导职能，实现了以党章为根本的党内法规体系内部的内容性自洽，突出了全党对党中央是唯一领导核心的政治认识。同时，为了更好发挥国有企业党委的领导作用，党章充实了国有企业党委领导统一战线和妇女组织工作内容，既加强了新时代国有企业党委领导职能，又体现了党的领导制度在国有企业中更加规范和明确。三是强调了基层党组织领导职能。基层社会治理是党的十八大以来提出的创新性课题，随着党和国家改革事业的不断深化，基层社会出现了许多以往没有出现过的新情况新问题。街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织直接联系群众、服务群众，最了解基层情况、最能协调和统筹基层社会治理力量。党章以“统一”“基层各类组织和各项工作”的表述，强化基层党组织对基层治理工作的领导，强调了基层社会治理关键在党，关键在党的基理论经纬412023 年第 3 期层组织“统一领导”功能的有效发挥。同时，基层社会治理的各类主体要由基层党组织进行领导、组织、协调、统筹，既能有效凝聚各类主体“同向发力”，又能确保这些主体始终沿着正确的政治方向发挥作用。（三）进一步充实了党内政治文化内涵一是直接融入了伟大建党精神。民主集中制要求发展积极健康的党内政治文化。在中国共产党成立100 周年大会上，习近平总书记首次明确概括了伟大建党精神的科学内涵，伟大建党精神与其他党在长期奋斗实践中形成的优秀精神共同构成了中国共产党人的精神谱系，具有十分重要的历史意义和时代价值。将伟大建党精神写入党章，既是站在第二个百年奋斗新征程上对党过去一百年奋斗精神的科学总结，也是对未来持续奋斗任务的鼓舞和激励。伟大建党精神的融入，使党内政治文化更加充盈向上、鼓舞人心，不断形成以政治文化涵养政治生态、以政治文化推动政治实践的良好氛围。二是更加丰富了党的建设新规律。“自我革命”是我们党跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，是党对执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的又一深刻总结。自我革命既是一种规律把握，又是一种思想精神，党章将“以伟大自我革命引领伟大社会革命”写入其中，既向全党宣誓了不断坚持自我革命的伟大决心，也要求全党同志要勇于自我革命，要在全党形成时刻不忘进行主观世界自觉改造的文化习惯。三是更加增强了全党同志的政治能力和政治素养。政治能力是党员需要自觉增强和不断锤炼的基本能力。不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力是党的十九大以来习近平总书记对广大党员提出的新要求。能够正确判断政治方向才能准确领会党中央的要求，才能确保各项工作沿着正确道路持续推进。党章把这一要求列入总纲，就是要求广大党员要通过理论学习、实践锻炼坚定拥护“两个确立”、做到“两个维护”，以清醒的政治认识和政治自觉始终同党中央保持高度一致，确保方向不偏、初心不变。（四）进一步丰富了党内民主的精神实质一是明确反对特权思想和特权问题。党内民主是党的生命。要充分发扬党内民主，必须和正确的集中结合起来。特权思想和特权现象的本质是官僚主义，是“家长制”“一言堂”“只讲集中不讲民主”等现象产生的思想土壤。习近平总书记多次强调党的领导干部要带头贯彻民主集中制，就是要求党员领导干部自觉抵制特权问题，实行集体领导和个人分工负责相结合的党内议事决策规则。党章中在党的领导干部必须具备的基本条件增加反对特权思想和特权现象从党内根本法的角度抵制了特权问题，充分体现了党的性质宗旨，实质是为党内正确集中提供良好基础，是对党内民主精神的进一步充实和完善。二是党内民主精神的内涵更加丰富。全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。全过程人民民主既是党内的民主，也是党外的民主；既有完整的民主程序，又有丰富的民主实质。党章将“人民民主”修改为“全过程人民民主”，充分体现了人民民主的动态性、过程性和完整性，昭示全过程人民民主不是“一次性”民主，而是在中国民主实践中反复适用反复有效的民主形式。全过程人民民主也体现在党内民主当中，为党内民主的发扬过程、贯彻方式和内容实质提供了有效性指导和示范性表率。同时，将民主协商加入民主制度和程序当中，更加完善了全过程人民民主的实践过程。从此以后，发扬党内民主将更加注重党员的全过程参与、党员权利的全过程保障、党员意见的全过程表达，使党内民主意见转化为集体统一决策的过程更加科学和规范。三、党章修改成果体现了民主集中的优势“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是激发党的创造活力，保持党的团结统一的根本保证。”长期以来，我们党坚持以民主集中制理论经纬422023 年第 3 期贯穿党的领导决策工作，充分发挥了民主集中制有效发扬党内民主、实现科学高效决策的制度优势。党的二十大党章修改工作，全过程贯彻了党内民主和正确集中，真正把民主集中制的优势转化成了党的政治优势、组织优势和制度优势。一是民主集中制优势转化成凝聚思想、统一意志的政治优势。党章总纲部分的修改成果集中在党的指导思想的科学深化、党对执政规律的科学把握、党对自身建设的科学认识等方面，这些内容都代表了中国科学社会主义实践的最优秀成果。每一项制度成果都是在党内广泛民主、集思广益的实践基础上，经过党的代表大会、党内重要政策文件、党的主要领导同志的讲话等形式展现出来的，当这些制度成果展现出来之前，都经过了充分酝酿和讨论或经过党中央集体决策、党的主要领导同志深思熟虑才形成的，这些制度一经形成，就承担起了凝聚全党认识、统一全党共识的重要作用。这个系统全面的过程，就是经过民主集中制转化为政治制度的过程，这一过程保证了政治制度的科学性、准确性，是民主集中制优势转化为党的政治优势的最直接体现。二是民主集中制优势转化成规范有序、健全完善的组织优势。此次党章修改充实了党的建设总体要求特别是增加了新时代党的组织路线的具体内容，同时完善了基层党组织建设的主体、领导职能等内容，使党的领导制度和领导体系更加完善。民主集中制强调党的上级组织对下级组织的领导，坚持统一领导和分工负责相结合，党章修改通过严谨规范的党内民主程序健全了党的领导实体内容，强调党组织增强党组织的政治功能和组织功能，实质上解决了党的领导能力向基层延伸和强化的现实问题，充分保障了党总揽全局、协调各方的领导优势，使民主集中制优势转化成了党的组织优势。三是民主集中制优势转化成系统科学、管用有效的制度优势。此次党章修改实现了党内法规的系统性协调，解决了以往表述不一致、内涵不准确的个别问题，贯彻了党的二十大提出的“以党章为根本”的党内法规体系建设要求，通过发挥党章作为党内根本法的制度优势，更加巩固了依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，同时为党内法规的制度发展和学科建设提供了坚实保障。四、对民主集中制规则化建设的一些建议习近平总书记指出：“我们党已经形成了一套比较完备的民主集中制制度体系。”制度能否成为规则，应当保持审慎的态度，制定明确的条件。党章关于民主集中制性质定位和内涵规定，使得民主集中制明显具备了制度属性和原则属性，但从制度到原则再到规则是需要满足各种条件的：一是立法立规主体应当承认某项制度或原则成为规则，并以明确的规范性条文形式予以确认；二是法律或法规确认的规则被立法主体赋予具体的规则内容或规则外延；三是将制度或原则制定为具体规则具有实践必要性。党章“总纲”部分将民主集中制作为党的建设必须坚决实现的要求之一，党章第十条还对民主集中制的六条基本原则进行了详细阐释。值得注意的是，六条基本原则的表述并非全部为笼统概括式的，有的原则已经呈现出了具体操作式的表述范式，即这六条原则中的部分原则既包含了原则属性，也具备了规则性倾向。例如，对“四个服从”的具体内容进行了表述，对“集体领导和个人分工负责”如何实现也提出了较为具体的要求。建议尽快制定民主集中制专门性党内法规，对民主集中制的内容、性质、地位、执行方式进行系统规定，对违反民主集中制行为进行概括性梳理，设定违反行为的惩戒性规则，形成比较明确的民主集中制规范体系。（本文荣获2022 年中共中央办公厅法规局举办的“贯彻二十大奋进新征程”党内法规制度建设主题征文二等奖。执笔人：秦伟，系山西省法学会党组成员、秘书长、中国政法大学在读博士）责编：文军