对强化基层水资源管理的思考和建议.pdf

深度分析 王亦宁 房凯 对强化基层水资源管理的思考和建议 水利发展研究 ():():对强化基层水资源管理的思考和建议王亦宁 房 凯(水利部发展研究中心 北京 宿迁市节约用水管理服务中心 江苏 宿迁)摘要:文章分析了当前基层水资源管理在职能落实、专业化水平、管理基础条件等方面存在的问题 针对水资源管理体系“上大下小”的局面 从合理调整县级水资源管理职能定位方面 提出强化基层水资源管理的总体思路 最后 提出强化县级水资源管理机构建设、进一步深化对乡镇水资源管理的指导、切实加强基层水资源管理能力建设等建议关键词:基层水资源管理 水资源管理职能 水利社会管理:/开放科学(资源服务)标识码():中图分类号:文献标识码:文章编号:()():收稿日期:基金项目:水利部水利政策研究和制度建设项目()作者简介:王亦宁()男 正高级工程师 副处长长期以来 我国基层水资源管理力量较为薄弱 存在管理职能落实不到位、管理人员不足、管理水平跟不上等问题 近年来国家高度重视基层水资源管理问题 陆续出台一系列政策文件 各地政府部门认真执行 在一定程度上改善了基层水资源管理粗放的问题 但并没有从根本上消除所面临的一些困境 在迈入社会主义现代化建设新征程的背景下 推动新阶段水利高质量发展 落实水资源刚水利发展研究第 卷 年第 期 性约束制度 建立健全节水制度政策 基层水资源管理任务更加繁重 责任更加重大 必须顺应形势变化 考虑现实情况 破除机制障碍 调整工作思路 不断优化基层水资源管理体系 本文就这一问题提出几点思考和建议基层水资源管理存在的主要问题基层水资源管理主要指县级及县级以下的水资源管理工作 包括县级及乡级 近年来基层水资源管理机构建设逐步得到加强 全国县级及县级以上的水行政单位都设有水资源专职管理部门或明确了承担水资源管理职责的部门 乡镇水管机构作为县级水行政主管部门延伸或乡镇政府组成部门 主要承担农业灌溉设施建设和运行服务、防汛抗旱等方面事务 基层水资源管理直接面向广大取用水户是水资源管理任务的落实者、宣传者 但客观来看 基层水资源管理水平参差不齐 少数发达地区管理水平尚可 多数地区的基层水资源管理在履职上存在一些问题 管理效果仍有待提升 基层水资源管理职能落实不到位水资源管理是水利系统中最具社会管理性质的一项工作 但由于长期重城市、轻农村以及重建轻管的思想 县级及县级以下的水资源社会管理和公共服务比较滞后 水资源管理的一些基本制度贯彻落实不完全到位 取水许可制度虽然得到实施 但后续监管没有很好执行 乡镇基层水资源管理尤其薄弱 乡镇水管站主要负责供水配水、防汛抗旱等业务 水资源管理基本为空白 基层水资源管理人员严重不足 难以满足专业化要求水资源管理的要求越来越高 水资源管理任务愈加繁重 要求对水资源实施全面规范化管理 实现从粗放管理到精细管理 但客观地说 当前基层水资源管理人员普遍不足 地市级水资源管理人员一般 人 县级水资源管理人员的配置则普遍是 人 有的地区在机构改革中取消了县区级水行政主管部门 则基本没有专职水资源管理人员 基层水资源管理队伍建设滞后 县级水资源管理人员当中 专业技术人才较为匮乏 面对水资源管理工作涉及面广、专业性强的基本情况 专业素质和管理能力难以跟上 基层开展工作难度大 工作质量和效率受到影响 水资源管理投入不足 日常管理经费缺乏从经费保障情况看 一般在编的县级水行政部门或全额事业单位的水资源管理人员工资支出列入同级财政预算 但通常仅能保障 人 多数人员支出和办公经费需要自筹 主要依靠水资源费对于自收自支单位 不仅人员和办公经费依赖于水资源费 正常的水资源管理经费(宣传、技术研究推广、监测)等全要依靠水资源费 水资源管理经费仅能保障基本办公 一些需要购买技术服务的专业技术工作反而难以开展 东部发达地区保障程度较好 中西部县级水资源管理经费保障程度低 甚至个别县财政没有列支水资源管理经费 水资源管理硬件基础薄弱 精细化管理水平有待提高水资源管理基础设施薄弱 监控手段不完善农业用水计量设施安装普遍不到位 重点用水户的取用水在线监测覆盖面窄 水功能区监测未全面覆盖 由于管理基础薄弱 造成很多基础数据不准确 基层对于本地区水资源基础信息的掌握不到位 基础资料更新不及时 给精细化管理带来困难 难以实现更好地为用水户提供服务、加强管理的目标 因设施、设备不足等因素 指标量化难度大 给最严格水资源管理制度考核工作带来障碍对强化基层水资源管理的思考“上面千条线 下面一根针”水资源管理成效的提高 要以基层水资源管理能力和水平的提升为支撑 如果基层水资源管理体系无法健全 一些设置初衷良好的水资源管理制度将难以落实 年机构改革后 国家层面的水资源管理职能进行了细分 专业化管理的趋势得到了巩固 实现了更细化的水资源管理部门设置(水资源节约、管理、配置)一些省份也做到了这一点 但在市级、县级普遍维持了原状 同时 国家层面和省级层面的水资源管理技术支撑机构比较健全 市级虽相对较弱但也具备一定的技术能力 到了县级则几乎没有任何技术支撑力量 由此 水资源管理体系“上大下小”的局面更趋于严重 如何对基层水资源管理职能进行更加科学合理的定位 如何有效整合各方力量形成合力共同加强水资源管理 对于推动新时期水利高质量发展具有重要意义本文认为 要对县级水资源管理职能进行合理深度分析 定位 在工作思路上做适当调整 推动基层水资源管理上台阶、见实效 具体来说 造成当前水资源管理困境的重要原因是水资源管理部门的职能存在“泛化”现象 从本质上讲 水利工作的核心是开发、利用、配置、节约、保护好水资源 因此 广义的水资源管理 应当是水行政部门共同的责任水资源管理的要求应当体现在水利各部门的具体工作中 狭义的水资源管理 则是涉及取水许可、水资源费征收、节约用水管理等具有社会管理性质的具体工作 长期以来 基层水行政机构所内设的水资源管理部门 承担职责的外延过大 从调查统计、规划、配置、社会管理、公共服务、考核监督 无所不包 以至于水资源管理部门成为基层水行政机构中任务最繁重的一个部门 从最严格水资源管理考核的工作强度即可见一斑 但一些任务是疲于应付基层水资源管理需要深刻思考怎样更好地实现社会管理 怎样提供高标准的公共服务 建议对县级水资源管理的定位 根据实际情况 做实事求是的安排 不能一味要求上下对应 有大量职能 县级水资源管理部门无力承担 即使承担了 也难以完成好 调整思路如下第一 县级水资源管理 应当切切实实把推进取水许可、节水管理、用水户管理等作为主要职责定位 真正与“管理和服务对象”接触起来 一方面加强监管 另一方面也加强服务 把水资源所涉及的社会管理和公共服务职能作为主业第二 建议涉及水资源调查、评价、规划、红线划定的宏观调节和管理职能 不再安排给县级水资源部门 可考虑在省级统一安排下 以地市级为单元开展 县级水资源部门予以配合第三 考核监督职能 将县级作为最末一级的接受最严格考核的单位 考核监督要以扎扎实实的实际监测数据作为依据 把基层水资源管理部门从报材料、报数据的工作中解放出来 没有监测依据的考核指标 建议停止使用第四 监测职能 分为两类:一是与水文结合的水资源监测 主要由省级水文部门(及其向地市级延伸的分支机构)承担 二是对微观用水户的监测 结合供水和节水管理职能 由县级水行政部门承担 监测要以健全的水资源监控体系为基础 实现分级、分规模、分类型管理 并逐渐实现统一的联网和数据共享几点建议 强化县级水资源管理机构建设县级水资源管理机构是基层水资源管理的中坚力量 但从运行实际看 它的职能比较弱化 地位比较尴尬 一方面 它切实地承担着一级行政管理职责 而且是针对点多面广量大的农村水资源管理 任务极其繁重 但另一方面 县级水资源管理机构的建设仍很不健全 难以满足要求县级水利局应当树立“广义水资源管理”的意识 即一切水利工作都应当围绕合理开发、利用、节约、保护水资源开展 各部门在向供水对象提供服务的过程中 水资源管理的要求都要内置其中要把水资源管理的目标纳入水利各部门的工作目标 如有可能 建议县级水利(水务)局可加挂一块水资源局的牌子在此基础上 把原有的水资源部门(水资源科)界定为主要承担取水许可、监测监督、计划用水管理等用水微观管理职责的部门 体现行业管理要求 当前一些地方的水资源管理机构(如水资办、水资源服务中心等)定位成自收自支单位 等同于一般的经营服务性单位 这是不合适的 随着未来水资源费“费改税”的推进 水资源管理机构的经费渠道将发生变化 应当对县级水资源专业管理机构进行改革 将其定位成承担行政管理职责的公益性单位 实行财政全供 收、支脱钩 进一步深化对乡镇水资源管理的指导 以解决实际需求为目标确定发展方向当前水资源管理机构设到县一级 从实际运行看也能满足需求 但是离全面落实最严格水资源管理制度还有差距 现在是深化水资源管理改革的一个关键阶段 借此契机应认真研究是否有必要将水资源管理机构拓展到乡镇级 并着手解决乡镇水资源管理的问题 这对后续水资源长效管理意义重大首先应弄清楚乡镇级水资源管理要管什么 基层水资源管理的核心在农村 特别是农业用水 占我国总用水量的 如果这部分用水采用粗放式管理或疏于管理 整个国家的水资源高效利用和管理很难落到实处 乡镇一级水资源管理的本质其实是对于农村用水的管理 很多乡镇水管站承担农业用水管理工作 实质上就是一种水资源配置工水利发展研究第 卷 年第 期 作 此外 近年来随着农村饮水工作的大力推进乡镇水管站在提供供水服务、保护水源等方面也着手开展了一些工作 乡镇水资源管理应当以这些工作为起步和抓手 逐步健全起来客观地看 目前水资源管理的确需要乡镇的大力参与 但是在简政放权、精简机构的大背景下乡镇成立专门的水资源管理机构有很大难度 应当对乡镇水资源管理机构建设涉及的一系列问题进行深入研究 包括:当前管理存在的困难是不是由于机构延伸不够造成的?如果不往乡镇延伸 是不是会影响到下一步最严格水资源管理制度的落实?点多面广的农村水资源管理单纯依靠政府管理是否能奏效?现阶段还不能强行要求乡镇成立水资源管理机构 在现有的水管站基础上赋予水资源管理职责是更现实的办法 但也应当鼓励地方自主尝试 根据自身情况进行合理探索 逐步健全相关标准 引导乡镇基层水管单位开展水资源管理的规范化建设 同时 还应当认识到 基层水资源管理的问题固然需要从健全机构着手 但不限于此 应更多关注和回归其社会管理和公共服务的本质 发挥社会组织的作用 切实加强基层水资源管理能力建设 提升专业管理水平切实加强对基层水资源管理人才队伍建设的指导和推进力度 一是进一步深化基层水管体制改革 严格落实以岗定责、定编定岗、凡进必考、竞争上岗等措施 选拔有真才实学的专业技术人员充实基层水资源管理队伍 优化基层水资源管理人员结构 加大对优秀专业人才的引进 吸纳更多的高素质人才进入基层水资源管理队伍 二是力争建立稳定的水资源日常管理专项财政经费渠道 探索政府购买水资源管理公共服务的领域和有效方式 快速地把水资源监测监控、信息和技术支撑体系建立起来 推进完善水资源各项基础管理设施 实现基层水资源管理人员专业化、办公自动化、装备现代化、服务规范化、运行长效化 三是加强培训 我国的基层水资源管理人员在多年工作中积累了丰富的经验 对本地情况熟悉 具备比较强的实际管理能力 但是在对于相关法律的运用和一些专业性知识方面还比较薄弱 应按照“循序渐进、标本兼治”的原则 有针对性地开展技术业务培训 提高基层水资源管理人员的管理能力 可以根据工作实际需要 经常性派专业组到各乡镇进行常规技术指导 每年开办几期专业技术培训班 形成一项长期制度参考文献:水利部发展研究中心 水利行业监管与社会监督协同创新研究报告 北京:水利部发展研究中心 刘卓 谢晨 戴向前 关于加强基层水资源管理能力建设的思考 中国水利():赵顺乾 基层水资源管理工作的对策探究 农业科技与信息():(责任编辑韩丽宇)