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浅论我国民事有限再审制度的立法完善

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浅论中国民事有限再审制度的立法完善
内容提要: 再审程序是指法院对生效裁判因出现法定事由再次予以审理的特殊救济程序。本文作者经过对中国再审程序的反省, 认为实行有限再审程序制度, 应是中国今后程序法和审判监督制度改革的目标和方向。该文主要从民事有限再审制度问题进行探讨, 并就修改中国现行民事再审程序制度提出自己的立法建议。

　　所谓再审程序是指法院对生效裁判因出现法定事由再次予以审理的特殊救济程序。而民事有限再审程序, 是指在一定条件限制的范围内, 为了纠正已发生法律效力但有错误的民事裁判而专门设置的一种程序。从以上概念来看, 民事有限再审程序是继第一、 二审必须程序之后, 为纠正错案而设置的一个补救程序; 它既不是审理案件的一级程序, 也不是象民诉法中的督促、 公示催告等特别程序, 而是一种特殊的纠错和救济程序。中国民事诉讼法规定的再审程序, 尽管在司法实践中对纠正确有错误的裁判和保护当事人的合法权益起到了突出的作用。可是, 随着中国加入WTO, 中国再审程序所蕴含的一些旧的理念已与现代公正与效率的诉讼理念凿枘不投, 我们如果不对再审程序进行重新梳理, 大胆地改造再审程序, 再审程序中原来已有的特别司法救济功能便会受到抑制, 就不能发挥作用。因此, 笔者认为, 实行民事有限再审程序制度, 应是中国今后程序法和审判监督制度改革的方向和目标。

　　一、 中国民事再审程序存在的问题

　　根据中国民事诉讼法的规定, 启动再审程序, 需有三个原因: 一是因法院行使审判监督权, 自行提起; 二是因检察院行使抗诉权引起; 三是因当事人申请而引起。在实践中, 前两种情况一般是由于当事人的申诉所导致的, 由法院和检察院主动提起再审程序, 能够说甚少。现经过对中国再审程序的反省, 不难发现, 中国再审程序立法上存在的缺陷制约了再审改革的进程。

　　1、 再审立案没有具体规定, 导致立案审查程序混乱。中国民诉法第179条规定了人民法院应当提起再审的五种情形, 可在再审立案时, 由谁审查、 具体的审查程序和标准是什么, 法律没有具体规定, 比如针对同一案件来说, 法院内部之间的审查立案的部门就不统一, 有的是立案庭, 有的是审监庭; 而且同一案件有权审查立案的法院过多, 有的是裁判法院, 有的是上诉审法院, 也可能是再审案件的上级人民法院; 甚至有的案件检察机关抗诉后也必须立案再审。因法律没有明确具体的规定, 使得再审立案审查的部门混乱。同时, 由于民诉法没有规定具体的审查程序, 导致审查程序不规范, 缺少透明度, 也导致审查的方式混乱。比如现行民诉法和最高人民法院的司法解释对一审程序的相应阶段作了比较详细的规定, 而对再审程序中的再审申请和确认就没有具体的规定, 忽视了民事再审立案程序的过程性和相对独立性。另外, 民诉法对审查立案的期限没作具体的规定, 使得人民法院司法为民成为一句空话, 也影响了人民法院公正与效率工作主题的实现。

　　2、 审判监督和申请再审存在误区, 导致职权主义泛化。由于审查再审立案主体的多层次化, 引起再审的途径太多, 从而既导致了当事人越级申诉、 滥诉现象突出, 又破坏、 损害了司法裁判的既判力, 也不利于社会关系的稳定。因为在现行审判监督制度下, 只有检察机关的再审抗诉权和人民法院的自行决定再审权才可直接启动再审程序, 这是审判监督制度职权主义泛化的主要表现, 也是民事诉讼中公权力对当事人私权处分原则的不当干预。

　　我们知道, 启动再审的公权力主体不是适格当事人, 若用公权力启动再审, 违背了民事诉讼不告不理原则, 侵犯了当事人的处分权, 更违背了既判力理论, 破坏了社会关系的平衡格局。这种再审启动权的公权化还造成当事人的申诉常常被无限期搁置, 申诉权往往被剥夺, 使得当事人的救济权不能得到及时落实。有学者认为: ”既然法律已经规定了当事人直接申请再审的途径, 那么法院自身监督和检察院抗诉监督就没有必要了。”[5]以上观点需值得商榷, 但从保护当事人的处分权和维护社会稳定的角度来考虑, 也不无道理。

　　3、 抗诉再审程序设置比较笼统, 导致各地法院法官在操作时无所适从。在司法实践中, 民事案件的抗诉权是人民检察院检察监督权的重要内容, 可在民事抗诉制度的具体操作上还存在许多缺陷。比如中国民诉法规定的法定四种提起抗诉的情形过于笼统, 抗诉权弹性较大, 容易导致检察机关抗诉权和当事人申请抗诉权的滥用, 从而使民事诉讼法规定的二审终审制名存实亡。又比如检察机关在民事抗诉再审程序中的举证责任如何承担, 因为立法规定的比较原则, 最高法院和最高检察院又都有司法解释权, 难免会有一些碰撞[6], 这样的结果是理解不一, 使得各地法院的再审法官在具体操作时也处于两难境地。同时, 司法实践中当事人不申请再审而检察机关主动提起抗诉的做法, 构成了对民事领域当事人自主处分权的干预和侵犯。

　　4、 再审开庭程序过于繁琐, 导致无效重复劳动多, 不利于效率和效益的提高。再审案件适用的程序, 根据民诉法第184条的规定, 发生法律效力的判决、 裁定和调解书是由第一审法院作出的, 按照第一审程序审理; 发生法律效力的判决、 裁定和调解书是由第二审法院作出的, 按照第二审程序审理; 上级人民法院提审的或指令第二审人民法院再审的, 按照第二审程序再审。如果所有的再审案件都需重复一审或二审开庭程序, 这无易会导致有些在原一审或二审中已查明的事实重复核实, 不利于诉讼效率和效益的提高。

　　5、 再审程序对当事人的诉讼权利和实体权利保护不够, 导致公正与效率存在着内在的紧张的冲突。现行再审程序不但将当事人身陷其中, 使其四处申诉, 也使得法院无限再审情况时有发生。另外, 加上检查机关受理申诉案件后提起抗诉的再审案件更是逐年增加, 诉讼成本和诉讼资源的浪费更是惊人。 7月31日, 最高人民法院发布的《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》, 虽对同一案件再审和上级法院指令再审的次数作出了明确的规定, 但该司法解释只起到了头痛医头, 脚痛医脚的作用, 并没有从根本上对再审程序规范化、 具体化、 系统化并上升为法律作出规定。由于以上立法上的不足和缺陷, 客观上又造成当事人申诉无门的现象, 也使法院的审判工作陷入被动, 既损害了法院的执法权威, 又浪费了司法资源, 司法为民也成为一句空话, 再审程序到了非改革不可的地步。

　　二、 构建中国有限再审制度的立法建议

　　制定符合中国国情的民事有限再审制度, 从而确立有限再审程序新的结构体系, 应作为现阶段人民法院再审改革的重要调研课题内容。笔者认为, 再审程序的改革应着力从”有限”二字入手, 即从再审立案的启动上, 引发再审程序的理由以及再审审理范围上加以限制, 从再审立案标准、 再审开庭程序等方面进行系统的修改和完善。

　　1、 进一步规范再审立案程序。即从再审立案的手续、 证据、 事实认定、 法律适用等方面对当事人提出的再审申请能否进入再审程序作出规定。再审立案只是当事人一种诉权的体现, 不存在对其实体作出结论。按照最高法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》, 再审立案审查工作应由立案庭负责。立案庭首先对当事人的再审申请只作形式审查, 不进行实质审查, 并简化受理申请再审的受理程序, 然后, 对当事人的申请进行实体审查, 即查阅原审案卷或进行听证。因为立案程序的审查, 应根据具体情况, 分别采取书面审查或听证的方式。立案庭审查后, 认为原裁判没有错误的, 应依法驳回当事人的再审申请或驳回申诉; 认为当事人申请符合再审事由的, 应当制发再审裁定书后, 移送审判监督庭进行再审审理。

　　2、 严格限制有限再审的启动权, 实行依法纠错。参照外国立法例, 取消中国民事诉讼法第177条的规定, 即取消人民法院依职权发动再审的主体地位; 修改 民事诉讼法第185条的规定, 限制检察机关的再审启动权, 明确检察机关提起抗诉与当事人提起再审程序上的分工, 除涉及国家利益和社会公共利益的案件以及法官违法审判的案件, 检察机关能够依当事人的申诉或依职权提出抗诉外, 其余案件应依当事人申请提出, 即明确规定再审程序的启动方式只有两种: 当事人的申请或检察机关的抗诉。并在修改民诉法时考虑将审判监督程序改为再审程序, 实行有限再审制度。因为有限再审的核心是再审之诉, 即再审以当事人申请为前提, 再审申请作为诉权, 由当事人自愿行使, 因此人民法院不得得随意干涉和启动。

　　3、 严格限定有限再审的事由。应修改和严格限制申请再审的法定事由以及人民法院、 人民检察院受理申请再审的立案标准, 明确界定再审程序、 申请再审和申诉的涵义及范围; 以体现再审的有限性。

　　4、 严格限定有限再审的范围及管辖, 明确规定启动再审的次数, 以维护生效裁判的稳定性。当事人提起再审之诉的范围必须是已经发生法律效力且准予提出再审申请的终局裁判。再审程序是对生效裁判发生特定事由的补救措施, 不是重新审理, 再审事由一经补救, 再审程序即告结束。因此, 再审案件原则上由作出原生效裁判的上一级法院审理较为合适( 上级法院指令下级法院再审的除外) 。另外, 应明确规定同一案件进行的再审次数和上级人民法院指令下级人民法院再审的次数; 但上级人民法院因下级人民法院违反法定程序而指令再审的, 不受再审次数的限制。

　　根据以上几点建议, 试拟民事有限再审制度的部分条文如下:

　　第一条: 非依当事人的申请或检察机关的抗诉, 人民法院不得主动启动再审程序。

　　第二条: 检察机关只对涉及国家利益和社会公共利益的民事案件有权提起抗诉, 发动再审程序, 对一般的民事案件不得启动再审程序。

　　第三条: 当事人的申请经审查符合下列条件之一的, 人民法院应当立案并裁定再审:

　　( 一) 当事人非因自己的过错, 有新的证据足以推翻原裁判的;

　　( 二) 原判决、 裁定严重违反法定程序, 可能影响公正裁判的;

　　( 三) 原裁判确有错误或显失公平, 侵害了一方当事人实体法上的合法利益的;

　　( 四) 审理本案的审判人员应当回避而未回避的;

　　( 五) 证人、 鉴定人、 代理人有违法行为, 可能影响公正裁判的;

　　( 六) 本案生效裁判与已生效的相关裁判相抵触的;

　　( 七) 作为判决、 裁定基础的有关裁判被依法撤销的;

　　( 八) 应当立案再审的其它情形。

　　第四条: 人民法院受理再审申请后, 应当在7日内书面告知对方当事人, 并告知案件来源及审查案件的法官姓名, 当事人有权要求有关人员回避。

　　第五条: 凡不符合下列情形之一的, 当事人不得申请再审:

　　( 一) 调解结案的案件;

　　( 二) 一审裁判后, 当事人未行使上诉权的;

　　( 三) 已经过再审程序审理的;

　　( 四) 无纠正必要或无纠正可能的判决、 裁定;

　　( 五) 最高人民法院终审的案件。

　　不予受理的再审申请和申诉, 以书面形式通知或以裁定的方式驳回。

　　第六条: 各级人民法院对同一案件进行再审的, 只能再审一次; 上级人民法院指令下级人民法院再审的, 只能指令再审一次; 但上级人民法院因下级人民法院违反法定程序而指令再审的, 不受上述规定的限制。

　　前款所称”只能再审一次”不包括人民法院对当事人的再审申请审查后用通知书驳回的情形。

　　第七条: 再审案件原则上由作出原生效裁判的上一级法院审理, 但上级法院指令下级法院再审的案件例外。

　　第八条: 再审案件原来是一审的按一审程序处理后, 所作的裁判当事人不得提起上诉; 原来是二审的按二审程序处理。再审案件实行一次终审制。但当事人能够选择作出生效裁判的法院或上一级法院申请再审。

　　第九条: 人民法院再审应围绕申诉或申请再审理由审理。对检察机关抗诉的案件, 一般应围绕抗诉理由审理; 对新证据和原审未质证的证据必须质证。对双方无争议的事实, 不再质证。

　　第十条: 当事人申请再审应当预交再审诉讼费。

　　第十一条: 人民检察院作为法律监督机关, 依法受理当事人的控告申诉, 行使抗诉权并向人民法院提出再审, 应当在当事人自救措施穷尽后和未能得到人民法院直接救济的时候才能提出。

　　当事人的申诉符合下列情形之一的, 人民检察院应向人民法院建议提起再审程序:

　　( 一) 原裁判或调解损害国家、 社会公众、 第三人利益的;

　　( 二) 审判组织不合法或法官有枉法裁判行为, 导致原裁判或调解适用实体法错误或显失公平的;

　　( 三) 原裁判认定事实错误或主要证据系伪造、 变造或虚假的。

　　( 四) 应当提起再审的其它情形。

　　第十二条: 人民检察院依职权提出的抗诉, 仅限于严重危害社会公共利益和国家司法正义的错误裁判; 并应在人民法院判决、 裁定生效后三年内提出。

　　第十三条: 下列申诉, 人民法院、 人民检察院不予受理:

　　( 一) 一审判决后, 当事人未行使上诉权的, 但有法院和检察院认为例外情况的除外;

　　( 二) 已经再审程序的申诉;

　　( 三) 对无纠正必要或无纠正可能的裁判的申诉;

　　( 四) 对已经作出再审处理的, 当事人又向同一法院和检察院提出的申诉;

　　( 五) 在裁判或调解文书生效三年后才提出的申诉;

　　( 六) 对最高法院终审案件的申诉。

　　第十四条: 各级人民法院受理再审案件以及处理申诉的分工, 由最高人民法院具体规定。