基于IAD框架的集体经营性建设用地市场建设与发展研究.pdf

江西农业学报 2023，35（11）：193199ActaAgriculturaeJiangxiDOI:10.19386/ki.jxnyxb.2023.11.028基于IAD框架的集体经营性建设用地市场建设与发展研究卢 静（河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100）摘 要:为建立健全城乡统一的建设用地市场，实现土地要素市场化配置、促进城乡融合发展，在集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市实现“同权同价”的背景下，通过借鉴和利用制度分析与发展（IAD）理论框架，系统梳理了影响集体经营性建设用地市场发展的客观情境，剖析了集体经营性建设用地市场主体参与市场运行发展的行动舞台与行动策略，明确了当前我国集体经营性建设用地市场运行过程存在的现实挑战与矛盾焦点，并从提升市场运行效率与促进市场公平两方面为集体经营性建设用地市场创设良好的运行条件提出建议，进而实现与国有建设用地市场有效对接整合。关键词:集体经营性建设用地；建设用地市场；制度分析与发展 中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1001-8581（2023）11-0193-07Research on Construction and Development of Collective Construction Land Market Based on IAD Framework LUJing（SchoolofPublicAdministration,HohaiUniversity,Nanjing211100,China）Abstract:Inordertoestablishandimproveaunifiedurbanandruralconstructionlandmarketandrealizethemarket-orientedallocationoflandelementsandpromotetheintegrateddevelopmentofurbanandruralareas,underthebackgroundofcollectiveconstructionlandandstate-ownedconstructionlandenteringthemarketequallytoachieve“thesamerightandthesameprice”,thepaperdrawsonandutilizesthetheoreticalframeworkofinstitutionalanalysisanddevelopment（IAD）,systematicallysortsouttheobjectivesituationsthataffectthedevelopmentofthecollectiveconstructionlandmarket,andanalyzestheactionstageandactionstrategyofthecollectiveconstructionlandmarketplayersparticipatinginthemarketoperationanddevelopment,clarifiesthepracticalchallengesandfocalpointsofcontradictionsinthecurrentoperationprocessofthecollectiveconstructionlandmarket.Fromtheaspectsofimprovingmarketoperationefficiencyandpromotingmarketfairness,itisproposedtocreategoodoperatingconditionsforthecollectiveconstructionlandmarket,andthenrealizeeffectivedockingandintegrationwiththestate-ownedconstructionlandmarket.Key words:Collectiveconstructionland;Constructionlandmarket;Institutionalanalysisanddevelopment0 引言改革开放以来，我国社会主义市场经济体制不断发展完善，然而在城镇化推进的过程中，形成了长期以国有建设用地为核心的土地市场发展模式，农村集体建设用地被交易市场基本排除在外，发展空间逐渐收缩。伴随经济社会的发展，尤其是目前在我国面临新的战略机遇下，传统“以地谋发展”的模式拉动能力不断减弱，双轨运行的二元土地市场缺陷已经成为城乡土地资源优化配置、经济社会可持续发展的主要瓶颈，亟需加快推进土地制度改革来为经济发展创造新的动力来源1-2。为此，党的十八届三中全会作出的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 中明确提出了“建立城乡统一的建设用地市场”，2020年3月中共中央国务院发布的 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见 指出了“推进土地要收稿日期：2023-07-07作者简介：卢静（1999），女，河北唐山人，硕士研究生，研究方向为土地经济及管理。江 西 农 业 学 报35 卷194素市场化配置”，在这一系列重要战略指示下，我国亟需深化土地要素市场化配置改革。以集体经营性建设用地入市、建设集体经营性建设用地市场为重要抓手，逐步构建城乡统一的土地要素市场，这是破除城乡二元桎梏、促进城乡要素双向流动的重要方向。自2015年国家选取33个县（市）区域进行入市试点，尤其在2019年 土地管理法 中明确规定允许符合条件的经营性建设用地入市以来，集体经营性建设用地入市持续稳步发展，在权能、价值实现和利用效益等方面不断缩小与城市建设用地间的差距。丰富的建设用地入市实践为学术研究创设了良好的研究背景资料，众多学者对此展开了深入研究。作为农村土地市场的开启，经营性建设用地入市在提升土地利用效率、促进城乡要素流动方面具有正面效应3，部分文献对入市发展现状与模式4、政策与制度探索5等具体问题进行了探讨。但受到不完善的法律制度6、收益分配机制及投融资机制7等因素制约，在土地市场交易中集体建设用地难以取得国有建设用地同等地位。在此基础上，部分学者进一步提出了构建城乡统一建设用地市场的发展思路：何明俊8认为应当按照“权利公平、机会公平和规则公平”的原则进行制度设计，明确土地发展权的公共政策属性；杨振等9认为利用市场化交易形成相对合理的利益分配格局是解决市场矛盾的关键；申文金等10认为应通过明晰入市相关主体土地增值收益的分配均衡点建立公平合理的增值收益分配机制。丰富的理论研究与实践探索为本文提供了扎实的研究基础，然而现有研究多是针对集体经营性建设用地入市或城乡统一建设用地市场进行研究，集体经营性建设用地市场的运作与发展并未得到应有重视。事实上，集体经营性建设用地入市本质上是在市场经济体制下的经济行为，入市意味着集体经营性建设用地能够按照市场化方式和统一市场逻辑进行配置，经营性建设用地市场的建设与发展，是实现入市改革的核心目标构建完善的城乡统一建设用地市场。在集体经营性建设用入市已经逐步推广的情况下，如何进一步增强经营性建设用地市场发展韧性、提升市场发展能力，具有重要的理论和现实意义，这不仅是当前值得关注的问题，也是本研究的逻辑起点。鉴于此，本文引入制度分析与发展（IAD）理论构建了研究逻辑框架，综合考虑市场发展的外界环境与行动者的行为选择，对经营性建设用地市场运行这一复杂动态过程进行了剖析，以探寻集体经营性建设用地市场向何处发展以及如何发展。1 IAD分析集体经营性建设用地市场发展的理论情景1.1 制度分析与发展理论概述对于由多重关联性要素构成、具有相互嵌套性的复杂结构性问题，将整体肢解为可独立分析的部分，而后对各部分进行整合性探究是一种常见的研究方法11。以奥斯特罗姆夫妇为首的学者群体提出的制度分析与发展框架就是从制度的角度提供一个普遍性的框架，借助一般性语言解释外部变量对行动舞台结构、个人面对激励和结果的影响12，此框架拥有广泛的适用性和诠释性。一套完整的制度分析与发展框架由外部变量、行动舞台、相互作用机制与结果三部分组成。其中，外部变量主要是资源环境、共同体属性、行动规则三组变量，共同影响行动者在不同行动情境下的激励和产出。行动舞台包含行动者和行动情境两部分变量。行动者既可以是单一个体也可以是作为共同行动体起作用的群体；行动情境是直接影响行动过程的社会空间或结构；行动者进行决策并采取行动策略，能够与行动情境产生交互作用进而引致特定的结果13。IAD框架的核心部分是行动舞台，在提炼外部变量后，需着重关注行动者基于各自利益诉求在广泛的社会空间内进行相互博弈的行为过程与行为结果。1.2 IAD理论对集体经营性建设用地市场的适用性分析集体经营性建设用地市场研究与IAD分析框架具有内在契合性。一方面，公共池塘资源是一种不同利益群体都能公共使用但分别享用资源单位的资源系统，具有非排他性和竞争性的特征。集体经营性建设用地作为市场客体规模较小，同时具有稀缺性及可再生性，符合公共池塘资源的基本特征14。建设用地市场交易所产生的土地增值收益具有低排他性和高竞争性的特点，符合公共池塘资源的本质特征。另一方面，集体经营性建设用地市场运行的经济社会、政策环境复杂多样，相关市场主体在复合要素作用下会产生差异化的行为表现与交互作用形式，经营性建设用地市场运作是典型的公共池塘资源集体行为问题。行动问题11 期卢静：基于IAD框架的集体经营性建设用地市场建设与发展研究195的关键在于个体决策15，个体决策的产生源于利益最大化诉求，经营性建设用地市场运行的过程也是相关主体进行利益博弈的过程。因此，集体经营性建设用地市场建设与发展需要在平衡市场主体利益诉求的前提下，协调主体间利益关系，进一步规范入市相关主体行为，进而形成良性的集体行动策略和有效的集体行动响应机制。制度分析与发展理论框架可探寻集体经营性建设用地市场运行逻辑与发展方向，以便发挥出市场经济效能和社会效能的重要作用。本文对集体经营性建设用地市场发展框架的理论分析逻辑架构如图1所示。图1 基于IAD框架的集体经营性建设用地市场发展分析模型2 基于IAD框架的集体经营性建设用地市场分析2.1 集体经营性建设用地市场发展的客观情境2.1.1 社会经济背景 对经营性建设用地市场进行研究必须考虑社会经济环境的影响，因为市场运行与经济发展方式、土地市场结构、土地市场发展程度等社会经济背景紧密关联。一方面，我国目前已进入经济高质量发展、脱贫攻坚取得全面胜利的新时代，更加注重发展的结构与质量，需不断建立健全城乡融合发展体制机制，以促进城乡要素合理流动、公共资源均衡配置。在这个过程中，乡村振兴、新型城镇化战略不断为建设用地市场发展注入了新动能、孕育了新机遇，进一步助推了生产关系的变革。另一方面，近年来，虽然我国市场经济体制不断完善，但城乡土地市场权利体系失衡、发展不均衡的问题仍日益凸显。城乡土地市场化水平及效率存在显著差异，农村土地市场发展速度与水平落后，在统一建设用地市场中处于不利地位，影响着我国城乡要素一体化进程。2.1.2 市场基本条件 市场基本条件是影响集体经营性建设用地市场发展状况与程度的重要因素，土地产权和市场主客体共同构成了入市市场机制的基本条件16。首先，清晰的土地产权不仅是土地市场发展的基础，也是利益主体获得权益的基础，是优化土地资源配置、激发农村集体经济发展活力的重要保障17。农村集体经营性建设用地在法律上归农民集体所有，集体经济组织在经营性建设用地市场交易中作为供给主体，代表农民行使产权权利。其次，经营性建设用地市场形成的重要途径在于农村集体经营性建设用地入市，只有“符合国土空间规划与用途管制”，即规划为建设用地性质的土地才有资格作为建设用地市场交易客体18。此外，经营性建设用地的规模、区位及增值属性等资源条件各异，对市场发展模式与程度及行动者的行动选择空间与方式均会产生不同的影响。2.1.3 政策与制度环境 良好的政策与制度环境能够对市场参与主体的行动进行激励与规范，是建设用地市场有序运行的重要保障。集体经营性建设用地入市经由 土地管理法 及相关法律条文破除法律障碍，然而相关正式政策法律制度尚处于不断探索摸进阶段，相关配套收益分配、市场交易规则等内容并未形成统一认定标准，这给市场信息通达度、主体权益保护及市场交易成本与效江 西 农 业 学 报35 卷196率带来挑战。此外，政策与制度环境影响因素不仅包括正式的法律条文，也包含行动者个体或群体间形成的非正式的行为习惯、共同规范等内容，且非正式制度的影响力同样不容忽视。其中包含信任、规范和关联网络等内容的社会资本就是影响市场行动者行动选择的重要因素，其能够通过协调行动来提高社会效率。在建设用地市场运行中，农村社区主体扮演重要角色。一方面，若集体内部具有良好的社会规范，协同精英、乡贤群体的带动作用，能够形成良好的社会关联网络，发挥积极作用；另一方面，相较于城市社区，在农村社区内做出违反正式或非正式制度的行为会使社会成本更加高昂，事实上这有利于降低农民群体在市场运行集体行动中“搭便车”或者产生“行为偏差”的概率。2.2 IAD视角下集体经营性建设用地市场现实挑战分析基于集体经营性建设用地与国有建设用地多方面的差异性，在市场建设与发展过程中不能照搬国有建设市场的发展经验，面对集体经营性建设用地市场探索前进过程中暴露出的诸多现实问题，需借助IAD理论框架，并结合市场行动者行为选择与行为结果进行分析，明确市场运行矛盾焦点，这是提出市场发展路径的重要前提。2.2.1 行动舞台：集体经营性建设用地市场的主体空间 行动者是行动舞台上进行决策的主体，其会根据自身的地位和选择集来采取行动。行动情境是IAD框架中的核心，是个体间相互作用的社会空间。行动者的行为选择深受不同行动情境变量的影响，在集体经营性建设用地市场中，行动情境可分解为市场准备阶段、市场交易阶段及收益分配3个阶段。集体经营性建设用地市场是一个涉及地方政府、集体经济组织、农民及用地主体的复杂博弈场域。从市场主体角度来看，集体经济组织及农民作为市场供应主体、用地主体为市场需求主体，但基于集体经营性建设用地市场的独特性，国家及地方政府在市场运行中扮演着不可忽视的重要角色。一方面，行动者在行为选择的过程中，主体利益目标和利益诉求存在差异，对利益博弈的努力与重视程度不同；另一方面，居于社会网络中的各行动者关系密切，一方行动者的行为选择会影响到其他行动者，主体间存在的复杂互动关系，两方因素的叠加会促使行动者做出不同的行为选择。2.2.2 行动偏差：集体经营性建设用地市场的现实问题 在外部情境和内生因素的共同作用下，集体经营性建设用地市场行动者的行动逻辑体现为：在外部环境影响下，市场行动者充分权衡自身诉求及复杂利益关系，在经营性建设用地市场运行各阶段中会选取差异化的行动策略。同时，不同行动者的选择并不孤立，会产生相互作用，以形成最终的行为结果。在这个过程中，尤其值得注意的是行动结果中暴露出的问题矛盾部分，这将威胁集体经营性建设用地市场的良性运行。2.2.2.1 市场准备阶段 第一，农民主体产权权能虚化。尽管农村集体产权制度改革已基本完成阶段性任务，但农村土地产权变革中依旧存在模糊不明、残缺不全的问题。现实中存在确权工作成本高、部分干部缺乏动力、基层干部对相关政策的理解与执行空间过大等难点19，市场运行过程中容易模糊集体概念、虚置所有权主体20。农村建设用地产权主体和权能的虚化，会导致相关主体无法拥有完整的收益、转让和处置权。第二，地方政府发挥效用有限。地方政府具有对入市政策推动的影响力与法律赋予的行政权力，占有权威性资源和支配性资源，是对市场运行发展起重要支配作用的利益主体。但现实层面，部分地方政府在构建制度环境与维护市场秩序等方面并未充分发挥出角色优势，联合、联动管理效用有限。第三，集体经济组织定位模糊，作用发挥受限。集体经济组织作为特别法人，是农村集体土地所有权的行使主体及集体经营性建设用地的管理主体。在入市流转中需贯彻执行地方党委及政府的决策部署，积极响应并协作中央及地方政府开展工作，直接或间接地参与建设用地流转的实施过程。然而，村民委员会与农村集体经济组织在功能定位、组织负责人方面存在交叉重叠，集体经济组织现实中仅有法律地位并无法人地位，成员的身份确认、进入和退出机制等问题依旧存在，在执行与协作入市相关内容的过程中集体经济组织行为存在效率低下的情况。2.2.2.2 市场交易阶段 集体经营性建设用地入市使农村土地市场与城市土地市场绕过土地征收进行直接联系，进行以供求、价格、竞争机制为主导的市场配置方式，市场交易阶段是集体经营性建设用地市场运行的重要环节。11 期卢静：基于IAD框架的集体经营性建设用地市场建设与发展研究197第一，建设用地市场供需关系调整，影响城乡地域发展结构与农地保护。从土地市场供给角度，集体经营性建设用地入市改变了原有以地方政府垄断一级土地市场、农村土地只得灰色交易的局面。集体建设用地和国有建设用地的替代性增强，这不仅影响到国有建设用地的供应面积21，建设用地市场的整体土地供给量也产生了变动。从土地市场需求角度，与国有建设用地相同，建设用地需求主体为用地主体。用地主体参与到市场运行各阶段主要基于其建设用地需求，需要集体经济组织及农民的土地供给行为才能得到满足，因此，其主要行为策略围绕“市场交易”进行。一般而言，在建设用地市场能够通过市场机制调节土地供需关系实现动态平衡的情况下，用地主体对集体经营性建设用地市场运行起助推作用，希望借由经营性建设用地入市及开发实现自身获利。但用地主体长期盈利难以保证，一旦生产能力受损，容易造成合同违约，从而将风险转移给集体经济组织及农民，这将会很大程度上影响到市场供需主体关系及市场健康发展。此外，在市场供需不平衡的条件下，为牟取超额增值收益，行动主体显现“增加”经营性建设用地供给的行为，将农田偷偷转化为经营性建设用地进行入市。而为了维持农用地数量不变，将劣质土地甚至荒地充当耕地，致使耕地数量减少，肥力下降、质量降低，严重威胁到农地保护。第二，影响建设用地市场价格关系，激化竞争矛盾。集体经营性建设用地入市有望实现统一的城乡土地规划和土地市场建设管理，必然会促进农地价值提升和农村土地利用结构调整，进而改变经济发展结构。一方面，建设用地市场潜力巨大，经营性建设用地在市场上供给量增加，改变地方政府在土地市场中的垄断局面，政府与集体经济组织进一步产生竞争行为，冲击市场交易价格体系。另一方面，经营性建设用地入市直面现有市场交易方式，改变市场竞争现状，征地市场、国有建设用地市场甚至房地产市场均会受到由集体经营性建设用地市场运行引致的不同程度的冲击。在难以保证土地总收益增加的情况下，地方政府财政收入储备受影响，进而影响地方经济的长远发展。此外，经营性建设用地入市引起土地市场变化与重构，打破了原有的社会利益格局，建设用地市场发展对统一市场交易及综合协调主体利益关系与博弈行为提出了新要求，在变动过程中行动者间竞争进一步加剧，威胁社会稳定。2.2.2.3 收益分配阶段 围绕增值收益产生分配博弈，容易引发社会纠纷，威胁社会稳定。面对建设用地进入市场带来的高额土地增值，各市场相关者在资本趋利性的作用下，希望获得自身收益分配比例最大化，以致做出不利于市场发展、影响社会稳定的不当行为。一方面，在现阶段集体经营性建设用地入市改革试点中，从分配机制上看，地方政府能从收益调节金中获得利益，但获取份额一般小于农民集体所获，地方政府参与市场积极性下降22。另一方面，经营性建设用地入市流转在政府收取收益调节金后，再由农民和集体成员对剩余土地增值收益进行分配。在集体建设用地市场运行过程中，保障机构利益的实现是集体经济组织进行市场供给行为逻辑的起点23。集体经济组织作为自治组织，被排除在我国政府体制层级和财政核算单位之外，同时作为基层组织又需承担计划生育、维护稳定和基本建设等诸多事权24，并为本村村民提供社会保障及公共服务25，集体经济组织对农村集体资产的控制依赖度高。同时，集体经济组织根据相关规定具有制定集体内部入市收益分配和使用方案的权力，极易影响农民集体在增值收益分配中的应有地位，农民与集体经济组织间产生矛盾，影响市场的可持续发展。3 集体经营性建设用地市场建设与发展路径基于制度分析与发展理论框架，对公共池塘问题有效治理需充分结合外部客观情境，对行动者可能的行为策略进行选择性激励和约束，这不仅成为改变集体经营性建设用地市场利益结构调整和行动者行动选择的重要依据，也能为实现市场建设与发展打下坚实的基础。市场化改革能够起到的最核心作用就是提升集体建设用地的经济效率,这是市场作为一种治理手段的主要功能26。通过集体经营性建设用地入市，利用市场价格、交易与竞争机制，希望优化集体建设用地资源配置，促进土地要素在城乡间自由流动，提升市场运行效率以推动集体经营性建设用地市场的建设与发展。同时，土地是人类安身立命之本，集体经营性建设用地市场不仅影响区域、主体多样，而且市场主体资源禀赋与建设用地基本条件均存在差异，难以确保市场效益的公平分配。因此，可从提升市场运行效率与促进市场发展公平两方面着手进一江 西 农 业 学 报35 卷198步促进集体经营性建设用地市场的建设与发展，逐步形成合理健康的市场发展运行模式。3.1 优化市场机制，提升运行效率市场作为依赖自由的竞争来提升资源利用效率的机制，充分竞争是其发挥作用的前提，价格机制是土地市场机制的核心。通过保障土地供需平衡、降低交易费用，合理运用市场竞争，不断提升市场活力，实现市场机制的持续优化，解决现行土地市场运行中存在的系列问题，这是集体经营性建设用地市场建设的关键所在。完善且稳定的法律政策是规范集体经营性建设用地市场的必要前提，能够为建设用地市场降低交易成本。第一，考虑到我国集体建设市场存在的市场运行程序不明、交易规则无序及系列配套政策不足等问题，应根据入市实践经验积极补充完善集体建设用地入市相关规则制度。在入市准备、市场交易及收益分配各阶段明确市场交易主体、客体、条件、范围、方式、程序等内容，降低交易成本。第二，零散分布的集体经营性建设用地管理成本高、难度大，难以整合促进建设用地入市的各类公共资源发挥集聚效应。土地的细碎化及位置的固定性产生较强的土地资产专用性27，这不仅增加了建设用地整合成本，也为相关主体做出机会主义行为创造了条件。在全面推进乡村振兴、全方位促进农业农村优先发展的基础上，应积极深入探索农村建设用地增减挂钩，合理拓展经营性建设用地入市规模，正确把握存量入市与增量入市间的关系，合理布局经营性建设用地空间，破解建设用地零散分布、发展规模不足的难题。第三，集体经营性建设用地市场建设作为涉及多方行动者的改革方案，聚焦对市场运行作用更强的地方政府及集体经济组织，规范其行为边界，是有效推进改革发展的重要基础。一方面推动地方政府在资源配置方面的有效操作，另一方面推动其在入市的信息发布、市场培育、市场准入管理、收益分配协调和市场秩序维护等方面发挥作用28。通过定期视察、群众监督、奖惩机制等多种方式，严格责任制度，实现整体效用的提升。集体经济组织代表农民集体行使土地所有权，具有充分连接地方政府、农民及用地主体三方的角色优势。对于身份行为重叠部分，综合权衡各主体意愿进行合理分工，充分利用其身份定位具有的正向效应，将更多具有积极属性的行动者纳入到市场运行中来，以化解因“交叠”导致的负面博弈影响。3.2 强权赋能，促进市场公平实现集体经营性建设用地市场的长远发展，需要保障市场运行的公平性与均衡性。在土地要素市场中，面对入市带来的土地增值，既要强权赋能，强化集体建设用地的财产、资产功能，也要显化农村集体建设用地产权主体，进一步保障相关主体拥有完整权利，实现市场参与主体间的收益分配公平。产权形成了权力的初始配置，规则对于权利关系进行协调，规则的正当性权威是成功配置权力的关键29。应以土地产权制度改革为主线，做好产权界定、配置和保护工作，在产权明确的基础上实现农村土地的权能拓展，充分增强产权主体的归属感。在建设用地市场主体行为博弈过程中，受到知识能力水平、信息通达度等因素的影响，部分农民群体难以及时了解并熟知国家相关政策要求及惩罚条例，欠缺足够的市场判断能力，易受到他人诱导，难以维护自身合法权益，与其他主体间差距扩大。因此，在知识能力培育方面，应不断加强政策信息宣传，开设以集体经营性建设用地市场为主题的专项培训，同时充分发挥农村乡贤能人的带动作用，增强其自主学习与协同学习的能力；在意愿表达方面，拓宽不同主体表达意愿的渠道，着重解决促进农民群体在入市过程中的参与性不足与沟通不顺畅等问题，合理扩大弱势主体尤其是农民群体的决策权。土地增值收益主要来源于用途的转变、供求关系的转变及交易的商品化。行动者围绕“土地增值收益”存在复杂利益关系，从本质上规范主体行为就需要尽量统一利益诉求，协调主体利益关系，进行整体激励，实现整体利益最大化。党中央明确，探索建立兼顾多方的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，是建立城乡统一建设用地市场的重要核心30，合理分配土地增值收益同样是集体建设用地市场面临的核心问题。因此，第一，要因地制宜设置增值收益调节金比例31，增加农民增值收益分配占比，保障农民权益不受损，维持农民长远生计发展，增强其在入市运行中的获得感；第二，充分发挥集体经营性土地入市的经济增长效应，促进农村集体经济不断壮大，满足集体经济组织日常运行所必需收入，带动集体经济的整体发展；第三，土地市场是一个整体，可通过征收房11 期卢静：基于IAD框架的集体经营性建设用地市场建设与发展研究199地产税、深入改革分税制等方式，缓解地方政府对土地财政的过度依赖，释放建设用地市场发展空间。通过对参与市场运行的各个主体，有针对性地制定相应策略，缓解主体收益分配矛盾，助推收益分配机制的有效调节，进一步完善收益分配对集体经营性建设用地市场建设与发展的保障功能。参考文献：1 文兰娇,张安录.论我国城乡建设用地市场发展、困境和整合思路 J.华中科技大学学报:社会科学版,2017,31(6):74-81.2 刘守英,王志锋,张维凡,等.“以地谋发展”模式的衰竭:基于门槛回归模型的实证研究 J.管理世界,2020,36(6):80-92,119,246.3 黄忠华,杜雪君.集体建设用地入市是否影响城乡统一建设用地市场:基于浙江德清微观土地交易数据实证研究 J.中国土地科学,2020,34(2):18-26.4 胡如梅,谭荣.集体经营性建设用地统筹入市的模式选择 J.中国土地科学,2021,35(4):101-108.5 马翠萍.集体经营性建设用地制度探索与效果评价:以全国首批农村集体经营性建设用地入市试点为例 J.中国农村经济,2021(11):35-54.6 方涧.修法背景下集体经营性建设用地入市改革的困境与出路 J.河北法学,2020,38(3):149-163.7 刁其怀.集体经营性建设用地入市问题与对策研究:以全国统筹城乡综合配套改革试验区成都为例 J.农村经济,2020(3):41-46.8 何明俊.作为公共政策的土地发展权:关于建立城乡统一的建设用地市场的思考 J.城市规划,2022,46(11):14-20.9 杨振,韩磊.城乡统一建设用地市场构建:制度困境与变革策略 J.学习与实践,2020(7):27-34.10 申文金,任喜洋,张君宇,等.市场均衡视角下农村建设用地入市增值收益博弈与分配研究 J.国土资源科技管理,2023,40(1):27-37.11 袁方成,靳永广.封闭性公共池塘资源的多层级治理:一个情景化拓展的IAD框架 J.公共行政评论,2020,13(1):116-139,198,199.12 李文钊.制度分析与发展框架:传统、演进与展望 J.甘肃行政学院学报,2016,118(6):4-18,125.13 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