国家能源资源储备体系建设信贷支持路径.pdf

能源安全是关系国家经济社会发展的战略性、全局性问题。在当下百年未有之大变局的特殊时期，要深刻把握能源供需环境和能源安全环境发生的重大变化，坚持底线思维，进一步统筹发展与安全。国家能源资源储备关系国计民生，具有极强的政策性，农发行应积极发挥政策性银行职能作用，支持国家能源资源储备体系建设，加大信贷支持力度。一、国家能源资源储备体系的重要意义国家能源资源储备体系是我国政府以能源物资实物储备为中心，以能源物资实物流动方式为基础，管理储备相关的要素资源、环节过程协同运作的整体系统。国家能源资源储备体系的高效运转对国家能源安全具有重要意义。（一）国家能源资源储备体系是服务国家能源安全的重要内容我国能源供需结构发展不平衡，能源资源禀赋为富煤、贫油、少气，石油天然气很大程度依赖进口，我国能源市场的稳定存在被国外“卡脖子”的潜在风险。近年来，受新冠肺炎疫情、俄乌冲突、碳达峰碳中和行动、极端天气等因素叠加影响，全球能源供需结构失衡，能源市场震荡加剧，能源价格波动幅度较大，特别是欧洲天然气和全球煤炭价格上升至历史高位，我国能源安全面临的压力与日俱增。完善的能源资源储备体系能够发挥“稳定器”“压舱石”“定盘星”作用，是服务我国能源安全的重要内容。从国家安全角度出发，有利于应对风云变幻的国际局势，保障自身政治经济环境独立；从社会稳定角度出发，有利于应对各种战争、瘟疫和极端自然灾害等突发事件，缓解各种风险和挑战带来的冲击，维护社会稳定；从经济发展角度出发，有利于有效保障民生和经济社会发展对能源的需求，维护经济正常运转。（二）国家能源资源储备是调节能源市场价格的重要手段能源是经济正常运行的“血液”，是社会物价基础之一，能源价格变动会传导影响居民生活和经济体系各方面。在全球一体化进程中，我国能源消费总量不断提高，进口量占比显著提升，受国际能源市场影响较大，已深刻影响我国经济稳定。健全的能源资源储备体系是能源市场价格稳定的“调节器”。当国际市场上能源价格上升时，通过释放国内储备资源，增加国内能源供应量，引导市场价格走低；反之，当国际市场上能源国家能源资源储备体系建设信贷支持路径 王 伟 任轩弘摘要能源安全是国家安全的重要基础，国家能源资源储备体系是服务国家能源安全的重要内容。农发行大力支持国家能源资源储备体系建设既是有效执行国家政策的必然要求，也是实现业务高质量发展的重要机遇。本文通过分析“十四五”时期国家能源资源储备体系规划，进一步论述农发行支持国家能源资源储备体系建设的实践成效，探索支持国家能源资源储备体系建设的具体路径。关键词农发行 国家能源资源储备体系 信贷支持（作者单位：农发行粮棉油部）482023.9 农业发展与金融调查研究 Research价格走低时，通过收储减少国内供应引导市场价格稳定，保障民生的同时有效降低大宗商品期货波动形成的金融风险。数据显示，2022 年 1-11月，美国和欧元区 CPI 中能源总体价格同比分别上涨了 27%和 38%，其中天然气价格同比上涨 26.6%和56.5%，电力价格同比上涨 12.9%和 36.3%，造成美、欧地区通胀显著上升 7.1%和 10.1%。而我国在同样面对国际市场冲击和极端天气考验的情况下，能源价格总体稳定在合理区间，同期中国 CPI 中居民水电燃料价格仅上涨了约 3%，居民电价、气价总体保持稳定，同期我国 CPI 仅上涨1.6%，经济平稳运行，主要原因就是我国完整的能源资源储备体系所发挥的作用。（三）国家能源资源储备是发展清洁能源的重要保障目前我国正在加快构建现代化能源体系，2022年国家提出“双碳”目标，大力发展清洁能源，但根据我国能源发展现状，未来一段时间内煤炭、石油、天然气等能源资源仍将发挥不可替代的作用。以国家电力工业为例，2022年全国累计发电装机容量约 25.6 亿千瓦，同比增长 7.8%，其中火电装机容量 13.3 亿千瓦，占比 52%，同比增长2.7%；水电 4.1 亿千瓦，占比 16%，同比增长 5.8%；风电 3.7 亿千瓦，占比 14.5%，同比增长 11.2%；太阳能发电 3.9 亿千瓦，占比 15.2%，同比增长 28.1%。尽管我国可再生能源发电增速较快，但火力发电依然牢牢占据主体地位。在我国能源低碳转型过程中，保证煤炭、石油、天然气等传统能源资源的储备量仍然是构建现代化能源体系的底线要求，是加快能源结构转型的必备条件。二、“十四五”时期国家能源资源储备体系发展方向2022 年，国家发展改革委、国家能源局印发“十四五”现代能源体系规划（以下简称规划），提出要进一步完善国家能源资源产供储销体系，保障能源产业链供应链稳定和经济平稳发展，并对能源储备的品类、规模、结构、政策支持和动用调整机制等方面提出指导性意见，为我国国家能源资源储备体系“储什么”“谁来储”“怎么储”以及“怎么用”指明发展方向。（一）进一步完善储备任务目标，不断充实储备家底我国现有能源资源储备体系涵盖石油、煤炭、天然气等品种，根据国家石油储备中长期规划（2008-2020），形成相当于我国 100 天石油净进口量的石油储备规模；根据国家发改委关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见，形成供气企业、燃气企业和地方政府分别年销售或消费气量 10%、5%和 3 天的天然气储气能力；根据国家发改委对煤炭储备能力建设要求，形成 15%左右的煤炭能力储备（折合约 6 亿吨储备量）。规划 进一步明确了“十四五”时期主要能源品种储备的主要目标和总体指导。一是石油储备战略属性更加突出，要在加强原油、成品油等实物储备的同时，做好产能和安全技术储备，增强在极端条件下的石油保供能力。二是煤炭储备首先需要增加总体储备规模，其次要优化储备品种结构，增加优质动力煤和特殊稀缺煤种的储备，再次要强化跨区域供应保障能力，提升安全托底保障水平。三是进一步增加液态天然气的储备规模，提升天然气储备调节能力，不断推进地下储气库、液化天然气（LNG）接收站等设施建设。总体来看，“十四五”期间主要能源资源储备规模稳中有增，储备布局更加合理，发挥保障能源安全作用更加有效。（二）进一步形成多层次多元化储备机制我国能源资源储备体系坚持政府主导、社会共建、多元互补，形成中央储备与地方储备、实物储备与产能储备、政府储备与企业储备相结合的储备机制。其中中央政府储备主要用于防范化解系统性、全局性和跨区域的供应风险；地方政府储备主要用于保障民生，具有因地制宜、实用管用、快速响应、直达基层的特点；企业社会责任储备主要由骨干企业示范带动，生产、流通、消费各环节企业和用户共同建立；产能储备是重要接续力量，发挥梯度配置和协同配合作用，增强能源资源产业链供应链韧性。根据我国能源发展现状和现有能源储备机制，规划进一步细化了各主要能源品种储备结构和责任主体。一是煤炭储备在构建国家储备基础上以企业社会责任储备为主体、地方政府储备为补充、产品储备与产能储备有机结合。二是天然气储备由供气企业、城市燃气公司和地方政府分别完成相应储备，由能源主管部门指导推动各49农业发展与金融 2023.9调查研究 Research方落实储气责任。三是石油储备以政府储备、企业社会责任储备和生产经营库存相结合、互为补充。（三）进一步扩展储备资金来源能源资源储备相关设施建设的投资规模巨大，正常储备实物也要占用大量资金，这会大幅增加承储企业资金压力和国家财政支出。建设国家能源资源储备体系应扩展多渠道资金来源，增强储备运行可持续性。一是政府发挥主导作用。政府部门在保障重大能源项目用地、用海需求的基础上，完善专项财政资金支持、税费减免等方面政策措施，加强储备资金保障支持力度。二是银行等金融机构应积极提供信贷资金支持。以服务国家战略为职责的政策性金融机构具有长期、低成本资金优势，应成为金融支持国家能源资源储备体系建设的主力军。三是企业自主筹集资金。一方面承储企业可在不影响储备物资安全运行基础上，根据储备管理相关要求，依靠市场化轮换运作获得收益，反哺储备物资管理和维护成本；另一方面企业可利用各类金融工具，在储备安全风险可控的前提下，寻求产业基金等金融资本支持。（四）进一步完善储备动用机制国家能源资源储备体系应通过有效市场和有为政府相结合，形成包含预警、响应、决策处置、信息、保障等系统高效衔接的储备动用机制。一是进一步优化调用动用预案，明确各级各类储备动用权限、先后顺序、品种数量和回补途径，完善储备动用制度体系。二是进一步发展预警监测技术，建立市场供需及市场价格信息分析预警机制，准确、及时发布预警信息。三是建立健全储备管理信息系统，实现储备基地动态监测和调度管理“一张网”，确保在重点时段、关键节点能够及时有效发挥储备作用。四是建立储备信息报告制度，加强储备信息的统计、分析、报告、发布、舆情分析和舆论引导。三、服务国家能源资源储备体系的信贷支持路径2022 年 5 月，国务院出台稳住经济一揽子政策措施，要求政策性银行加大对能源资源储备支持力度。原银保监会明确要求农发行要保障粮食能源安全，重点支持战略物资储备收储等领域，也包括石油、煤炭等战略物资储备仓储设施建设。农发行及时配套调整了“省级其它品种储备贷款”和“仓储（物流）设施贷款”营销产品支持范围，出台了差异化支持政策，充分发挥政策性银行职能作用，全力服务国家能源资源储备任务落实。（一）全力支持中央政府能源资源储备任务目前我国已建立了较为完备的国家石油储备体系，正在着手建立国家煤炭储备体系，探索国家天然气储备建设路径。2016 年，根据国家发展和改革委、财政部等部委要求，农发行开始支持国家能源资源储备任务，制定了国家战略物资储备贷款管理办法，构建了一套行之有效的管理措施，形成了支持能源资源储备任务的特色优势。截至 2023 年 6 月，累计发放贷款 470 亿元，有力地支持了国家能源资源收储任务。对于中央政府煤炭、石油、天然气等能源储备增储任务，作为具有支持能源储备业务经验的国有政策性银行，农发行应充分发挥服务国家能源安全战略的政策性职能作用，全力进行支持。（二）积极支持省级政府能源资源储备任务2022年以来，根据各省“十四五”能源体系规划和应急保障要求，农发行逐步开展对省级政府能源资源储备的支持服务工作。截至2023年5月，发放贷款突破百亿元，在全国 13 个省份“多点开花”，共支持 23 户企业完成省级政府能源储备任务 1415.4万吨。一是支持储备品种齐全。截至2023 年 5 月，农发行已分别发放贷款 74.5 亿元、18.3 亿元、10 亿元，用于支持省级煤炭、成品油、天然气储备，基本涵盖了目前省级政府能源资源储备品种。二是支持优化储备布局。根据规划发展重点，农发行主动与政府沟通协调，制定支持省内能源储备的金融服务方案，积极布局东北和新疆等能源富集地区、江苏和山东等东部沿海用能大省、河北等能源调入重点地区以及“两湖一江”（湖北、湖南、江西）等能源供应保障地区，助力各省储备任务落实落地。三是支持地方重点企业完成储备任务。省级政府能源储备企业以省属大型能源集团公司和指定的物资储备企事业单位为主，企业资质参差不齐。农发行积极运用差异化信贷政策，提高对弱质储备企业的扶持，加大对优质企业的资源倾斜，做到能支持尽支持。（三）大力支持能源资源储备设施和物流体系建设能源资源储备仓储和物流设施项目是落实储备任务的基础。农发行以国家和省级能源储备基地项目为主，502023.9 农业发展与金融调查研究 Research依托大型国有企业，在中央预算内投资基础外积极提供政策性信贷资金和基金补充支持，重点支持各省能源供应保障基地和储备中心及配套储运、物流设施项目的建设，提高国家在能源主要生产地、消费地、铁路交通枢纽和中转港口的储备能力建设。如河北分行审批仓储（物流）设施贷款 9.9亿元，积极支持唐山港曹妃甸港区华能煤炭码头及煤炭储备设施项目建设，将有效提升唐山港服务国家“北煤南运”战略能力，进一步发挥能源枢纽和煤炭储备保供作用。（四）探索支持能源资源商业储备能源资源商业储备是我国能源资源储备体系的重要组成部分，广义的能源资源商业储备产生于能源生产、流通和用户各个环节，集中在大型能源生产和加工企业。农发行在积极支持政府储备的基础上，应积极沟通相关部委，做好信贷政策制定与信贷产品设计准备工作，在国家金融监管总局允许开展的业务范围内，积极研究针对能源供应链产业链商业储备的信贷支持政策。四、服务国家能源资源储备体系的相关建议目前正值全面建设社会主义现代化国家向第二个百年奋斗目标进军的新阶段，在实施我国能源资源安全战略、完善产供储销体系、增强能源资源产业链供应链稳定的要求下，农发行必须主动担当，履行职责使命。（一）高度重视，把握重要战略意义作为以国家信用为基础的国有政策性银行，执行国家政策是农发行安身立命的基石。紧紧围绕国家战略、主动融入国家战略、坚决服务国家战略是农发行的“基因”。农发行应进一步贯彻落实统筹发展与安全的新发展理念，深刻认识到能源储备对于国家安全的重要战略意义，抓住当下国家加快建设能源资源储备体系的重要契机，把服务国家能源资源储备体系和保障国家能源安全、确保产业链供应链稳定安全等国家重大战略结合起来，切实担负起支持建设“大国储备”的使命。（二）加强协调，积极争取政策支持服务国家能源资源储备体系是农发行新的职责使命，相关业务领域对农发行来说属于“新赛道”。一是应继续深化与相关部委沟通对接，汇报政策性金融支持国家能源资源储备体系成效进展，积极争取发展方向上的指导和具体政策支持，确保业务平稳有序推进。二是应充分发挥与各级政府的长期合作优势，积极向国家和地方发改委等政府部门建言献策，汇报支持能源资源储备的思路与方案，参与储备方案制定，提供“融智”“融资”服务，争取贷款主办银行资格。三是积极利用国家相关财政货币政策支持，加强政策协同作用，充分发挥政策性银行资金长期性、稳定性、安全性特点。（三）完善服务，制定差异化支持政策农发行应立足于解决承储企业多元化金融需求，进一步优化差异化信贷政策，支持完成能源资源储备任务，提高储备能力建设。一是扩展贷款产品支持层级和范围。目前市县一级政府也存在建立能源资源储备和相关配套设施的资金需求，农发行应认真研究分析，在风险可控的基础上择优支持。对用于完成储备任务的能源进出口业务，也应大力营销拓展，积极提供信用证、押汇等贸易融资产品进行支持。二是根据能源资源储备的特点实行特殊的金融服务政策。如实行比一般储备更优惠的贷款利率政策；在贷款准入、期限、额度和增信等方面提供差异化支持政策；对专项储备计划，建立“特殊通道”，简化办贷流程。三是做好投贷联动。充分发挥农发行各项基金优势，聚焦优质能源储备基地和物流项目，强化“以投促贷”“以贷引投”，满足企业多元化融资需求。（四）防控风险，提高贷后管理质效能源资源储备项目大多涉及政策限制多、建设周期长、自身收益有限、现金流不稳定，农发行应更加注意防控信贷风险。一是聚焦主业合法合规。对于违反产业和环保政策、违规审批建设的“两高”项目等国家法律法规和政策限制领域禁止支持。二是坚持择优支持原则。对于地方政府能源资源储备和相关储备设施及物流体系建设项目，要加强准入把关，科学合理评估借款人综合实力和项目情况，确保增信措施足额有效，防止“带病准入”。三是加强库存监管。能源类储备如成品油库存与传统粮食库存不同，轮换操作频率高，物理性质活跃，很难做到库存静态管理，需根据能源资源储备库存管理实际情况，制定务实监管办法，开展常态库存监管，做好库存核查。（责任编辑：许菡芬）51农业发展与金融 2023.9调查研究 Research