公共财政预算绩效管理实践与探索.pdf

政 策 区域治理 POLICY 5 公共财政预算绩效管理实践与探索 杨亚琴 山西省吕梁市财政预算审核中心 摘要：我国一直致力于“服务型政府”和“公共财政”的发展，在财政改革方面取得了可喜佳绩，但实践过程中依旧存在一些影响因素，导致公共财政预算绩效管理的实效性不强，不利于提升公共财政的效率。相关部门应根据区域发展的实际情况，针对公共财政预算绩效管理制度落实中的一些影响因素，提出切实可行的解决方案，以增强公共财政预算绩效管理制度的执行效果，为我国社会的可持续发展保驾护航。本文将从自身实践出发，对公共财政预算绩效管理制度提出一些看法及优化建议，旨在提升公共财政资金的使用效率，助力我国经济高质量、可持续发展。关键词：公共财政预算；绩效管理；实践与探索 中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)27-0005-03 作者简介：杨亚琴，生于 1978 年，女，汉族，山西吕梁人，本科，研究方向为财政预算。一、引言 近年来，我国市场经济体制改革逐步深化，已经基本形成符合社会主义市场经济要求的公共财政体制框架，比如国库集中收付、部门预算等，有效解决以往资金使用不规范、财政资金管理混乱的问题，对我国经济发展作出重要的贡献。绩效管理是中国各级政府部门新开展的一项制度探索。它主要是为了提高政府部门工作效益。公共财政预算绩效管理亦是一项新工作，虽然已经建立了一套相对完整的制度，但毕竟是一项新工作，尚有许多需要完善之处。公共财政预算绩效管理尚需进一步探索改善思路，提高相关工作的效益。本文基于自身实践对公共财政预算绩效管理制度进行探究分析1。二、公共财政预算绩效管理现状 在深化改革开放的背景下，财政改革始终受到党中央的高度重视，通过几十年来的改革实践，以预算管理执行为核心的预算改革成为我国政府财政改革的重点之一。2018 年 9 月中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见对“全面实施绩效管理”进行了细化和落实，进而推动中央、各地政府从工作部署、制度设计、落地实施等层面轰轰烈烈地开展预算绩效管理。我国一直致力于“服务型政府”和“公共财政”的发展，在预算管理体制方面进行了部门预算、政府合同、集中缴库、财政支出绩效评价等方面的改革。虽然取得一定的成效，但实践过程中依旧存在一些影响因素，比如预算编制和资金分配不注重绩效、资金使用效率低下等。尤其是后疫情时代，整体经济受到影响，土地财政难以为继，财政收入波动，对公共财政预算绩效管理提出更高要求。以2021 年中央财政预算情况为例，2021 年中央一般公共预算收入预算数为 89450 亿元，比上年执行数增长 8.1%，其中支出预算数为 35015 亿元，比2020 年执行数减少 57.2 亿元，下降 0.2%，体现了落实政府过紧日子要求。基于此，本文试图探讨新形势下公共财政预算绩效管理制度完善2。三、目前公共财政预算绩效管理面临的困境与选择（一）绩效管理对流程与效益的评估顾此失彼 现在实行的公共财政预算绩效管理制度表面上看面面俱到，实际上更多侧重强调财政预算资金使用的流程，而对效益难以有科学合理的评价。比如对资金使用管理流程操作方面考核很细，对绩效评价结果运用等方面却很少规划详细符合实际的路径，因而造成预算绩效管理重流程形式轻使用效益的现象。这实际是本末倒置，是形式主义在财政预算绩效考核管理中的典型反应。（二）绩效管理近期与长远指标之间存在矛盾 长远目标与短期目标难以协调。绩效管理近期指标一般非常具体，而长期指标缺乏细化，很多部门在编制绩效目标时，只是根据以往设置的标准设定绩效管理指标，缺乏结合部门职能、中长期规划、年度计划等进行细化设置，实际操作性差，这就导致绩效管理的功能性无法落实，从而导致绩效目标设置与 6 政 策 区域治理 POLICY 实际项目出现较大偏差。（三）绩效管理制度与审计规则存在一些矛盾 公共财产预算绩效管理制度与审计规则存在矛盾。在进行预算绩效管理工作时，预算编制的方案过于关注政策审批、落实情况，缺乏对预算绩效指标与审计规则的协调同步。同时，还缺乏基于公共财政预算绩效管理完善追责与监督体系，导致资金使用方面缺乏明确的使用权责。比如公共财政预算绩效管理，由于使用与支出比较灵活，而审核规则比较刚性。另外，缺乏对公共财政预算绩效管理工作的重视，未设置专门的监管队伍，这就会导致对公共财政资金的使用缺乏监督，这便可能导致财政资金支出不合理的情况。（四）公共财政预算绩效管理存在考核要求与实际落实脱节现象 目前预算绩效要求与实际运行中存在许多不一致的地方。比如，公共财政预算绩效方面存在专业能力不足、逐利驱动等问题，所设计的绩效评价缺乏稳定性、实效性，具有较强的形式主义，忽视了绩效评价应该是以评促改、以评促管，导致绩效评价工作并未有效促进公共财政预算绩效管理工作的改进，使得公共财政预算绩效管理制度落实不理想。公共财政预算绩效管理制度想要落到实处，就必须制订配套制度，解决其中存在的问题，避免考核要求与实际运行脱节问题，把财政预算绩效管理真正落到实处。四、从宏观角度探讨公共财政预算绩效管理制度的完善（一）完善财政预算绩效管理体系 首先，要完善财政预算绩效管理体系。在公共财政预算管理执行过程中，完善的制度体系尤为重要，将影响实际的管理效果。相关部门要根据自身实际制定行之有效的绩效目标和管理方案，明确各个项目的预算指标，并结合先进的管理理念和经验，及时解决相关问题，财政预算绩效管理工作有效开展。在公共财政预算管理执行过程中，主要责任主体由政府有关部门承担，对于大型建设项目，可以实行终身责任制。同时，对于审查过程中出现的违法违纪问题，要尽快移交有关纪检监察部门处理。其次，可以将预算管理成果纳入指标绩效考核体系，并采取相应的奖惩制度，对优秀的地区和部门给予表彰，对考核数据不佳的地区和部门进行处罚。再次，相关部门需要结合时代形势和自身改革现状，开展相关从业人员培训教育活动，持续推动本单位内部资金、人才等各类资源的合理配置3。（二）合理构建财政预算绩效指标 相关部门应基于自身实践经验与其他同行业优秀经验，构建财政预算支出绩效预算指标，以提升财政预算的合理性。首先，相关部门需要建立科学的财政预算绩效预算指标，并根据不同项目的特征制定针对性的评价指标。可以按照财政预算的功能科目分类，并以此构建指标库，如公共安全类、公共服务类等，同时也需要根据不同项目明确评价指标。其次，应该做好指标细化，将一级指标具体拆分为许多的二级、三级指标，相关指标要具有可操作性，并注意财务与非财务指标、前置指标与滞后指标之间的平衡。再次，应该结合财政预算支出的特点，设置可追踪的绩效评价指标，并适当提升个性指标的比重，不断调整更新指标体系，从而实现构建财政预算绩效指标的目的。另外，一些公共项目在期限方面有所不同，在构建财政预算绩效指标时应针对不同期限的项目分别制定针对性的预算指标4。（三）规范财政预算绩效管理运作流程 首先，应严格控制和批准预算。一旦预算通过法定程序批准，相关部门必须要规范和严格执行，让腐败失去生存空间。如果没有经过审批，不能随意增加预算。同时，也要将监督贯穿预算执行的全过程，提高预算透明度，加强预算执行的社会监督，确保财政预算绩效管理规范运作。其次，要加强绩效管理评价制度创新。比如公共财政资金绩效评价不能仅仅停留在读取财务数据上，而应利用信息系统进行分析，挖掘出有价值的数据信息。再次，要建立绩效评价体系，比如建立的绩效评价体系应与实际情况和目标发展规律相对应，确保不同的绩效管理人员运用相关绩效管理准则得出相同的结论；必须以操作原则为指导，要求相关指标清晰简洁，易于控制。另外，应当建立健全结果共享机制，实现绩效管理评价结果多方共享。要解决公共财政资金绩效管理评价中存在的共性问题，梳理出相应的共性问题清单，并根据绩效管理评价结果开展自查，使用评价结果来增加绩效管理评价的价值。此外，绩效管理结果可应用于财政资金绩效管理全过程，以提高财政资金配置、风险管理和防范能力。如果存在一些制度不完善的因素导致财政资金绩效管理出现问题，有关部门要重视相关制度的完善，使财政资金绩效评价的价值凸显出来。最后，相关部门也应建立良好的绩效管理评价 政 策 区域治理 POLICY 7 结果问责机制。绩效评价结果不应仅仅停留在纠正和发现问题，还应注意惩处相关责任人问责机制，并注重绩效评价结果的公示，让社会公众参与对绩效评价工作的监督，从而提高财政资源管理的透明度5。（四）加强全过程预算绩效管理体系建设 首先，加强事前监督。借鉴一些先进经验，根据一些指导原则和项目要求进行预算审查和各项绩效评估，如果评估情况需要第三方介入，应选择具有专业能力的机构。其次，加强绩效目标管理。要全面推行绩效目标管理，逐步将部门预算纳入政府统筹。编制年初预算时，各预算单位必须同时申报本部门支出总额和专项资金绩效目标，并加强绩效目标的考核。各级财政部门应将绩效目标作为编制预算的依据，达不到绩效目标的，不进入下一步预算编制和审查过程。相关部门也应该研究制定各种目标编制办法，明确目标编制规则，不断提高绩效目标编制水平和质量，并根据预算绩效目标进行分类管理，设定不同的绩效目标，以提高管理绩效目标的可操作性。再次，加强绩效运行过程的监控。应将执行监控的重点放到资金的使用情况以及支出进度上，严格审查各项支出是否合规合法。同时，也应监控资金支出、项目进度的完成情况和偏离绩效目标的程度，发现问题改正问题，确保绩效目标的实现。相关部门还应完善绩效监控中各个关键点的设计，在监控体系中融入重要时点与关键节点，结合项目进度与绩效情况进行资金拨款数量的安排。相关部门要对绩效评价现有的指标框架体系进行规范和梳理，按照定性和定量相结合的原则，制定该符合区域实际情况的共性指标，并从整体考虑，通过细化、量化指标内容，总结归纳操作性强的个性化绩效指标体系。同时，应推进多方力量参与绩效评价工作。以保障评价工作的真实性和公平性。比如积极引入、选择业务能力强的第三方评价机构，共同进行绩效评价，并规范第三方机构的选定标准、参与方式和成果认定，确保评价结果的权威性和公正性。最后，应该建强专业队伍，提升绩效管理评价人员素质。相关部门应为绩效管理评价人才营造适合个人成长的工作环境，注重发挥人才的主观能动性，把以人为本作为管理的主要思想。比如管理过程多吸纳人员的建议与想法，营造和谐、公平的文化氛围，保障人员能够在岗位工作中发挥出最大价值6。要建立公共财政资金预算绩效评价激励机制，树立以人为本的激励理念，坚持差异化原则，根据绩效管理评价人员的个性特点和实际需要进行设计，制定形式多样的激励手段和激励方式，使激励机制充分发挥作用，这有助于建强专业队伍，提升绩效管理评价人员工作主动性。比如在激励机制制定之前做好资料搜集，了解不同人员的不同激励需求，并结合不同人员的激励需求，制订不同的激励手段与激励内容，包括物质激励、精神激励等，使激励能够与人员需求相匹配，从而提升人员的工作动能。五、结论 公共财政预算绩效管理是一项新工作，有需要完善之处，相关部门应基于自身实践与当地具体情况，改革公共财政预算绩效管理制度中的不足，增强公共财政预算绩效管理制度活力与实效，确保为我国公共财政资金的合理利用提供思路。为此，本文基于自身实践对公共财政预算绩效管理制度的完善提出以下看法：应该将预算管理成果纳入指标绩效考核体系，并采取相应的奖惩制度，对优秀的地区和部门给予表彰，对考核不佳的地区和部门进行处罚；应该做好指标细化，将一级指标具体拆分为许多的二级、三级指标，相关指标要具有可操作性；建立的绩效管理评价体系应与实际情况和目标发展规律相对应，确保不同的管理评价绩效人员运用相关管理评价绩效准则得出相同的结论；要对绩效评价现有的指标框架体系进行规范和梳理，按照定性和定量相结合的原则，制定符合该区域实际情况的共性指标等。这些建议有助于增强公共财政预算绩效管理制度的实效；有助于提升公共财政资金的使用效率，从而为我国经济的可持续发展提供助力。参考文献 1 廖富超.财政绩效监督制度法制化研究D.贵州大学,2021.2 严海涛,夏礼锐.新公共管理视角下的预算绩效管理探讨J.行政事业资产与财务,2019(03):20-21.3 李金校.基于控制视角的公共财政预算绩效管理制度研究 D.中 国 财 政 科 学 研 究 院,2017.4 陈庸金.我国公共财政预算绩效管理研究J.时代金融,20 16(35):25+27.5 侯银娣.我国政府部门预算管理制度改革的研究D.吉林大学,2013.6 郭婧文.我国公共财政预算绩效管理改革与对策研究D.湖北大学,2013.