行政学的研究应用方法与途径.doc

行政學研究办法與途徑行政學於一八八七年威爾遜(Wilson)發表行政研究一文後，發展至今雖只有百年多，但於此段時期，行政學不斷精益求益，特别自十九世紀末葉以後，從政治學獨立出來之後，發展更為迅速。此不得不歸功於行政學研究办法之突飛猛進，茲將其研究办法列舉如下：(張潤書：1998 ：16-23)A. 法則研究法(Golden-rule approach)與事實研究法(Fact-finding approach) ：法則研究法：初期行政學家，著重放諸四海皆準原則建立，其中心思想為金科玉律，過份注重價值判斷一應如何，亦即先建立規範標準，再拿組織、管理、人事等與規範做比較。事實研究法：重視問題解決、實然面向並視條件而定。新進行政學者注重事實真象探求，注重是什麼觀念，亦即將各種組織現象歸納分析，再做結論，近年來常採用個案研究(case study)、統計办法或數量研究，乃電子計算機運用。B. 靜態研究法(Static approach)與動態研究法(Dynamic approach) ：靜態研究法：初期學者對行政問題研究，僅注意組織結構、權責分派、法令規章等結構研究。又稱之為結構(Structural)研究法。動態研究法：新近學者認為行政是行政行為者行為所構成現象，例如研究非正式組織、溝通、決策過程及注意人員交互行為關係等。又稱之為功能性研究法。C. 比較研究法(Compartive approach)與生態研究法(Ecological approach) ：比較研究法：初期學者對行政問題僅作演變上觀察、異同比較與檢討。生態研究法：近期學者認為不能單就國家與國家來比較，因為各國地理環境、文化背景、社會結構、價值觀念不同，應從整個世界中尋求求出若干種行政模式，再以此模式來衡量各國行政制度特質所在，亦即依行政現象背景作綜合性及系統性說明，進而建立行政樣態。又稱之為模式研究法。例如：雷格斯（F. Riggs）對稜柱型（Prismatic Model）社會行政研究法。D. 生理研究法(Physiological approach)心理研究法(psychological approach) ：生理研究法：初期行政學多研究機關人員之生理需要與生理條件，注重工作環境改进、待遇提高、福利增進等。心理研究法：晚近學者認為行政是人群活動所形成現象，注重心理因素對員工影響。因之，欲對行政有深切認識與理解，須從個人、社會、心理觀點及因素，作適當研究。對於組織中員工自我成就及激勵法則之研究屬之。E. 閒接研究法(lndirect approach)與直接研究法(Direct approach) ：初期行政學者多從既有資料中來研究行政問題：此即為圖書館式研究法;近期學者重在對個別行政問題作實事求是調查和分析，從實際事實與經驗中體認行政事理與問題，於客觀證據中找尋結論求取可行之道，不以預定原理與法則以應付新起事件。如，場域研究法、角色扮演法等。F. 詮釋理論研究(Interpretive theory approach) ：此理論認為真正知識來自於觀念(idea)而非感官經驗。此研究學派所運用办法為：從發現行動者意向和欲求出發，賦予行動者實踐內容意義，而社會科學家把觀察到行動和經驗安排到適當詮釋架構中，說明其與人類生活本質及目關係。故其目重要在促進人類互相溝通對話也许性，說明人類行動與其生活各層面關係，而這種整體性觀點可以使人類更加瞭解自己和她人行動真正意義。G. 批判理論研究(critical theory approach) ：此理論與詮釋理論重要差異在於詮釋理論比較強調理解知識過程，批判理論則偏重於批判知識過程。故批判理論研究作用，即要影響人們意識，解放人們思想，鼓勵人們追求另一種不同生活方式。總之，批判理論研究特別重視理論和實務之間關係，意圖透過批判質疑办法，多樣研究办法，找尋弊端和偏見，從而促進現狀改进，拉近理論與實務間之距離。H. 行動理論研究(Action theory approach) ：此理論由哈蒙(Harmon)提出，她認為，公共行政研究必須從基本信念與假定出發，才干徹底瞭解公共行政此一理論與實務真正本質。其認為人本性是主動(active)而非被動，人類行動必須在社會互動系絡中，才干找到真正意義。總之，行政理論重新喚起公共行政有關價值研究，並回歸到以人為本行政精神。依據許南雄老師之看法，行政學研究办法可歸納為下列七種： A. 法制研究法：偏重靜態及規範性。B. 行為研究法：偏重人群關係。C. 生態研究法D. 系統研究法E. 政策研究法F. 比較研究法新公共管理研究途徑：此學又稱新右派主義、管理主義、後官僚典範、市場導向管理機制等；羅森姆( Rosenbloom )認為此一學派為1990年代新研究途徑。行政學主題與範圍行政學為一門新興科學，其範圍隨著時代之演進越來越廣，茲整顿如下：A. 行政組織論：行政現象最基本問題即是組織，其是履行工作之工具。此範圍涉及： a. 組織理論：研究組織究竟是什麼一套理論架構。b. 組織結構：即組織分工狀態，縱向分工稱之為層級化，橫向分工即形成分部化之現象。c. 組織動態：組織構成最基本單位是人，此乃研究組織中人員互動後之關係。d. 組織發展：研究如何增進人員之技術及知識，且隨環境之改變而不斷改變。B. 行政運作論：此某些又稱行政行為，其重要內容大体有下列諸項： a. 訂定政策：此乃作為行政行為重要指引。b. 行政計劃與決定：乃研究組織於事前決定作何事及如何去做。c. 行政領導與激勵：重要研究領導激勵之研究办法、基礎、方式與技術等要項。d. 行政監督與授權：研究如何分層負責，其原則、時機及技巧等。e. 行政溝通與協調：此两者實為一體之二面。f. 公眾關係之理論與實務：政府必須運用各種方略與办法，爭取公眾之瞭解。C. 行政技術論：工欲善其事，必先利其器，組織管理欲其有效，必須先有一套完善之技術，於行政學管理技術中，大体較常見有下列幾種： a. 目標管理(MBO)。b. 行政三聯制。c. 計劃評核術(P.E.R.T).d. 工作要徑法(C.P.M).e. 作業研究(OR) .f. 工作簡化。g. 資訊管理技術。h. 無缺點計畫(ZDP) .i. 彈性工作時間等。D. 公務人力資源管理論：人事行政普通又稱公務員制度或文官制度，現在大多已稱為人力資源管理(HRM) 。人為萬物之靈，其有思想、有感情、處理起來最為困難，範園自然亦較為廣泛。大体包括：公務人員考選、銓敘、任用、俸給、考績、獎懲、訓練、保險、撫卹、退休、品位分類制、職位分類制等，其最重要目在使人盡其才、事竟其功。E. 財務行政論：俗云：財政為庶政之母，故財務行政乃公共行政之重要一環。而所謂財務行政(Public Financial Administration)係指政府機關或企業處理財務事項，及與此有關之制度及運作，目在執行財政政策及完毕公共政策。其範圍涉及： a. 預算制度：即政府於一定期間施政計劃而以金錢數字表現者。b. 會計制度：即在預算執行過程中，將收支情形加以詳細記錄。c. 決算制度：於會計年度終了後，行政機關應向立法機關提出決算報告，以表白其責任。d. 審計制度：預算執行完畢後，必須由超然獨立機關加以審查，以確定無任何錯誤過失，如無則解除其責任。F. 公務管理論：此範圍之研究在於與辦公室有關之各種事務，涉及辦公室空間、設備、環境、運作等，其目在使其條件完全符合組織人員之需要，進而提高效率，完毕組織之使命。故其範圍大体涉及： a. 空間管理。b. 環境管理。c. 文書管理。d. 物財管理。e. 庶務管理。f. 資訊管理。G. 比較行政論：此範圍乃是以比較研究法就各國之行政現象，作有系統歸納與分析來瞭解各國行政之特色及異同。重要研究對象涉及： a. 行政制度。b. 行政行為之方式及動機。c. 社會文化。d. 社會結構。e. 各國之生態環境與行政之關係等。H. 公務倫理論：此範圍在探討公務人員在推展其政務、處理公務時，認為應有角色扮演及關係分際之認識，換言之，即在建立公務員共同信守正當行為標準。其重要內容涉及： a. 行政倫理之意涵。b. 影響行政倫理之因素。c. 強化行政倫理之办法。I. 公共政策論：公共政策係指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為相關活動。近來為使政府符合五R特性，即 a. 回應性(responsiveness) 、b. 代表性(representation)、c. 責任性(responsibility) 、d. 可靠性(reliability)、e. 及務實性(realism)之五大表現。研究公共政策成為一種趨勢，故其範圉涉及： f. 政策問題之分析。g. 政策規劃之分析。h. 政策合法化之分析。i. 政策執行之分析。j. 政策評估之分析。k. 公共政策之重要議題及展望等。J. 二十一世紀公共行政理念論：隨著二十一世紀來臨，公共行政有許多新興問題及理念產生，很值得所有行政學者繼續探討與專研，涉及： a. 新公共行政理念.b. 公共管理及新公共管理之發展。c. 全面品質管理(TQM) .d. 學習型組織。e. 非營利組織。f. 工作生活品質(QWL) .g. 府際關係與管理.h. 知識管理。i. 教導型組織。j. 民主行政之發展。k. 行政學之本土化等。行政學典範之發展典範(Paradigm)之定義：在某一特定時期，參與某一個科學研究工作學術社群，所共同接受基本觀點與研究办法。 典範係指在一個正規學科中，用以規範其問題概念、假設、研究办法、假定、理論、和語言基本共識，並且獲取正當地位。 有關典範一方面是從物理學家後來轉為科學史家孔恩(Thomas Kuhn)。在1962年出版科學革命結構，(The structure of scientific Revolution)一書中提出，其意義相當複雜，依據國內政治大學此方面專家吳瓊恩老師之歸納大体有五項： a. 典範是一套信念或信念系統(Belief system) ：信念即一個人自出生以後，在社會化(socialization)過程中所接受信以為真，且具备若干事實基礎，而不必或不願再去證明看法。每一個人腦海裡都充滿了許多這樣信念，吾人稱之為信念系統。典範其實就是信念或信念系統一部份。b. 典範是一種世界觀(world view) ：办法學家派頓(M. Q. Patton)即持此一看法。她說：典範乃是世界觀，普通性觀點，以及分析複雜真實世界一種方式。c. 典範是一種觀察方式(A Way of seeing) ：典範自身是一種觀察，也是一種出發點，而這種出發點往往是自明或隱示，會不經意顯現出來，但因人能力有限，自然無法完全觀察，但亦不失一種典範。d. 典範是一種普遍性觀點(A general perspective) ：典範乃學術社群所共同持有之信念系統，故其為一種普遍性觀點，且具备時效性但卻不一定有持續性。e. 典範是最高共識單位(Unit of consensus)：典範乃是各社群所共享信念系統，因而具备高度之共識單位亨利(Nicholas L. Henry)五大典範：依亨利(Nicholas L. Henry)共行政與公共事務(public Administration and Public Affairs)書之分類如下：(吳瓊恩：行政學範圍與办法)1. 典範一時期：政治與行政分立時期( Politics/Administration Dichotomy) 。 I. 時間：19001926II. 典例範本： i. 古德諾(Frank J. Goodnow)政治與行政(1900)ii. 懷特(Leonard D. White)公共行政研究導論(1926)III. 主題：政治乃決策是關於國家意志之表現或政策問題。行政乃執行與政策執行有關。IV. 办法：強調價值與事實之分開，認為公共行政研究是可以價值中立(value free)，但其任務是經濟與效率之研究。V. 理論：強調公共行政科學與事實研究重要，以及奠定組織理論，研究基礎，雖理論無所貢獻，但仍有開拓之功。VI. 檢討：忽视企業行政，及價值中立之不可行。2. 典範二時期：行政原理(Principles of Administration) 。 I. 時間：1927-1937.II. 典例範本：古立克、尤偉克之行政科學論文集(1937) .III. 主題：強調許多放諸四海皆準之行政原理。导致有許多重點(focus)但無一個定向(locus) .因為這些原理原則可以不顧行政背景、文化、功能、環境、任務或制度架構之不同，而用之於任何地方，結果导致原理愈來愈多，但忽视了行政學研究定向。IV. 办法：採機械效率觀(不過這一典範重於高階層之研究，與科學管理重於低層級人員研究不同，採規範性研究法。V. 理論 ： POSDCORB。VI. 檢討：許多學者認為主线沒有行政原理這回事。(Ex：賽蒙)3. 典範三時期：公共行政學即政治科學(Public Administration as Political Science) 。 I. 時間：19501970。II. 典例範本：此期乃行政學之低潮期。以高斯(J. M. Gaus)公共行政理論趨勢為代表。III. 主題：努力重建公共行政與政治學概念聯繫時期；行政學已非一門獨立學科，而是政治學同義語，是政治學重點(emphasis)興趣範圍(an area of interest) ，此段為行政學尷尬期。IV. 办法：採機械效率觀(不過這一典範重於高階層之研究，與科學管理專於低層級人員研究不同，琛規範性研究法。V. 理論：以比較行政作為公共行政之子域(sub-field) ，其重要目是想建立理論，為知識而追求知識，不過與實際取向不同。VI. 挑戰：由於比較行政理論建構之失敗和行政個案研究法沒有多大成就，导致行政學已成為政治研究中之次等公民。4. 典範四時期：公共行政學即管理學(Public Administration as Management)。 I. 時間：19561970II. 典例範本： i. 1956年 行政科學季刊 (Administrative Science Quarterly)提及行政即行政，區分為公共行政、企業行政、制度行政均無意義可言。ii. l966年韓德森(Henderson)在當代美國公共行政綜論(Emerging Synthesis in American Public Administration) 一書中指出組織理論應成為公共行政基本重點(the overarching focus) 。iii. 馬奇(James G. March) 所編組織手冊 (Handbook of Organization) 。iv. l969年湯普遜( James D. Tbompson)所著行動中組織( Organizations in Action) .III. 主題：此一典範僅提供重點(focus)而非定向(locus ) ，行政就是行政，不受時地局限，設有公私之分，故為重點大於定向研究。IV. 办法：強調管理科學。研究上著重組織行為實證研究以及量化管理技術研究。1960之OD即是如此。 普通管理(generic management) 概念。V. 理論：OD之迅速發展，使行政成為一個研究公私制度與組織之統一知識體系。VI. 檢討：N. P .A呼籲由政治學和管理學中獨立出來。5. 典範五時期：公共行政即公共行政學。 I. 時間： 1970年以後迄今。II. 典例範本：1970全國公共事務與行政學聯盟(NASPAA)成立，代表公共行政學獨立自主發展階段。III. 主題：行政學力求一行政科學之定向，特別是在組織理論和資訊科學方面。例：組織理論和資訊科學。IV. 办法：許多公共政策之新技術產生。例：線性規劃、要徑法、決策樹、等待線理論、MIS等。V. 理論：行政學之核心課程已定。例：環境、數量办法、公共預算、組織理論、公共預算、人事行政等。VI. 檢討：資訊社會，PA所面臨之新挑戰。哈蒙(M. M. Harmon)將行政學區分為兩大典範1. 理性典範2. 行動典範傳統理論之威爾遜學派a. 威爾遜(Woodrow Wilson)生平：(吳定：公共行政論叢) 1. 生於一八五六年美國喬治亞州之奧古斯塔城(Augusta) .2. 一八七五年就讀普林斯頓學院(Princeton college) .3. 一八七九年至一八八一年在維吉尼亞大學(University of Virginia)讀法律碩士。4. 一八八三年至一八八五年，決定放棄學習法律，前去德國深造。並選擇了巴爾摩約翰霍浦金斯大學(Johns Hopkins University)攻讀政治。5. 一八八五年六月廿四曰與Ellen Axson結婚。並於該年獲博士學位。6. 一八八八年至一八九六年應邀於約翰霍浦金斯大學擔任行政學兼任客座专家。7. 一八九年至一八九三年，在普林斯敦(Princeton University)開類似課程。在此期間除前二校外，只有賓州大學(university of Pennsylvania)及哥倫比亞大學(Columbia University)兩校開有關行政之課程。8. 一九二年至一九一年擔普林斯敦大學校長。9. 一九一三年被選為美國第二十八任總統，至一九二一年屆滿，共在位八年。10. 一九二四年與世長辭，享年共六十八歲。b. 行政研究之發表： 1. 威爾遜於一八八五年榮獲約翰霍浦金斯大學博士學位後，先於大學執教。至一八八六年十一月三日，在康乃爾大學對該校歷史與政治學會發表專題演講，題目為：行政研究(The Study of Administration) ，本次演講非常成功，使她聲名大噪。2. 其於一八八七年六月在政冶學季刊發表行政研究(The Study of Administration) 一文後，行政學才從政治學領域獨立成為一門學科，威爾遜也因而被稱為行政學之父(Father Of Public Administration) 。c. 行政研究之內容大要：吳定：公共行政論叢 1. 美國需要懂得更多行政學方面知識。2. 行政研究目乃是要發現： I. 政府可以適當而成功地做那些事情?II. 政府如何能以最大效率及至少成本來做好這些適當事情?3. 行政學是我們這一世紀產物，亦即是我們自己這一代產物。4. 雖然有關憲法原則爭辯仍未結束，但已不比行政問題更迫切實際；因為威爾遜認為要執行一部憲法比制定它要難得多。其因素在於政府功能之日增與複雜，导致不得不對行政學加以注意研究。5. 美國行政上所發現某些缺點必須借重法國與德國之經驗與制度來補救。但必須美國化(Americanize)。6. 所有高度開發國家政府制度均曾經過三個發展時期： I. 專制統治者時期：此時為行政制度迎合專制統治者。II. 憲法之制度在排除專制統治者而代之以大眾控制時期：此時行政因其她更重要事情而被忽视。III. 具备主權人民在新憲法下發展行政時期。7. 行政是在政治適當範圍之外，行政問題不是政治問題(Administration lies outside the proper sphere of politics. Administrative questions are not political questions.) 雖然政治設定了行政工作，但政治不應操縱行政運作。此即政治與行政必須分立(Dichotomy)之概念成型。8. 憲法問題與行政問題，必須加以區別。即：行政是法律較詳細、系統性執行，每一項法律特定應用就是一項行政活動。但是規範這些事項法律是在行政範圍之外以及是在行政層次之上。簡言之，政府行動廣泛計畫，不是行政，廣泛計畫詳細執行才是行政範圍。因而，憲法應只涉及國家控制普通法律機關之問題，可惜美國憲法並未作此分別。9. 權力並不危險，除非它是一種不負責任權力。10. 輿論在行政實作方面應扮演權威性評論角色。11. 若我們不斷使用非正統性處理事務办法，將無法避免發生行政上錯誤。12. 美國行政學所根據原則必須是以民主政治政權為主原則。13. 中央集權已漸被取代，地方分權已廣泛為大眾所容忍。美國政府亦有此一趨向。那就是各級政府彼此間基於誠摯平等及隸屬關係而聯合起來追求共同目。d. 行政研究在我國行政發展上意涵：威爾遜學派與我國行政發展或現代化之關係，大体有： 1. 政治與行政分立問題： I. 威爾遜在行政研究一文中，最受重視與爭論主張，即是政治與行政分立問題。不過這是當時政治現象之具體反映，特重政務官與事務官角色之釐清，及所謂事務官中立化問題。然而二次大戰至今，此種理論顯然已變得不切實際。II. 我國当前行政發展狀況而言，行政權有逐漸擴大，若就決策權行使層面以論政治與行政之分立，並不具意義。但就事務官職位應不受政黨政治影響一點，似乎不太符合。理論上，自各部常務次長、司長如下之人員應屬事務官，職位應受保障，不因部長之更換而更換，我國似乎不是如此，實值得改進。2. 行政改革宜參酌她人長處而本土化問題： I. 威爾遜指出：引用外國優良之行政制度，並非全盤移植，也非僅在形式上及語言上本國化而已，而是要在實質上加以本國化。II. 我國此前對於西力文明科技之引進，从来採全盤西化、中體西用、汲長捨短等，但該如何中國化，迄今尚無原則可循，以致參考之後，常遭致失敗之後果，因而威爾遜此點論述對我國革新工作，實具备相當大啟示。3. 輿論在行政實作方面扮演何種角色問題： I. 威爾遜強調輿論應在行政指導上扮演權威性評論角色。而不應讓輿論過分囂張或過分無能，致影響對政府之監督。II. 我國在邁向現代化國家過程中，政府許多政策或办法，難免受到輿論(如利益團體等)之影響，為防範此运用輿論來千擾政府施政，行政部門似可採納威爾遜之建議。4. 重視行政學研究問題： I. 威爾遜至少使行政學有了基本研究內容與方向，其她確實在許多方面，參酌應用企業管理學(business administration)理論與技術。II. 我國公共行政學術之研究情況，此方面實未獲應有之重視，實應於未來行政學研究上更注意這方面之問題。5. 強化行政人員權責問題： I. 威爾遜認為權力並不危險，其建議：賦予行政人員較大自由裁量權，課以應有之責任，並以選舉制度與輿論加以監督控制。II. 我國行政革新办法中，分層負責、逐級授權从来被列為工作重點之一，但成效似乎不彰顯。故威爾遜強化行政人員權責主張，對我國行政發展，實仍具極大參考價值。行政功能與四權之比較我國乃實施五權憲法之國家，其所具備之功能各不相似，就行政而言，其與此外四權功能之比較，依吳定等专家之歸納如下：A. 行政與立法功能比較：行政與立法是一個立憲國家組織二大核心，其運作良窳與否，不僅關係著政府效能，更與人民福祇息息相關。無論是三權分立美國也好，或五權憲法我國也好，皆有立法機構存在，雖然立法機構內亦有人事、財務等行政現象，但就整個功能言，行政功能與立法功能仍有不同： a. 所謂立法功能乃將政府所欲履行政策使之合法化，而行政功能則將此等政策依法加以執行。b. 同時執行時尚要參酌實際情況，運用知識能力，使政策能夠有效達成，其中涉及到通權達變者甚多，而立法只考慮普通情況，作慨括性規定而已c. 立法功能重要是制度上，亦即決定行政機關組織職權、人員編制、經費收支等，但行政功能則是運作上，即在於從實際工作上將組織權責、人力編制、經費支用作最佳運用。B. 行政與司法功能比較：司法功能，在本質上，乃是就系屬於法院之特定訟案，加以審理；並决定何者為法律而予適用，以作為裁判之根據。在基本上兩者有下列區別： a. 就目言：司法功能在於保護人權、維持秩序，是消極事後補救或懲罰功能；行政功能則在於積極為民眾謀求最大幸福，其受惠對象是全體民眾，司法功能行政對象則為涉案當事人，如有受惠人，實乃訴訟案件原告，故其作用是在保障個人權益。b. 就運用而言：行政功能是自動，司法則是被動。法院是訴訟案件受理者，無論民、刑事案件，皆有原告與被告，虽然某些公訴刑事案件，亦必待檢察官提起公訴後，法院才會審理，但是行政办法卻不能等到人民有所請求時才有所行動，诸多都是由政府主動出面來進行。c. 就參與論：在司法審判上，法院是處於第三者仲裁地位，對所處理案件，總有利害關係原告與被告，在審判過程中，只有這訴訟雙方當事人及有關人士才可以被允許陳述意見，其目在維持司法公正與獨立。但行政功能卻不是如此，行政機關並非第三者，自身即是當事人，且行政決定過程中，允許多元參與，一方面顯示民主特性，另一方面也可因而而制定合理決定。C. 行政與監察功能比較：中國監察制度来源甚早，迄今已有二千餘年之歷史。監察制度是我國一個獨特政治設計。其重要目在防止行政部門違法濫權與公務員敗德失職，以監察院彈劾、糾正、糾舉、調查、及審計等權行使，即可看出監察功能之所在。基本上，這些功能仍屬消極防弊，並非積極興利造福。而行政功能不以消極防弊為滿足，而尤重在積極舉辦各種富國利民事業。以公務員為例，監察功能對之僅在於防止其瀆職與枉法，而行政功能則在於使人員適才適所、發揮所長、貢獻心智、藉以完毕政府所交付任務。依照現行憲法增修條文第七條第二項規定，監察院設置監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長。依監察院組織法規定，院長綜理院務，並監督所屬機關。副院長於院長因事故不能視事時，代理其職務。監察院具备行使彈劾、糾舉及審計權，並得提出糾正案，以及收受人民書狀、巡迴監察、調查、監試、受理公職人員財產申報等職權。以上各項職權之行使，始於調查，終於提出糾正案或彈劾、糾舉。D. 行政與考試功能比較：考試制度亦為我國一項優良政治傳統，因此國父將之列為政府治權之一，不過廣義行政功能應該將考試功能包括在內。考試院為全國最高考試機關，掌理所謂廣義考試事項，然究其權限內容，實亦即包括了整個人事行政範疇。是故，考試權雖係從行政權中分出，但其本質上仍屬行政權作用之一部份，應無疑義。考試權在性質上既本屬行政權作用之一部份，其決策型態当前採取合議制（委員制），卻與普通行政權機構因著重效率與責任，而採取獨任制（首長制）決策型態有所不同。此一制度設計，沿自行憲後考試院決策體制即係如此，而實施以來也因憲法第八十八條明定：考試委員須超过黨派以外，依據法律獨立行使職權，以及對考銓業務或人事行政之施政應具超然獨立性格，而少有對此決策型態產生質疑。中華民國憲法增修條文第 6 條考試院為國家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第八十三條之規定：一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院設院長、副院長各一人，考試委員若干人，由總統提名，經立法院批准任命之，不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額，分區舉行考試之規定，停止適用。公共行政與企業管理之異同A. 相似點： a. 管理對象與办法：两者皆為使用有系統科學办法，處理人、財、事、物。b. 治事組織及其運用：政府行政依權能區分原理，產生政權機關與治權機關，分別有其運作功能，而企業管理有股東大曾為最高權力機關，而以董監事為決策機關監督機關。c. 行政效率與服務品質提高：两者之目皆在提高效率與服務品質，且兩者均以顧客之滿意為至上之考慮。d. 两者均要面對外在環境之變化且去適應它，且不斷隨環境之改變而改變，以求適應並維持組織於不墜。e. 两者高階人員所具備之條件相似：此即提示两者高階層人員應多具備決策能力。B. 相異點： a. 目與動機不同：政府行政履行，其重要且與動機，是在謀求社會公共利益，一切办法都在顧及全局公平、公正、公開原則下，來為全體民眾服務，並以最佳服務來爭取民眾擁護與支持。因此其目在為公共利益、其動機在加強服務，便民利民，使民眾獲得最佳福祉。 工商企業組織，其目與動機，則在追求個人私利，而其追求利潤是眼前、有形，以金錢計算。且其行動決策以物價或其生產產品價格為決定因素。以達成其賺錢、賺更多錢為目。b. 一貫與權變不同：政府行政必須具备始終一致貫徹精神，政府行政一切作為，必須注意平等，不能存有歧視不平等待遇。且政府行政法令規章等較具备永久性及少變性，更不可前後矛盾，使民眾無所適從。 而工商企業經營，除須遵守政府有關法令外，可以隨時變通、調整，交易可因人而異，早晚時價可以不同，其權變與機動性往往被人視為當然事。c. 獨佔與競爭不同：政府行政是獨佔性，在其管轄區域內，政府對某某些行政活動，可以做集中統一辦理，除非得到政府許可或授權，其她團體或人民不能同時從事這種活動，政府是處於獨特優越地位，亦即公權力遂行者，她人不能與之抗衡或競爭，是以政府可做若干強制办法，人民亦得接受。 而企業經營是自由競爭，任何人都不得壟w市場，不許操縱物價，在同一區域內，可以允許同類或不同類工商企業，人们共存並營，自由競爭，公平發展。而顧客或工商企業來往，則完全基於自由平等原則，沒有任何強制性。d. 政治考慮與管理因素不同：在民主政治下，政府行政办法必須受到民意代表及輿論批評與監督，絕不能罔顧民意，為所欲為，因此行政办法政治考慮甚為重要，民意與政治支持是不可缺少行政要件。而工商企業經營，則比較不須考慮政治因素。e. 對外在環境因應限度不同：無論政府相織或企業組織，皆是與外在環境保持互動開放體，但是，由於兩者在本質上差異，以及所受到限制有別，對於外在瓖境變遷適應限度亦就有了不同，普通而言，政府因受到立法監督與預算控制，自不能如私人企業那樣迅速因應，其進步與革新也就較企業組織緩慢。f. 所有權(ownership)不同：行政組織係政府各級機關與機構，其所有人是全民大眾，普通俗稱公家即為此意，既然行政組織是全民所有，因此政府施政當以民意為依歸。至於企業組織則為私人所有，雖然有些股份有限公司規模甚大，股票公開上市，是大眾公司，但其本質上仍屬私人所有，此與政府組織顯有不同，正因為所有權不同，兩者在實際運作與法令限制也有不同。g. 管理重點不同：行政組織與企業組織雖然在管理對象上有相似之處，但因為兩者所追求之目與動機不同，因此在管理重點上也就有了差異。普通而言，行政組織所強調者為法令規章訂定、組織權責劃分、公共政策制定、行政領導運用、財政收支分派、與工作办法講求等。這些都是為了達成為民服務所必須重視者；但企業組織目是在追求利潤，故其管理重點放在生產管理、成本會計、市場研究、廣告行銷、品質管制、與財務管理等。h. 組織目標評估不同：政府行政目在於謀求公共利益，為全體民眾服務；然而所謂公共利益、公共目或社會福祉，其內容和意涵往往過於抽象，而顯得模糊不清。也因為政府機關欠缺明確組織目標，施政績效不易評量，因此我們盼望行政人員能夠體恤民情，行事公正公開，從道德面來规定其主動負責。工商企業組織目標則以利潤、獲利為考量，可以明確金錢數字來計算，衡量其績效，論斷其成敗。i. 決策程序不同：在民主政體之下，講究正當程序和依法行政原則，因此政府決策權力分散到不同部會機關，不同層級地方政府機關，而使決策程序顯得過於冗長。而繁雜冗長行政程序，更是行政效率不彰重要因素。相對，工商企業組織，不是為個人所有，就是以公司形態組成；因而，事權得以有效集中，決策程序可依實際需要加以簡化。j. 受公眾監督限度不同：(金魚缸效應)在民主社會中，政府任何舉措都要秉持公開透明原則，接受公眾或輿論批評監督，難怪有人說：政府行政就像是透明魚缸裡面活動一樣，十目所視、十手所指。虽然是某一項尚未定案行政办法，在政策形成過程中都也许遭受到輿論和民眾公斷；因此政府行政作為，不但要獲得機關內部共識，更要贏取機關外部廣大群眾瞭解與支持。相對來說，現代工商企業雖然已經開始讓外界瞭解其內部運作狀況，來塑造企業良好社會形象，但其最多只要向股東報告營運狀況即可，可見其两者在受公眾監督限度上確有所不同。丹哈特之公共行政典範分析公共行政研究典範有四， a. 行政控制，以賽門Simon決策理論為重要代表b. 組織學習，以哥廉畢斯基(R. Golembiewski)組織發展為典型c. 政治教诲，強調Waldo民主行政d. 政治結構，著重歐斯洞(v .Ostrom)公共選擇(public choice)觀點。玆扼要敘述如下：(參考林鍾沂：行政學) a. 行政控制典範： 1. 公共行政長期以來發展，且大某些著作，都與行政檜制有關。自Wilson認為行政應自政治分立出來，以類似企業办法來經營憲法，經Taylor主張以科學办法來選拔工人，和鏟煤科學(science of shoveling)； Weber合法理性官僚制度建構，和Gulick行政“POSDCORB內涵，到一九六年代所盛行系統理論組織分析，都可以說是在行政控制典範主導和主宰下而呈現觀點。但這些觀點卻帶來工具及效率理性，使官僚內部產生嚴重之疏離。2. 有感於此 Waldo曾經指出這些形成現在複雜組織研究互相增援概念，重要有：科學、理性、效能、效率、和生產力。而Simon是此種行政控制典範代表人物。上述曾提及Simon批評過去所發展行政原則，其實只不過是行政諺語。由於受到邏輯實證主義影響， Simon認為行政研究應轉移焦點為組織決策制定(organizational decision-making) ，並植基於事實前提(相對於價值前提)可觀察行為分析，才可發展嚴謹行政科學。b. 組織學習典範： 1. 由上可知，此前行政理論。似乎太重視組織目標客觀實際，並以效率、效能、生產力作為組織績效基本指標，然而，組織運作成敗，不應止於此些觀點考量，而應及於