农村土地制度演变及其逻辑分析.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,农村土地制度演变及其逻辑分析,农业部农村经济研究中心,廖洪乐,2015,年,9,月,7,日,引 言：政策与法律的关系,制度分类：正式制度、非正式制度,正式制度：政策、法律、法规,党中央、国务院及各级政府部门文件（比如,1,号文件）；全国人大和省级人大出台的法律、法规等，比如,物权法,、,土地管理法,及其条例，,农村土地承包法,及其条例,政策与法律的关系：究竟谁大？,一、农村土地制度分类,农,村,土,地,制,度,农地制度,建设用地制度,集体土地征收（用）制度,农地承包制度,农地流转制度,宅基地制度,集体建设用地使用权流转制度,（非农用地制度）,土地产权登记,交易管理制度,集体土地所有权确权、登记、颁证,建设用地和宅基地使用权,确权、登记、颁证与交易,承包经营权确权、登记、颁证与交易,耕地与基本农田保护制度（略）,二、农地承包制度,(,一,),农地承包制度演变,1978,1983,年：包产到户与大包干；,3,5,年一调整,1984,年,1,号文件：,15,年不变；,“,大稳定、小调整,”,1993,年,11,月文件：,30,年不变；,“,增人不增地、减人不减地,”,1997,年中央文件规定：,30,年不变是指承包经营期限,*,2003,年发布,农村土地承包法,：,30,年；不收回承包地；不调整承包地,*,2007,年,物权法,将承包经营权归为用益物权,2008,年,决定,：长久不变,(,二,),农地承包为什么要长久不变？,制度变革会影响经济效率,美国经济学家诺思（,1968,年，,1960,1850,）：制度创新可提高效率,林毅夫（,1992,年,1970-1987,）：农地制度改革对农业产出增长贡献率为,48.6%,杜润生（,1981,）：包产到户激发了农民生产积极性,张培刚（,1991,）：自耕自田的家庭农场能提高农民生产积极性,中共中央,决定,（,1998,年）：家庭承包经营能调动农民积极性,廖洪乐（,2008,）：农业生产包括生产和劳动两个积极性，农地承包作用在于提高劳动积极性；农地承包对农业生产效率贡献率为,21.5%.,喷洒数量,(,三,),农地制度对农业生产效率影响的微观机理分析,施用质量,可种茬数,劳动能力,施用数量,劳动积极性,数量,质量,农业生产效率由部分组成：,技术效率,生产要素效率,劳动效率,Y,=(,t,+l,),KL,b,不同发展阶段，三部分效率对,农业生产效率的贡献不同,耕作技术,肥料,优良品种,使用数量,农业基础设施,使用质量,喷洒质量,耕地面积,复种指数,单产,物质资本,技术条件,农药,农业机械,气候条件,播种面积,劳动,实种茬数,总,产,量,(,四,),农地制度对农业生产效率影响的实证分析（农地承包是否潜力已尽？）,粮食单产：公斤公倾,Y,=,1144+73*N (T=35.7,N=1,2,19,),年份,实行承包经营核算单位比重,实际单产,根据方程推算,预测单产,超常规增量,贡献率,1979,1.1,2784,2604,180,6.9,1980,14.4,2735,2677,58,2.2,1981,45,2826,2750,76,2.8,1982,89.7,3123,2823,300,10.6,1983,97.8,3397,2896,501,17.3,1984,99.1,3608,2969,639,21.5,1979,1984,年劳动效率对农业生产效率的贡献,1,、封建高额地租导致旧中国农业生产效率低下 （减租减息政策）,2,、土地改革与互助合作提高了农业生产效率 （打土豪、分田地政策）,3,、农地统一经营降低了农业生产效率（损害劳动积极性）,4,、农地承包经营提高了农业生产效率（,21.5,%,，,提高劳动积极性）,5,、只要需要劳动，农地承包制度就有效。,(,既不夸大，也不贬低）,(,五,)“,长久不变”实质是什么？,“长久不变”实质是要“永久不变”,30,年、,40,年、,50,年和,70,年都不是,“,长久不变,”,；,99,年和,100,年也不是,“,长久不变,”,；,101,年后再变一次也没必要。,（六）“永久不变”利弊分析,利,：,（,1,）,有利于保护农民财产权益，促进农村人口流入城镇；（,2,）有利于保护耕地和基本农田；（,3,）有利于促进农地流转和适度规模经营；（,4,）有利于降低社会交易与管理成本；（,5,）有利于提高我国国际地位和国际影响力。,弊,：（,1,）,担心人地矛盾恶化，重现旧中国土地占有严重不平等问题；（,2,）担心农民就业和基本生活保障出问题。,（七）农地三权分离：所有权、承包权与经营权,二、农地流转制度,(,一,),基本原则,坚持土地承包关系稳定不变（稳定与流转的关系）,坚持因地制宜,坚持依法、自愿、有偿原则,坚持三个不得,不得改变集体土地所有权性质，不得改变农业土地用途，不得损害农民利益,坚持政府管理、引导与服务相结合,(,二,),农地流转类型,五种传统流转类型：互换、转让、转包、出租、入股,未来新增类型：继承、抵押,以招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权抵押,以家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押试点；问题承包经营权不稳定、登记不完备、抵押价值认定难等,（三）农地流转的过去,（四）农地流转的未来,传,统,农,户,：,瘦,死,的,骆,驼,比,马,大,缓慢,发展,(,初期,),70%,1950-1995,1996-2035,2036,年以后,2020,年传统农户数量,与耕地比重预测,A,：,14.5*(1-0.6)=5.8,亿农民,=1.45,亿户,=11.6,亿亩,(64%),B,：,14.5*(1-0.55)=6.5,亿农民,=1.6,亿户,=13,亿亩,(72%),新型农业经营主体：呈现增长趋势,家,庭,农,场,专,业,大,户,合,作,社,龙,头,企,业,公,司,农,场,传统与现代并存,依据,1,依据,2,现有土地承包关系长久不变,2020,年耕地比重,64:36,或,72:28,直接,经营,土地,带动,农户,耕地,18,亿亩红线,依据,3,到,2020,年，新型农业经营主体与传统农户经营耕地比重：,3,：,7,或,4,：,6,(,五,),农地流转新特点,流转规模越来越大,转出耕地农户比重不断上升、转出耕地面积不断增长,参与流转的主体出现多样化,以前是传统农户为主,现在企业（公司）、合作社、家庭农场等新型经营主体与传统农户并存,流转主体跨地区,整村整组农地流转现象增多,流转期限一般在,5,年以上,农地流转非粮化、非农化现象突出,（六）地方政府推动农地流转的做法,出台文件；纳入年度考核；建立奖惩机制；建立县、乡、村三级流转服务组织,（七）农地承包与流转的关系,农地承包、土地调整与土地流转,三、宅基地制度,（一）宅其地制度主要内容,1,、本集体经济组织成员一户一宅,2,、不能超过规定面积,3,、农户无偿、无限期使用，但不得流转和买卖,4,、房地分离，房屋消失后宅基地自动转为集体所有。宅基地所有权归集体、房屋所有权归农户。,5,、非本集体经济组织成员不得到流转或买卖宅基地,（二）,20,世纪,90,年代初期宅基地有偿使用试点失败原因分析？,1,、农民收入低，负担重,2,、有偿使用费多数被乡村占有和使用。土地所有权主体村民小组无权支配。,3,、配套改革跟不上。有偿使用后可否流转、买卖？,（三）宅基地地下市场,私自买卖与流转现象存在,四、集体建设用地制度,（一）集体建设用地制度主要内容,法律规定：本集体经济组织可以使用自有土地进行公共、公益事业建设，但不得流转和买卖,政策规定：,在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。,（二）集体建设用地使用权流转试点,1993,年底，原国家土地管理局在无锡召开”集体建设用地进入市场问题“研讨会,1994,年：黄小虎提出”圈内征为国有、圈外进入市场“,1996,年（苏州）和,1997,年（湖州）经国家土地局批准试点；,2003,年停止,2005,年，广东省政府决定在全省范围内放开集体建设用地市场，出台条例,（三）集体建设用地地下市场,小产权房,五、集体土地征收制度,现行土地征收制度严重损害集体和农民利益,与农民从土地上取得的收入比,2005,年：每公顷耕地纯收入,7842,元，,70,年为,54.89,万元,2005,年：最高补偿南方每公顷,36.9,万元,;,北方每公顷,31.2,万元,2005,年：,1.51.8,倍,与政府取得的土地收益比,浙江单宗地：耕地,49,：,1,、建设用地,98,：,1,、未利用土地,196,：,1,重庆单宗地：,18.8,：,1,重庆综合看：各占,50%,，,6.9,：,1,1995,年：,2.5:1,2005,年：,4.8:1,或,9.7:1,公共利益界定不明确，土地征收权被滥用,何谓公共利益,不同年代，公共利益不同,现行法律条款也打架,土地征收实质应当是强制而非低价,（一）现行土地征收制度存在两大根本问题,（二）征地制度改革,1,、历年中央文件要求,2004,年：严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征收权和征收范围,2005,年：加快推进农村土地征收、征用制度改革,2006,年：加快征地制度改革步伐，完善征地补偿机制，健全被征地农民社会保障,2007,年：加快征地制度改革,2008,年：继续推进征地制度改革试点，提高补偿标准,2008,年（决定）：改革征地制度，,逐步,建立城乡统一的建设用地市场,2010,年：按严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控原则规范试点；加快修改土地管理法,2012,年：加快修改土地管理法,2013,年：加快修订土地管理法；尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例；提高农民土地增值收益分配比例,2013,年（决定）：缩小征地范围,2014,年：加快推进征地制度改革,2,、征地制度改革工作进展,2004,年,关于深化改革严格土地管理的决定,：征地补偿办法；统一标准；超,30,倍，社保,2005,年制订统一年产值标准和区片综合价,2010,年启动新一轮征地制度改革试点,（老试点,2001,福州、厦门、顺德、佛山、苏州、南京、温州 等,9,市；,2002,年北京、沈阳、南宁等,10,市,),，非公益性用地包括旅游娱乐、商业服务、工业仓储等；土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外；天津、重庆、沈阳、武汉、长 沙、成都进行缩小征地范围的试点；唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁补偿安置及房屋拆迁补偿试点。这个试点来得有点晚。,土地管理法,修法进程缓慢,农民集体土地征收补偿条例,也未适时出台,统一年产值标准和区片综合地价基本完成,（三）征地制度改革为何进展缓慢,1,、地方财政对土地出让收入性强，市（县）长们改革意愿不台盟,2,、学术界存在”大改“与”小改“之争,3,、征地制度的本质究竟是什么？,4,、征地制度改革是项系统工作，需要财政、税收和土地征收改革同步,（四）征地制度改革与集体建设用地使用权流转关系,六、土地产权登记交易管理制度,（一）物权与用益物权登记制度,（二）集体土地所有权确权登记颁证进展及问题,规定：,2012,年底基本完成所有权确权登记颁证，所有权落实到真正的所有权主体,进展：官方（,95%,），调查县（,73%,）、村（,54%,）；发给谁：,38%,村、,62%,组,问题：,（三）集体建设用地（含农民宅基地）使用权确权登记颁证进展及问题,规定：加快推进集体建设用地确权,进展：调查县（,18%,）、村（,19%,）,问题：,（四）土地承包经营权确权登记颁证进展及问题,规定：,2018,年底基本完成；解决四至不清、面积不准,进展：正在试点,问题：确实权还是确虚权？面积如何确定？,七、农村土地制度改革的相关建议,（一）两大基本原则,*社会主义市场经济原则：产权清晰、交易平等,*城乡一体化原则,（二）处理好三大关系,1,、改革与突破现行法律、法规的关系。摸着石头过河与顶层设计的关系,2,、政策与法律的关系,3,、政府与市场的关系,（三）具体建议,1,、农地承包“永久不变”,2,、农地应当自由流转、继承与抵押,3,、农村宅基地有偿使用与流转,4,、缩小征地范围、清晰界定公共利益,5,、在国家、集体和农民个人间合理分配土地增值收益,6,、建立基本农田保护基金，实行基本农田有偿保护,7,、清理“村规民约”,