鄂托克前旗农村土地征用过程中出现的问题及对策.doc

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毕业论文

论文题目：鄂托克前旗农村土地征用过程中出现的问题及对策

姓 名：陈慧
学 号：20111101545
专 业：公共事业管理
班 级：2011级公共事业管理一班
院 系：教育科学学院
指导教师：杜浩波
二〇一五年四月

目录
摘要……………………………………………………………………………………1
关键词…………………………………………………………………………………1
一、 农村土地征用过程中出现的问题………………………………………………1
（一） 政府方面存在的主要问题……………………………………………………2
1、政府征地程序不规范，规划不合理………………………………………………2
2、农村土地征用补偿不合理，缺乏统一标准………………………………………2
3、工作人员滥用征地权，从中谋取私利……………………………………………3
（二） 失地农民方面的主要问题……………………………………………………3
1、个别农民为了私利破坏草原，无理阻挠征用土地………………………………3
2、农民的再就业能力差………………………………………………………………3
3、土地被征用后农民养尊处优，土地补偿款使用不善……………………………4
二、农村土地征用过程中出现问题的原因…………………………………………4
（一）政府方面的原因………………………………………………………………4
1、政府关于农村土地征用的相关政策法律法规不健全 …………………………4
2、宣传不到位，信息传播不透明……………………………………………………4
3、政府对土地征用的执法和监督力度不够 ………………………………………5
4、土地征用补偿形式单一 …………………………………………………………5
（二）农民方面的原因………………………………………………………………5
1、农民缺乏相关的法律法规知识……………………………………………………5
2、农民缺乏市场需要的知识和劳动技能……………………………………………5
3、思想观念陈旧，缺乏合理的消费观………………………………………………5
三、解决农村土地征用过程中出现问题的对策……………………………………6（一）规范土地征用程序，加强信息公开透明……………………………………6
（二）明确补偿标准，规范政府对土地的管理……………………………………6
（三）加强对政府征用土地的监督…………………………………………………7
（四）建立和完善失地农民的社会保障机制………………………………………7
（五）采取多种行之有效的安置方式………………………………………………7
（六）转变农民消费观念，帮助农民合理理财……………………………………8
致谢…………………………………………………………………………………8注释……………………………………………………………………………………8
参考文献 ……………………………………………………………………………9
英文文章摘要………………………………………………………………………9英文关键词……………………………………………………………………………9
全文共 9页 8956字

鄂托克前旗农村土地征用过程中出现的问题及对策

陈慧 20111101545 公共事业管理
指导教师 杜浩波
摘要 随着鄂托克前旗城镇规模的不断扩大，城乡一体化的逐步实现，城镇化和工业化的步伐日益加快，农村土地被大量的征用，许多农民失去土地，在这一过程中政府和农民之间的矛盾激化。所以本文就鄂托克前旗地区农村土地征用过程中政府和农民各自存在的问题及出现这些问题的原因进行探析，并且针对这些问题提出一些可行的解决对策。
关键词 农村土地征用 失地农民 存在问题 解决对策

土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限标准，并依法给予农民集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行政行为。国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财务、土地等[1]。商业征用是指出于商业性目的，通过申请得到国家批准，行使征用权将土地收为国有，然后交给申请人使用，由使用者补偿被征地人的一种行为。
从2001年鄂尔多斯撤盟改市以来，鄂尔多斯地区凭借其丰富的煤炭、天然气等资源，大力发展工业，着力打造国家级能源化工基地，经济得到了飞速发展。鄂尔多斯市的各个旗县利用煤炭资源，相继走上了一条以资源性产业为支撑的工业发展之路，当然鄂托克前旗地区也不例外。在内蒙古与宁夏交界处的鄂托克前旗上海庙镇一个分布面积4000多平方公里、储量142亿吨、预计远景储量500亿吨以上的大型整装煤田就探明埋藏在这块土地下。由此，上海庙能源化工基地应运而生，一系列规划相继出台，《上海庙能源化工基地开发总体规划》于2011年1月获国家发改委批复，其远景规划预计到2020年形成煤化工产能600万吨，火电装机容700万千瓦以上，煤炭生产能力6000万吨的产业发展格局。
随着工业的发展，铁路公路等交通枢纽也在不断完善，加上移民搬迁，厂房建造住房建造等设施完备需要大量的土地。于是大量的土地被征用，使农民失去了土地，失去了生活的根基。一系列的问题也暴露出来了，下面就这些问题做一个深入的探讨。
一、 农村土地征用过程中出现的问题
鄂托克前旗在农村土地征用的过程中出现的种种问题，不仅仅是政府存在问题，农民自身也存在着很多的问题，久而久之政府和农民的矛盾日渐突出。
（一）政府方面存在的主要问题
1、政府征地程序不规范，规划不合理
目前我国的土地是农民有经营权，而其所有权归集体所有。所以集体和农民都是被征用土地的权利人,他们有权了解、参与和协商征地工作。政府作为中间人和利益协调方,在征用土地时要制定具体的征用程序,要明确各方的权利和义务。而鄂托克前旗目前的做法是,土地征用是政府行为。在征用土地前没有召开村民代表大会和补偿听证会听取农民的建议，土地征用协议内容简单模糊，土地征用条款只规定总额，而未明确标明土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费、地上附着物各个项目的具体数额，补偿金额由政府一方敲定，集体和农民一方作为所有者完全处于被动地位。从土地征用的认定, 到补偿费的确定和劳动力的安置等, 都是政府和用地单位说了算。从2004年开始，鄂托克前旗开始在上海庙镇征用土地，但当地农牧民表示，一直以来政府没有发布过征地公告、没有出示过审批文件、没有对涉及农民切身利益的具体征地情况作过公示[2],政府发的公告只有通知农牧民去指定单位办理土地征用手续,在土地征用中鄂托克前旗上海庙镇政府并没有严格按照土地征收的程序告知农民、与农民协商补偿款等。
另一方面就是政府在土地征用中的规划不合理，一味的征收土地造成土地征而不用，土地荒废，从2004年征地开始2014年，上海庙镇政府一共从农牧民手中永久收回土地18万余亩，涉及260余户农牧民，已经有四万余亩草牧场和水浇地已经沦为煤矿塌陷区，还有很多土地没有开发处于荒置中。大量建造楼房、厂房还有各种商场甚至花1.5亿在上海庙镇政府所在地建设一个至今游人寥寥的占地面积达1845亩的主题公园。在这样一个人口两万多的地方建造这么多住房以及大面积的公园最后就出现了住房过多、商场无用、公园无人、土地被荒废的景象而这些都是政府对土地规划利用不合理造成的。
2、农村土地征用补偿不合理，缺乏统一标准
在土地征用过程中，农民最关注的就是土地补偿的问题，这涉及到他们以后的生活问题，而很多地区在土地补偿这一块存在很多的问题。鄂托克前旗政府在上海庙征用土地时统一按荒地100元/亩，水浇地500元/亩来征收，没有具体说明土地补偿、地上附着物和青苗补贴、安置补助费具体是多少。依据《内蒙古自治区草原管理条例》第二十五条规定，“国家和自治区为了公共利益的需要，依照法律征收或者征用草原的，应当支付草原补偿费、安置补助费和附着物补偿费”。“草原补偿费按照该草原被征收或者征用前5年平均饲养牲畜价值和年产经济植物价值之和的10倍支付；安置补助费按照每亩被征收或者征用草原前5年平均饲养牲畜价值和年产经济植物价值之和的10倍~15倍支付；附着物补偿费按照实际损失合理支付。”根据《征地统一年产值标准和片区综合地价表》中，鄂托克前旗区域统一年产值标准核算，上海庙镇给予失地农牧民的土地补偿远远低于正常核算出来标准的数倍[3]。另一方面政府对农村土地管理缺乏统一标准，没有统一的征地方案、补偿标准不同，有的地区土地征用补偿款高而有的地区土地征用的补偿款低,比如在旗政府所在地敖勒召其镇，在征地中农牧民得到的却是草牧场3600元／亩、水浇地12500元／亩的补偿，在同一个旗县不同的镇核算补偿标准不一样，农民所获得的补偿差距大。
3、工作人员滥用征地权，从中谋取私利
由于在土地征用中，政府打着“公共利益”的幌子强制性的征用农民的土地，以较低的补偿收回土地，再以高价出让，增值了十几倍，利益分配的失衡引起了农民很大的不满情绪。有些官员从中收受贿赂，剥夺农民的利益，假公济私。有的村干部为自己谋私利，补偿款分配不公，与自己关系好的和一些亲戚分到的多，而一些该分到补偿款的却没分到，加剧了干群矛盾，例如某村委会于2008年9月跟其中一户村民签订的《草牧场使用权回收合同》中，新开水浇地同样被列入了征地补偿的范畴，只是补偿标准为200元／亩，而非镇政府有关人员所指新开垦水浇地不予补偿的说法，但是这多出来的补偿款并没有到农民的手里，而是被借着不予补偿的名义被村委会“克扣”了，村干部从中谋取了不少私利。
（二）失地农民方面的主要问题
1、个别农民为了私利破坏草原，无理阻挠征用土地
由于少数被征地农民法律意识比较薄弱，政府还没有发布征用土地的公告前农民们为了在征地中获取最大的经济利益和补偿，在没有申请的情况下随意开垦土地，变牧场为耕地，加剧了土地沙漠化，生态环境堪忧。今年年初鄂托克前旗林业局严抓开垦土地者，对他们加大了惩罚力度，凡是开垦土地者要拘留15天而且要按亩罚款30元/亩，鄂托克前旗旗政府还规定将2008年以后新开辟的地都按非耕地征用，这遭到了农民的强烈反对，农民要求统一按耕地征用，农民无理取闹。在这一过程中，农民非但没有得到利益，还要受到处罚，并且要在以开垦的土地上种草恢复草原。还有些农民土地早就被征收，征地款也早就领过了，还要求享受跟后来失地群众一样的安置待遇，在非法利益得不到满足的情况下就散布谣言，并联合村民一起反抗征地，使得征地工作无法进行，许多工作被搁置。
2、农民的再就业能力差
农民再就业能力差有很多原因造成。首先由于鄂托克前旗处于西北地区，一直以来发展比较落后，农民大都生活在偏远乡村，有些地方放甚至还没接上电，农民对当前经济发展不了解，思想落后，自身素质差。其次就是它的历史原因，由于本地区的农民大部分都出生于五六十年代，那时候由于家庭情况比较差，家里孩子又多，很多农民甚至都吃不上饭，哪有钱供孩子念书，所以导致很多的农民都是文盲。土地被征用以后，农民生活在城市，很难找到合适的固定的工作，只能找一些要求低的不固定的工作。由于自身的原因，农民的再就业能力差。
3、土地被征用后农民养尊处优，土地补偿款使用不善
农民得到补偿后对补偿款缺乏投资理念，开始买房买高档车，养尊处优，而很少人能够为自己的以后着想，留作自己养老和投资的费用也占少数，存在着“二次反贫”的隐患。很明显的就是近年来在鄂托克前旗的大街上好车越来越多，房屋越来越高级，人人都戴着金项链金手镯，很多人把这些当做地位的象征。还有很多农民缺乏正确合理的投资理念，把钱用于民间借贷。随着鄂尔多斯经济的萧条，民间借贷的崩盘使得他们的钱也就血本无归了。我身边这样的人就有很多，不仅自己将补偿款投进去，还带动更多的人进入，最后落得人财两空，邻里关系僵化。
二、 农村土地征用过程中出现问题的原因
（一）政府方面的原因
1、政府关于农村土地征用的相关政策法律法规不健全
目前关于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》。然而目前《土地管理法》对土地征用范围、补偿标准、审批权、利益分配、操作程序等只是原则性规定，操作性不强，给土地审批人、评估人等很大的利益空间，导致腐败产生 [4] 。所以目前我国关于农村土地征用的相关法律法规的不健全，使得一些人有空子可钻从中谋取私利。另一方面就是政府关于土地征用的相关政策也不健全，各级政府对土地征用的过程中，对农民的一些惠民政策、补偿政策、安置政策、解决就业的政策的缺失。
2、宣传不到位，信息传播不透明
在土地征用前鄂托克前旗的各级政府没有提前宣传、告知农民征用土地用来干什么，对这一片地区的发展规划设计。政府也没有派专门的人员告知农民征地的细节、程序、补偿标准等情况。由于信息传播不透明，农民对征地以及地区发展往往都是口口相传，在传播过程中由于道听途说可能存在不真实信息，等到征地工作开始以后，农民才获得征地的确切信息，他们往往是最后获得消息的人群，这就造成农民在征地中很被动，对征地工作一无所知，缺乏知情权和话语权。
3、政府对土地征用的执法和监督力度不够
在农村土地征用过程中，上海庙镇政府既是监督者也是实施者，没有专门的监督机构，监管工作比较薄弱，导致政府工作人员在征地中滥用职权谋取私利。而且在征用土地后也没有专门的部门去追踪反馈被征用土地农民是否对征地工作满意；补偿款是否已经发给农民；农民征地后的安置工作是否做的到位等等。另一方面就是执法力度不够，对征地过程中工作人员滥用征地权等违法行为没有及时发现，激化了农民和政府之间的矛盾，对土地征用过程中的权责划分不清，对违法乱纪的现象惩处力度不够，在征地过程中出现了很多农民上访但是没有查处任何一个工作人员。
4、土地征用补偿形式单一
土地征用后，政府对农民的补偿方式采用一次性货币补偿的方法。农民的理财能力差，在补偿款发到手后不久就已经用去了大半，而生活在高消费的城市，日渐增多的教育、医疗、住房、生活费用使农民负担不起，在城市中又没有合适稳定的工作，这样长久下来农民就会坐吃山空，长远生计没有着落，最终会成为社会的不稳定因素。
（二）农民方面的原因
1、农民缺乏相关的法律法规知识
农民对《土地管理法》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《合同法》等有关征地的法律一无所知，对国家有关的法律法规不了解，在签订土地征用协议时没有仔细阅读其中的条款，没能够为自己争取到更多的利益，造成了日后想要诉讼却没有有效证据，这些都使农民在土地征收的过程中利益受到损害。另一方面农民缺乏法律知识，于是就出现了农民违法开垦土地破坏草原、无理阻挠土地征用的行为。
2、 农民缺乏市场需要的知识和劳动技能
由于失地农民普遍接受教育的程度低，又常年在田间劳作，又因为鄂托克前旗大部分地区地广人稀，处于落后偏远的地方还没有电，长时间下来这些农民就和社会脱节了，他们不具备市场需要的知识和劳动技能，不能适应市场的更新换代以及市场经济的要求，再就业能力差。所以他们在城市里也只能从事一些要求低、劳动强度大、工资报酬低的行业，城市的高消费给他们的生活造成了一定的负担，农民的幸福感下降。
3、思想观念陈旧，缺乏合理的消费观
很多农民得到补偿款“一夜暴富”后就开始炫富性的消费，买楼房买高档车，并没有意识到这样的消费观给以后的生活带来的困扰。由于人们的思想观念陈旧，大多数的失地农民对城市化的价值理念和生活方式不能从心理上接受和认同，以及城市的高消费使他们更不能接受城市的生活。有些农民甚至将补偿款放在了民间借贷，享受着高利贷更是一味的进行炫富性的消费，可随着鄂尔多斯经济的萧条，民间借贷的崩盘，他们的钱也就彻底的血本无归了。因此，政府应当加以引导和帮助农民合理利用补偿款，进行合理的消费和投资。
三、解决农村土地征用过程中出现问题的对策
近年来，因为征地问题，我们旗县当地政府与农民的矛盾俞演俞烈，所以需要尽快解决在农村土地征用过程中出现的这些问题。通过解决问题来化解农民和政府之间的矛盾。对此我们提出以下几点对策：
（一）规范土地征用程序，加强信息公开透明
首先，在征用土地之前，政府应当成立专门的土地征用宣传小组，由他们负责到农村每家每户进行宣传教育。他们可以通过印发宣传册的方式来进行宣传，将宣传册分成不同的章节来进行宣传，其中要加入例如《上海庙镇人民政府草牧场回收方案》、《上海庙镇以工补农资金发放管理暂行办法》、《上海庙镇矿区塌陷区农牧民搬迁补偿安置暂行办法》及《上海庙镇生态矿工、和谐矿区创建工作实施方案》等这些方面方案的内容，还应当加入对这一地区的发展规划、征用土地的程序和相对应的时间、土地征用中相关的法律法规的介绍以及土地征收的补偿标准和补偿方式。宣传小组不仅要把宣传册发到农民手上，而且要给农民进行讲解，做好宣传工作。这样就不会出现农民在没有申请的情况下随意开垦土地，对征地一无所知，对政府征地工作不满等问题。
其次，征地部门应当严格按照规定的程序进行土地征用，征用土地部门应当先下发土地征用公告，派出专门评估机构进行现场资产审核并将审核结果告知被征地的农民。然后和被征地农民协商补偿方式和补偿金额等有关征地的事宜并下达土地征用补偿方案公告，之后就是成立一个专门的小组与农民签订土地征用协议，协议的内容要规范全面，明确双方的权利和义务。最后下达征地的最后期限，给予农民充足的搬迁时间。
（二）明确补偿标准，规范政府对土地的管理
在农村土地征用中，首先要成立一个专业的评估小组，要聘请专业的评估人员，对农村土地进行审核后制定合理的补偿方案和标准。不仅要依据《内蒙古自治区草原管理条例》和《土地管理法》中有关规定来制定方案，还要考虑到本地区的实际情况以及财政情况来综合制定科学合理的补偿方案和标准。在征地中要统一实施这一方案，不能出现有的补偿高而有的补偿低这样的问题，在同一个旗县的不同乡镇依据土地的肥沃、地理位置等条件的不同，补偿款应当有所差别，但差距不能太大，这样容易造成人们心理上的不平衡，也不利于政府征地工作的顺利进行。其次要加强政府对土地的管理，要严惩未申请而随意开垦土地、在已拆迁房屋旧址建造房屋的人，以此来阻止农民随意开垦土地，破坏草原的行为，以及以假乱真来获得更多补偿的行为，这样做也为后续的征地减少了很多不必要的麻烦，规范了政府对土地的管理。
（三）加强对政府征用土地的监督
由于在征用土地的过程中监督检查机制不完善和执法机关执法不严，在农村土地征用的过程中，出现了很多工作人员违法乱纪的行为。在征地工作开始前，就应当成立专门的检查小组负责监督征地工作合法合理有效的进行。检查小组要监督征地部门从审批到征地工作开展一直到征地工作结束的全过程，工作期间检查小组要了解已征地农民对征地工作的态度以及工作中的问题，及时反映问题并监督工作人员改进工作，从源头上杜绝违法乱纪行为。在征地中要召开村民代表大会举行征地补偿安置听证会，听取村民的建议。政府机关要把信息公开，建立一个网站将征地补偿的一系列信息发布到网站中进行公示，并且设立一个农民意见反馈专栏，让农民有一个提出意见和建议的平台，另外在政府、村委会等地方要建设查阅场所方便农民获取信息。
（四）建立和完善失地农民的社会保障机制
农民的土地被征用以后，失去了生活来源和生存的保障，而目前我国还没有建立失地农民的社会保障制度。所以在农村土地被征用以后，地区应当完善本地区失地农民的社会保障，建立失地农民的最低生活保障、养老保险、医疗保险等社会保障，可以通过以下几个部分来补贴：第一政府从每年的财政中抽出一小部分来用作社会保障基金，第二农民自己缴纳一部分，第三从用地单位支付给村集体的土地补偿费中拿出大部分转入农民的社会保障基金，这样农民在失去土地以后就有了生活保障，自己需要缴纳的保险费也相对较少，不仅解决了农民的长远生计，还维护了社会安定。
（五）采取多种行之有效的安置方式
在鄂托克前旗最基本的补偿方式就是住房补贴和货币补贴这两种补贴方式，这两种补贴方式并不是解决农民生存的长久之计，所以在补偿中，政府应当采取多种行之有效的补偿方式，我们可以采取以下几种安置方式：第一土地补偿，我们旗县在建设蔬菜大棚，可以将蔬菜大棚优先补偿给失地农民并且给予他们政策上的优惠。第二就业创业补贴，政府可以出台相应的优惠政策，鼓励农民自主创业，开办农业学校，让农民走进校园学习一些技能和创业知识，了解当前市场前景，帮助农民就业和创业，在创业前期给予农民更多的帮助使其走上轨道。第三投资补贴，允许农民以土地入股此地所创建的工厂和公司。
（六）转变农民消费观念，帮助农民合理理财
由于失地农民缺乏理财知识，很多农民在得到补偿款后的短期内就已经将补偿款用的差不多了，久而久之就会影响社会安定。在土地征用以后，政府需要开展宣传教育活动，转变农民传统的消费观念，促进理性消费，成立专门的理财机构帮助农民合理理财正确投资，减少民间借贷，使他们的补偿款得到升值。政府可以将失地农民的补偿款集中起来，成立一个农业基地，建蔬菜大棚，或者种植玉米等作物，年底给农民分红，这样既解决了农民就业的问题，又解决了本地区蔬菜粮食缺乏的问题，还可以降低市场物价。
土地征用问题关系到我们鄂托克前旗的发展以及政府和农民的关系，对整个地区影响深远，需要政府人员迫切的解决这些问题，促进鄂托克前旗未来更好的发展，使农民生活更富裕更幸福。
致谢
本文从论文选题到论文写作全过程得到了杜浩波老师的精心指导，杜老师的每一次指导我都受益匪浅，在此表示感谢。
注释
[1]王一汀、顾汉龙.解决农村土地征用中存在的问题及对策[J].国土资源,2009,5:42-43.
[2]、[3]王治山、史文川.内蒙古鄂托克前旗被疑低价征地巨资建公园[EB/OL](2013-08-16).[2015-4-10]. .
[4] 姚蕾.城市化进程中失地农民的利益损失及对策[J].兰州学刊,
2005（2)：214-216.

参考文献
[1]童年成.鄂尔多斯经济发展相关问题思考[J].商业时代,2012,2（28）:140-142
[2]杨秋林.农村土地征用存在的问题及其对策[J].江西社会科学，2011（5）：180-185
[3]汪振江.农村土地产权与征收补偿问题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
[4]马玉勤.农村土地征用中存在的问题及对策[J].现代农业科技，2011（7）：399
[5]王作安．中国城市近郊失地农民生存问题研究[M]．北京:经济科学出版社， 2007．

The problems and countermeasures in the process of making a requisition on the rural land in Etuoke Front Banner
Synopsis:Along with the continuous expansion of this town,with the progressive realization of urban and rural integration, quickening the pace of urbanization and industrialization, many farmers lost their plantation in the process of expropriation. the contradiction between rural land dispute erupted when government is making a requisition on the rural land. So this paper introduces the problems , reasons and solutions countermeasure existing in the government and farmers in their respective .
Key words: Rural land requisition Land-lost farmers Existing problem Solutions countermeasure

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